Основні поняття категорії "управління". Адміністративне право як складова частина правової системи держави характеризується насамперед тим, що воно виступає регулятором особливої категорії суспільних відносин, а саме: відносин, які складаються у сфері державного управління.
   Сам термін "адміністративне" у перекладі з латинської означає "управління". Тому словосполучення "адміністративне право" цілком закономірно можна трактувати як "управлінське право".
   Термін "управління" у буквальному розумінні означає діяльність з керівництва чимось. У довідковій літературі є кілька визначень сутності управління. Найчастіше його розуміють як діяльність, що спрямовує і регулює суспільні відносини; сукупність приладів і механізмів, за допомогою яких приводять в рух машини; підрозділу в системі установи; вид синтаксичної залежності тощо.
   Подібне різночитання зумовило необхідність уніфікувати як термінологію, так і її трактування, незалежно від того, які конкретні аспекти управління висуваються на перший план.
   Не повинно виникати такої ситуації, коли, приміром, економісти чи юристи, оперуючи управлінською термінологією, вкладають у її значення різний смисл. Тому спроби дослідників відшукати загальне, що може реально характеризувати управління в усіх його можливих проявах, виявилися не тільки цікавими з наукової точки зору, а й такими, що мали велике практичне значення.
   Вирішальну роль у пошуку універсальних характеристик управління відіграла кібернетика — наука про загальні закономірності процесів управління та інформації у машинах, живих організмах і суспільстві. За допомогою категорій, вироблених кібернетикою, з´явилася можливість знайти єдині позиції, яка відсутня у різних варіантах "відомчого" підходу до розуміння сутності управління. Цьому сприяло і те, що безпосереднім об´єктом вивчення кібернетики є абстрактний процес управління. Тобто вона досліджує процес управління в цілому, без урахування особливостей, які завжди притаманні конкретним учасникам реальних управлінських відносин.
   Увагу спеціалістів різних галузей знання кібернетика привернула і системним підходом до аналізу сутності управління та всіх пов´язаних з ним категорій.
   Якими ж були вихідні позиції цього підходу? По-перше, кібернетика, запропонувала шукати сутність зазначеного аналізу виходячи з визнання того, що управління — це система взаємодіючих компонентів; по-друге, визначила, що управлінські системи є цілісними (цілісність системи — це сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не притаманні тим компонентам, які утворюють систему; характерним прикладом щодо цього є механічний годинник, який складається з багатьох деталей, їх сукупність породжує унікальну якість — здатність фіксувати перебіг часу); по-третє, поставила питання про самокерованість (самоорганізацію) управлінських систем; по-четверте, довела, що управління — це об´єктивна закономірність.
   І хоча системний підхід до явищ дійсності не є відкриттям кібернетики, та саме вона привернула загальну увагу до того, що управління треба розглядати і досліджувати як цілісну систему, яка складається із взаємодіючих компонентів.
   Таким чином, в управлінні як в об´єктивно існуючому явищі було виявлено і деталізовано (відокремлено) головну ланку — управлінську систему. Саме вона виявилася носієм усіх складових і ознак управління.
   Вивчення цілісних управлінських систем показало, що будь-яка з них складається з двох підсистем — керуючої, тобто тієї, яка управляє, і керованої, тобто тієї, яка піддається управлінню, відчуває на собі дію (вплив) керуючої підсистеми.
   Керуючу підсистему прийнято визначати як суб´єкт управління, тобто як те, що управляє, а керовану — як його об´єкт, тобто те, чим управляють. Звідси випливає, що керуюча підсистема (суб´єкт) управляє керованою (об´єктом). Керівництво (або управління) об´єктом здійснюється за допомогою керуючого впливу, який виходить від суб´єкта. Керуючий вплив — це ще один неодмінний і обов´язковий (присутній завжди) компонент управління. Без нього не може бути ні управлінської системи, ні управління як такого. Саме в керуючому впливі суб´єкта на об´єкт і закладена сутність управлінської діяльності, смисл і зміст взаємодії її компонентів (насамперед суб´єкта і об´єкта).
   Управлінська система функціонує завдяки тому, що суб´єкт управління впливає на його об´єкт. Внаслідок цього об´єкт певною мірою змінюється, набуває нових якостей та організаційних особливостей. Головною визначальною ознакою змін (набутих об´єктом нових якостей та організаційних особливостей) є те, що вони відповідають потребам, інтересам і бажанням суб´єкта. Суб´єкт прагне до змін в об´єкті, які йому вигідні, корисні, відповідають цілям, завданням та уявленням про те, як має бути організований і як повинен функціонувати об´єкт. Тому керуючий вплив виступає як цілеспрямований та організуючий фактор.
   Такий вплив містить комплекс керуючих команд, які виробляються, формуються і видаються суб´єктом. Об´єкт ці команди сприймає, "осмислює" і реалізує на практиці. Отже, керуючий вплив, виконуючи призначення і згідно зі своїм характером забезпечує підпорядкування та підвладність об´єкта суб´єкту.
   Для формування керуючих команд суб´єкт потребує інформації про те, правильно чи неправильно "зрозумів" об´єкт його попередні команди, наскільки точно їх виконано, чи достатній від них одержано ефект. Тому суб´єкт діагностує, досліджує, вивчає стан об´єкта, тобто встановлює і підтримує так звані зворотні зв´язки.
   Зворотні зв´язки — це ще один компонент управлінської системи. Інформація, що є наслідком зворотних зв´язків, є підставою для оцінки суб´єктом стану об´єкта, коригування суб´єктом своїх дій, вироблення нових команд, тобто для формування чергового імпульсу керуючого впливу на об´єкт.
   Саме за такою схемою відбувається перетворення (розвиток, еволюція) управлінських систем. Цей процес має постійний, безперервний (перманентний) характер. Він надає системі динамізму і забезпечує її розвиток та еволюцію. Його прийнято називати управлінським процесом, а системи, в яких такий процес спостерігається, — динамічними.
   Отже, до основних компонентів управлінської системи належать:
   1) суб´єкт управління, тобто джерело керуючого впливу, той, хто управляє, виконує функції керівництва і впливає на об´єкт з метою переведення його у новий стан;
   2) об´єкт управління, тобто те, на що спрямовано керуючий вплив суб´єкта; що функціонує під цим впливом;
   3) керуючий вплив, тобто комплекс цілеспрямованих і організуючих команд, заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійснюється вплив на об´єкт і досягаються реальні зміни у ньому;
   4) зворотні зв´язки, тобто інформація для суб´єкта про результативність керуючого впливу та зміни в об´єкті.
   На підставі викладеного можна сформулювати універсальні, найбільш загальні, абстрактні (кібернетичні) визначення категорій "управління" та "універсальна система".
   У найбільш узагальненому вигляді управління — це діяльність суб´єкта, що дістає вияв у цілеспрямованому, організуючому впливі на об´єкт управління, здійснюваному з метою приведення останнього у бажаний для суб´єкта стан.
   Управлінська система — це єдине ціле, що існує і розвивається завдяки взаємодії його компонентів.
   Учені пропонують й інші визначення цього поняття. Наприклад, під управлінською системою розуміють сукупність компонентів, які у процесі взаємодії утворюють єдине ціле; сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не притаманні її складовим (живий організм, будівля, годинник, комп´ютер, навчальна група тощо); сукупність взаємозв´язаних і взаємодіючих елементів, які становлять єдине ціле і розвиваються відповідно до заданої мети, що є загальним для всіх цих елементів; певну цілісність (єдність), яка існує завдяки внутрішній взаємодії і зв´язкам між елементами, що її утворюють.
   З позицій кібернетики управлінський процес дістав вияв практично у будь-якій сфері живої або неживої природи і концентрується у трьох глобальних управлінських системах: механічній, біологічній і соціальній. Залежно від цього виділяють й три основні види управління:
   • технократичне —- управління технікою, механізмами, машинами;
   • біологічне — управління живими організмами рослин і тварин;
   • соціальне — управління людьми та їх колективами.
   Кожен з перелічених видів є об´єктом пізнання і досліджується людиною в рамках відповідних наук.
   Перші два види управління — це в основному сфера природничих, а також наук техніко-математичного профілю. Дослідження соціального управління є безпосереднім завданням суспільних наук. Що ж до кібернетики, то її пріоритети обмежені "трансплантацією" в галузь соціальних досліджень найбільш загальних абстрактних понять про категорії управління.
   Кібернетичний підхід до поняття управління — це підхід формалізований. Практичне застосування він дістав у сфері кількісних показників, там, де управлінські категорії представлені здебільшого математичними формулами та символами. У такому вигляді вони реально можуть використовуватися лише у сфері техніки: комп´ютерах, калькуляторах, касових апаратах, аудю- і відеосистемах, навігаційних, криміналістичних та інших пристроях.
   Внаслідок такого роду особливостей кібернетика не може пояснити ті управлінські процеси, які реалізуються у соціальних системах, де головною дійовою особою виступає людина. Прийнятна як найбільш загальна і в основному формальна наука про управління, вона виявляється неспроможною, коли йдеться про своєрідність управлінських відносин у людському суспільстві.
   Наділені волею і свідомістю, люди виступають при цьому і в ролі керуючих, і в ролі керованих. Вони одночасно є і джерелами керуючого впливу і об´єктами, які відчувають цей вплив на собі. Люди формують інформаційні потоки, оцінюють ефективність впливу, визначають цілі та завдання управління, приймають рішення, реалізують управлінські команди.
   Іншими словами, управління у соціальних системах знаходить прояв у свідомо-вольових зв´язках людей. Усі основні управлінські категорії (суб´єкт, об´єкт, керуючий вплив, зворотні зв´язки) не є абстрактними. Вони матеріалізовані у конкретних діях людей, колективів, у взаємовідносинах між ними.
   Саме тому, за змістом структурних елементів, управлінських взаємозв´язків та взаємозумовленостей, найбільш складним визнається соціальне управління, тобто управління людьми та їх колективами. Пізнання ж як соціального управління в цілому, так і окремих його сторін є завданням багатьох наук соціального профілю, в тому числі й адміністративного права.
   Характеристика соціального управління та його види. Соціальне управління — це управління, здійснюване у людському суспільстві, людьми по відношенню до людей. І суб´єкт, і об´єкт управління представлені тут людиною. Отже, в управлінських системах, які функціонують у соціальному середовищі, головним і провідним є людський фактор.
   Основними категоріями соціального управління є ті самі суб´єкт, об´єкт, керуючий вплив, зворотні зв´язки, управлінська система. Проте їх зміст, форми і методи впливу, цілі взаємодії, принципи, на яких вони базуються, стають зовсім іншими, кардинально відмітними від того, що спостерігається у технократичних і біологічних системах. Усі відомі категорії набувають у соціальному управлінні конкретного вираження у діях людей, їх колективів, у їх взаємозв´язках.
   Управління має місце у будь-якому суспільстві і, практично, у будь-якому людському колективі. Залежно від історичних, екологічних, політичних та інших обставин можуть змінюватися його цілі, форми, методи. Незмінною залишається необхідність в управлінні. Функції, породженій суспільством, без якої воно не може обійтися.
   Основою потреби в управлінні є проста на перший погляд обставина, властива у будь-якому людському колективу. Це — співробітництво людей всередині колективу. Саме співробітництво, спільна діяльність заради досягнення конкретних цілей, перетворює окремо взятих людей у колектив.
   Уявімо, що зібралася група людей, кожен прагне до адекватної для всіх мети (наприклад, до створення фірми, підприємства, громадського формування). У який спосіб найкраще розв´язати спільну для всіх і для кожного окремо проблему? Певна річ, найефективніший спосіб — співробітництво, спільна діяльність, спільне подолання труднощів і розв´язання завдань, що постають на шляху досягнення мети. Іншими словами, треба створити колектив і, використовуючи знання, психічні, фізичні та інші можливості його членів, розпочати спільно діяти. Зробити це можна тільки одним шляхом, — впливаючи на кожну людину, щоб досягти усвідомлення кожним необхідності в спільній праці. В результаті будемо мати соціальну управлінську систему, де є суб´єкт, об´єкт і керуючий вплив.
   Потреба людей у співробітництві, спільній діяльності, спільній праці об´єктивно породжує потребу управління. Водночас, ця потреба завжди виникає там, де спостерігаються будь-які варіанти спільної діяльності людей. Управління в даній ситуації являє собою засіб забезпечення спільної діяльності, умову її нормального функціонування.
   Суспільство в цілому є результатом спільної діяльності людей, їх співробітництва. Більше того, в подібному розумінні суспільство — найвища форма спільної праці людей, а управління — атрибут суспільного життя.
   Виходячи з викладеного, визначимо найсуттєвіші, на наш погляд, ознаки соціального управління:
   1) соціальне управління завжди присутнє там, де виникає спільна діяльність людей;
   2) його головне призначення полягає у здійсненні регулюючого впливу на поведінку учасників спільної діяльності;
   3) функції соціального управління (координація, узгодження, планування, контроль, нагляд, примус) реалізуються в рамках суспільних відносин;
   4) внаслідок соціально-управлінських впливів виникають управлінські відносини, які є різновидом, по-перше, суспільних, а по-друге, — вольових відносин;
   5) соціальне управління є різновидом людської діяльності.
   На підставі цих ознак можна сформулювати визначення соціального управління.
   Соціальне управління — це вид вольової діяльності, вираженої у цілеспрямованому й організуючому впливі, здійснюваному з метою забезпечення узгодженості й впорядкованості спільних дій людей та їх колективів в інтересах ефективного розв´язання завдань, що стоять перед ними.
   Як і будь-який інший вид управління, соціальне управління має системний характер і здійснюється в рамках соціальних управлінських систем. До факторів, які детермінують ці системи, належать такі:
   1) єдність системи по відношенню до середовища і багатоманітність її зв´язків з ним;
   2) наявність у системи відносно самостійних компонентів, з яких утворені її керуюча і керована підсистеми;
   3) інтегрування компонентів системи, внаслідок чого ціле (система) набуває властивостей і характеристик, які відсутні в окремих складових систем, тобто наявність у системи інтегративних якостей;
   4) наявність всередині системи суперечностей, що є рушійною силою її саморозвитку, які породжують необхідність самоуправління, цілеспрямованого впливу однієї підсистеми (керуючої) на іншу (керовану);
   5) історичність системи, тобто розвиток її у часі. Соціальне управління, як і весь комплекс відносин, що складаються у суспільстві, — багатопланове й багатогранне явище. Цим і породжена величезна кількість спроб здійснення його видової класифікації.
   Управління може здійснюватись однією людиною і колективом людей. Управляти можна економікою, соціально-політичною, духовною сферами тощо. Однак найбільш послідовне врахування характеристик соціального управління, специфіки керуючого впливу знаходить вияв у його поділі на такі два основних види:
   • державне управління, де суб´єктом виступає держава в особі відповідних структур;
   • громадське управління, де суб´єктами є недержавні утворення.
   Треба зазначити, що в суспільстві, організованому на державній основі, переважне значення має державний канал соціально-керуючого впливу. Нині у суспільному житті неможливо відшукати хоча б одну сферу, якої так чи інакше не торкався б управлінський вплив держави.
   Поряд з цим, в умовах адміністративної реформи і ринкових перетворень в економіці зростає активність недержавних формувань і структур. Вони беруть дедалі активнішу участь в управлінні не тільки суспільними, а й державними справами, у розв´язанні політичних, господарських і соціально-культурних проблем.
   Визнаючи наявність у них можливостей правильно розв´язувати такі проблеми, держава наділяє деякі недержавні об´єднання повноваженнями державно-владного характеру.
   Як приклад можна навести Закон України від 21 травня 1997 p. "Про місцеве самоврядування в Україні". Згідно з ним виконавчим комітетам сільських, селищних і міських рад делеговано значний обсяг повноважень органів державної виконавчої влади, зокрема такі:• здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів;
   • реєстрація суб´єктів права на землю; реєстрація права користування землею і права договорів на оренду землі;
   • організація і ведення земельно-кадастрової документації;
   • статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території;
   • вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану.
   У цілому ж аналіз функцій суб´єктів громадського управління свідчить, що основними напрямами їх діяльності є:
   • виконання переданих до їх відання функцій органів державної виконавчої влади;
   • здійснення безпосереднього впливу на роботу державного апарату (спільне вироблення питань, пов´язаних з управлінням господарством, культурою, організація громадського контролю);
   • управління своїми внутрішніми справами.
   Державне і громадське управління не є видами діяльності, що протистоять один одному. Як різновиди соціального управління вони мають багато схожого. Спільні риси, які досить легко можна у них виявити, зумовлені єдністю цілей і завдань, у виробленні яких ці дві системи беруть активну участь, а також самою природою управлінської діяльності.
   Поряд з цим кожному з названих видів управлінської діяльності притаманні специфічні ознаки, що виключає можливість їх ототожнення. Відмінності між ними зумовлені особливостями їх організації, характером використовуваних форм і методів впливу.
   Так, державне управління здійснюється спеціальним апаратом держави, в якому на платній основі працюють державні службовці. Діяльність такого апарату має юридично-владний характер і забезпечується примусовою силою держави. Суб´єкти державного управління виступають від імені держави. Рішення, які приймаються у рамках цієї системи, обов´язкові для всіх учасників суспільних відносин, у тому числі й для недержавних організацій та формувань.
   Громадське управління, як правило, не підкріплюється примусовою силою держави в обсязі, характерному для державного управління. Діяльність основної маси недержавних організацій має головним чином морально-організаційний характер.
   Відмінності між державним і громадським управлінням не перешкоджають зростаючій взаємодії органів держави і громадських організацій.
   Превалююча роль державного управління у розв´язанні завдань, що стоять перед суспільством, — об´єктивна закономірність і одна з найважливіших умов реалізації волевиявлення народу.