Кожна правова галузь обслуговує коло суспільних відносин, які складають предмет її правового регулювання. Адміністративне право не є винятком і теж має власний предмет, детальне ознайомлення з яким дозволяє отримати більш чітке уявлення про суспільне призначення і суспільну цієї галузі, визначити ті межі, що відокремлюють її від інших галузей права, у тому числі норм, які теж використовуються для регулювання відносин в управлінській сфері.

Як зазначає професор С.С. Алексеев, предмет правового регулювання - це різноманітні суспільні відносини, які об´єктивно, за своєю природою можуть "піддаватися" нормативно-організаційному впливу і в даних соціально-політичних умовах потребують такого впливу, що здійснюється за допомогою юридичних норм, усіх інших юридичних засобів, які утворюють механізм правового регулювання [4, с. 292].

Характеристики предмета адміністративного права мають тісний зв´язок із тими головними завданнями, які постають перед ним на тому чи іншому етапі його розвитку. Процес реалізації цих завдань може спричинити відповідні кількісні і якісні зміни у структурі предмета правового регулювання, скоригувати вектори подальшого розвитку окремих видів суспільних відносин, змінити ідеологію управлінських стосунків та ін.

Дослідження предмета адміністративного права, зважаючи на масштабність і різноманітність державно-управлінських відносин, завжди було непростою справою. На сучасному етапі ця робота ускладнюється процесом реформування вітчизняного адміністративного права, під час якого зміщуються акценти у владно-управлінських відносинах на користь потреб та інтересів звичайної людини, адміністративно-правовий статус якої суттєво зростає.

Крім цього, із запровадженням в Україні загальновизнаного принципу поділу державної влади революційним змінам була піддана державно-управлінська діяльність, головними репрезентантами якої стали структури виконавчої влади. Термін "державне управління" майже не використовується в нормах чинного вітчизняного законодавства як це було за часів СРСР, а в деяких наукових джерелах можна зустріти суперечливі думки щодо його подальшої долі [12, с. 14-22].

Адміністративне право не є монофункціональною галуззю права, його норми можуть мати як регулятивне, так і охоронне призначення. Відносини, що виникають під час реалізації цих норм, характеризуються значною різноманітністю та широкою географією функціонування. Першою і, на жаль, поки що останньою спробою монографічного дослідження проблем предмета адміністративного права можна вважати роботу професора Ю.М. Козлова, яка була видана в 1967 р. і мала назву "Предмет советского административного права". У даній роботі під предметом радянського адміністративного права розумілися суспільні відносини управлінського характеру. Головними умовами віднесення суспільних відносин до даної групи були: по-перше, одна з їх сторін - відповідний орган державного управління; по-друге, ці відносини безпосередньо пов´язані зі здійсненням цим органом конкретних завдань виконавчо-розпорядчої діяльності, тобто повсякденного і безпосереднього керівництва господарським і культурно-політичним будівництвом [9, с 29].

Використовуючи зазначені положення, Ю.М. Козлов сформулював визначення цієї галузі права, а саме: радянським адміністративним правом визначалась галузь соціалістичного права (сукупність правових норм), яка покликана регулювати суспільні відносини, що складаються у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, тобто у сфері радянського державного управління, а також відносин управлінського характеру, які мають місце у внутрішньо-організаційній діяльності органів державної влади, суду і прокуратури [9, с. 30].

Запропоновані визначення адміністративного права та його предмета пройшли випробування часом і майже до середини 90-х років минулого століття широко використовувалися під час характеристик вже пострадянського адміністративного права. Однак поява в юридичній термінології законодавчо закріпленого поняття "виконавча влада", фактична трансформація функцій державного управління в окремих соціальних сферах змушують до критичного перегляду варіанта визначення предмета адміністративного права, що було запропоновано професором Ю.М. Козловим.

Головною проблемою, яку потрібно вирішувати при цьому, є доцільність використання в новому визначенні предмета адміністративного права такого поняття, як "державне управління".

Існує декілька позицій з цього приводу. Перша - обмежує державне управління рамками "державно-апаратного середовища" [6, с 14-21].

Друга позиція зводиться до фактичного ототожнення державного управління і виконавчої влади, при цьому предметом адміністративного права визнається сукупність суспільних відносин, які складаються у процесі організації діяльності виконавчої влади [5, с. 1].

І, нарешті, третя позиція спрямована на таке наукове визначення співвідношення між поняттями "державне управління" та "виконавча влада", яке відповідає існуючим реаліям адміністративно-правового регулювання [10, с. 3].

На мій погляд, найбільш прийнятною і перспективною є третя позиція, яка дає право на життя і розвиток обом цим правовим категоріям, не збіднює, а навпаки, зберігає і збагачує арсенал ключових термінів адміністративного права, відкриває реальну можливість наповнення їх новим, досконалішим змістом.

Як відмічає професор В.Б. Авер´янов, щодо проблеми предмета адміністративного права найбільш дискусійними залишаються два принципових питання. Перше стосується співвідношення понять "державне управління" та "виконавча влада", друге - пов´язане з суб´єктами, що виконують функції виконавчої влади [1, с 10-11].

Поняття "державне управління" як за радянських часів, так і зараз використовується для характеристики виконавчо-розпорядчої діяльності (владно-управлінської діяльності) владних державних органів.

За Конституцією СРСР, органи держави поділялися на такі основні види: органи державної влади (представницькі органи - ради народних депутатів), органи державного управління (виконавчо-розпорядчі органи), органи правосуддя і прокурорського нагляду.

Органами державного управління визнавалися державні органи, які здійснювали виконавчо-розпорядчу діяльність. Вони були відповідальні перед представницькими органами та підзвітні їм.

Систему органів державного управління складали: а) вищі (рада Міністрів СРСР, ради Міністрів союзних і автономних республік), б) центральні (міністерства, держкомітети та інші центральні відомства СРСР і союзних республік), в) місцеві (виконавчі комітети місцевих рад). Також органи державного управління поділялися на органи загальної компетенції (рада Міністрів СРСР, ради Міністрів союзних і автономних республік, виконкоми місцевих рад народних депутатів) і органи спеціальної компетенції (міністерства, держкомітети, інші центральні відомства, управління, відділи виконкомів місцевих рад).

Також відповідно до Конституції СРСР, найважливіші питання державного управління могли вирішувати: З´їзд народних депутатів СРСР, Верховна Рада СРСР та її Президія, Президент СРСР і ради народних депутатів.

Радянським державним управлінням визнавалася організуюча, виконавчо-розпорядча діяльність органів радянської держави, яка здійснюється на підставі законів і складається в повсякденному практичному виконанні функцій держави [13, с 14].

Із реалізацією в Україні конституційного принципу поділу влад державне управління як різновид державної діяльності позбулося конституційного закріплення - важливої формальної ознаки, яка гарантувала його легітимне функціонування. Цей термін також майже не використовується і в нормах інших законодавчих актів, які мають відповідати чинній Конституції України.

Термін "виконавча влада" щодо здійснення відповідної державної діяльності можна вважати правонаступником поняття "органи державного управління". Однак не слід думати, що відбулася автоматична заміна однієї правової категорії на іншу. Парадокс ситуації полягає в тому, що державне управління, втративши статус виду державної діяльності, залишається самостійною формою цієї діяльності [2, с.8], функції якої використовуються як під час здійснення виконавчої влади, так і під час роботи інших державних структур, що не входять до системи органів виконавчої влади, але наділені виконавчо-розпорядчою компетенцією (наприклад, Нацбанк України).

Крім того, окремий різновид державного управління - внутрішньо-організаційне управління - застосовується всередині апарату не тільки органів виконавчої, а й інших гілок державної влади (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури та ін.), також у середині адміністрації (апарату) державних підприємств, установ і організацій [1, с 10-11].

Зважаючи на викладене, можна припустити, що такі категорії, як "виконавча влада" і "органи державного управління" не є тотожними, остання є ширшою за змістом, тому що включає в себе державні структури, які не входять до складу виконавчої влади. Відповідно до цього, слід зауважити, що термін "державне управління" за своїм змістом більш місткий за термін "здійснення виконавчої влади", який можна розглядати як його основну складову частину.

Наступним проблемним питанням, розв´язання якого дозволить отримати правильне уявлення про предмет сучасного адміністративного права України, є питання системи суб´єктів, які здійснюють виконавчу владу.

Із запровадженням в Україні інституту місцевого самоврядування, функції здійснення виконавчої влади на місцях реалізуються місцевими державними адміністраціями (передусім у масштабах області і самостійних районів, а також у містах Києві і Севастополі) та виконкомами місцевих рад, що не входять до структур державної влади (наприклад, виконкоми селищних рад, сільських, міських, районних у місті).

Одні, репрезентуючи державні виконавчі інститути, інші - не державні, але також владні структури, разом здійснюють владно-управлінські функції, які за своїми змістовними ознаками є однорідними [1, с 11].

За цілком слушним твердженням професора І.П. Голосніченка, як державному управлінню, так і управлінню з боку органів місцевого самоврядування притаманні такі ознаки, як публічність, визначеність у законі меж діяльності. Ці види управління відрізняються один від одного лише за суб´єктами та характером джерел їх регулювання. У той же час вони стосуються інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та захист їхніх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов´язків [8, с 21].

Узагальнюючи думки цих двох провідних вітчизняних вчених-адміністративістів, можна дійти висновку, що на місцевому рівні обсяги функцій державного управління відчутно звузилися, виконавчу діяльність, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, не дивлячись на значну схожість її характеристик, вже не можна ототожнювати з державним управлінням і розглядати як його складову. Це, скоріше, комунальне управління, яке відрізняється від державного не тільки колом суб´єктів, правомочних на його здійснення, та джерелами нормативного забезпечення діяльності, а і звуженою сферою функціонування, яка обмежується місцевим рівнем.

З появою зародків комунального управління така форма владної діяльності, як державне управління втратила своє монопольне положення на місцевому рівні. Враховуючи, що ці форми реалізації виконавчої влади переслідують майже однакові цілі, покликані відстоювати інтереси та потреби одних і тих самих громадян, використовують арсенал однакових функцій (планування, регулювання, контроль тощо), на мою думку, буде цілком доцільно розглядати їх спільно, в рамках владно-управлінської діяльності, яка здійснюється за допомогою двох споріднених форм: державного управління та комунального управління.

Надання широких повноважень у сфері здійснення виконавчої влади недержавним інституціям (органам місцевого самоврядування, муніципалітетам, комунам тощо) - це не данина міжнародній "управлінській моді", а обов´язкова ознака демократичного суспільства, де органи виконавчої влади в поєднанні з виконавчими структурами місцевого самоврядування виконують стратегічне завдання служіння народові через відповідні схеми й механізми, формуючи і реалізуючи загальні (публічні) потреби та інтереси в рамках спільної владно-управлінської діяльності.

Завершуючи розгляд питання системи суб´єктів, які здійснюють виконавчу владу, слід нагадати, що крім органів місцевого самоврядування, окремі функції виконавчої влади можуть бути делеговані деяким іншим невладним та недержавним структурам (наприклад, громадським організаціям).

Наступною, не менш принциповою проблемою, що стоїть на шляху вироблення визначення оновленого предмета адміністративного права, є проблема окреслення його меж.

Хоча ця проблема розглядається із суто теоретичних позицій, але навіть часткове її розв´язання буде мати вагоме практичне значення. Насамперед, це стосується так званих суб´єктів владно-управлінської діяльності, які, виконуючи управлінські функції, застосовують норми інших управлінських галузей права (земельного, фінансового, екологічного тощо).

Особливо важкою проблема окреслення меж адміністративного права, виглядає після ознайомлення з висловлюваннями окремих вчених-адміністративістів. Гак, відомий вітчизняний вчений А.Н. Одарченко вважав, що суспільні відносини, які регулюються даною галуззю, настільки широкі й різноманітні, що не піддаються обліку [11, с.48]. Англійський адміністративіст Д. Гарпер, майже продовжуючи думку Одарченка, стверджує, що для адміністративного права важко встановити межі [7, с 22].

У деяких підручниках з адміністративного права можна зустріти окремі спроби розв´язання цього питання. Так, професор Д.ІЇ. Бахрах стверджує, що адміністративне право регулює всі управлінські відносини, за винятком тих, котрі регламентовані іншими галузями права [5, с.3]. Інша позиція викладена професором Ю.П. Битяком, котрий наголошує, що адміністративному праву притаманні певні межі правового регулювання - не сфера діяльності виконавчих та розпорядчих органів і суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері [2, с. 19].

На мою думку, наведені погляди мають певні недоліки, зокрема, будучи слушною, перша позиція не конкретизує ні управлінські відносини, ні галузі права, які регламентують їх коза предметом адміністративного права. Основною вадою другої точки зору є. неврахування того факту, що управлінські відносиш;, які складаються у сфері діяльності виконавчих та розпорядчих органів, можуть регулюватися нормами інших управлінських галузей права.

Вирішуючи цю, без усякого сумніву, складну проблему, на мою думку, потрібно враховувати те високе місце, яке займає адміністративне право в системі вітчизняного права. Слід нагадати, що адміністративне право - це фундаментальна (основна) галузь публічного права. Воно займає найвище місце в ієрархії так званих управлінських галузей права. На щабель нижче від адміністративного права знаходяться дві спеціальні галузі права: земельне і фінансове право, ще нижче положення займають комплексні галузі, які складають вторинні утворення у структурі права, до них можна віднести господарське, екологічне, банківське, морське, мигне, податкове право та ін.

Норми, що складають майже всі комплексні галузі, не пов´язані єдиним методом і механізмом регулювання та мають ´´прописку" в основних галузях. [4, с.254].

Якщо такі спеціальні галузі права, як земельне або фінансове право, своїм самостійним функціонуванням мають бути зобов´язані, у першу чергу, адміністративному праву, то такі комплексні галузі права, як банківське, екологічне, митне, господарське право та ін., існують завдяки адміністративному та вказаним вище спеціальним галузям права.

Без сумніву, вирішальне місце в управлінській галузево-правовій ієрархії належить адміністративному праву. Саме його норми визначають головні вектори владно-управлінської політики в державі, закріплюють питання правосуб´єктності, організаційно-системні та організаційно-структурні відносини в управлінській сфері, регламентують відносини адміністративної відповідальності іі адміністративної юстиції. Норми двох інших управлінських галузей, фінансового і земельного права, на перший погляд, регулюють менш масштабні суспільні відносини, але вагомість значення їх для держави є визначальною тому, їдо об´єктами цих відносин виступають публічні потребй´у сфер?фінансів та земельних ресурсів.

Продовжуючи розгляд особливостей комплексних галузей права, необхідно ще раз звернутися до думки професора С.С. Алексеева, котрий наголошував, що юридичні норми, які входять до комплексних утворень, залишаються за своїми вихідними моментами в головній структурі, в основних галузях, і на них розповсюджуються загальні положення відповідних основних галузей. У вторинну структуру вони входять, весь час залишаючись нормами цивільного, кримінального, адміністративного, трудового та ін. права [4, с 254].

Розвиваючи цю думку, можна припустити, що управлінські норми в комплексних управлінських галузях мають співпадати з аналогічними нормами основних галузей - адміністративного, фінансового або земельного права, а тоді мають співпадати і відповідні управлінські відносини у перелічених галузях. Пам´ятаючи, що процесуальні відносини і відносини відповідальності у владно-управлінській сфері, беззаперечно, входять до кола предмета адміністративного права, проблема визначення меж цього предмета виглядає не такою вже й недосяжною метою.

Враховуючи викладене, межі предмета адміністративного права у владно-управлінській сфері мають проходити на рівні регулятивних матеріальних суспільних відносин, об´єкт яких складають публічні інтереси у сфері земельних або фінансових ресурсів. Іншими словами, дія предмета адміністративного права завершується там, де починають виникати регулятивні матеріальні (організаційно-функціональні) відносини однієї з двох інших управлінських правових галузей - фінансового або земельного права, що мають специфічні та надзвичайно цінні об´єкти регулювання, відповідно, публічні інтереси у сфері фінансів або земельних ресурсів. Причому, якщо зазначені об´єкти фігурують у регулятивних відносинах, які виникають за участю норм, похідних до земельного або фінансового права, у таких комплексних галузях, як екологічне, аграрне, банківське та ін. право, то ці суспільні відносини також потрібно розглядати поза межами предмета адміністративного права

Без усякого сумніву, викладена позиція щодо визначення меж предмета адміністративного права повинна сприйматися тільки як своєрідний пролог до більш докладного дослідження цієї складної проблеми.

Таким чином, розглянувши загальні питання співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління", тенденції щодо звуження функцій державного управління на місцевому рівні і, навпаки, розширення кола суб´єктів, які здійснюють владно-управлінську діяльність, з´ясувавши межи предмета адміністративного права, пропонується наступний, оновлений варіант його визначення.

Предмет адміністративного права України - це сукупність груп однорідних суспільних відносин регулятивного або охоронного, матеріального чи процесуального характеру, в яких реалізуються права, свободи й обов´язки учасників владно-управлінської діяльності.

Поза межами предмета адміністративного права виникають і функціонують регулятивні, матеріальні суспільні відносини, об´єкт яких пов´язаний із земельними або фінансовими ресурсами.

Використання у наведеному визначенні тези про групи однорідних суспільних відносин підкреслює різноманітність та різноплановість відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами. Як відомо, це можуть бути відносини позитивно-регулятивного і деліктного характеру, матеріального та процесуального призначення, внутрішньо системні й позасистемні тощо.

Більш докладного пояснення потребує положення, що стосується учасників владно-управлінської діяльності. Відомо, що зміст терміну "владно-управлінська діяльність" складається з двох форм - державного й комунального управління. У ролі їх учасників можуть виступати, з одного боку, органи (посадові особи), що здійснюють функції владно-управлінської діяльності, з іншого - фізичні або юридичні особи, які не наділені владними повноваженнями, але реалізують свою правосуб´єктність за допомогою владно-управлінської діяльності.

Останнім часом, у навчальних і наукових джерелах можна зустріти декілька нових редакцій визначення предмета адміністративного права.

Наприклад, професор Є.В. Кубко вважає, що "предмет адміністративного права - це трансформовані в нових умовах державного управління суспільні відносини, що виникають та змінюються (або припиняються) у процесі практичної реалізації державними органами, насамперед, органами виконавчої влади, повноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції по здійсненню функцій державного управління" [10, с 6].

Інший варіант пропонується професором Ю.П. Битяком, котрий наголошує, що предмет адміністративного права складає комплекс суспільних відносин, які виникають у зв´язку з реалізацією функцій державного управління, з приводу здійснення широкої та різноманітної виконавчої і розпорядчої діяльності [2, с 19].

Наступна редакція зустрічається в навчальному посібнику доцента С.Т. Гончарука, де предметом правового регулювання адміністративного права України виступають суспільні відносини управлінського характеру, що складаються переважно у сфері державного управління у процесі здійснення завдань і функцій виконавчої влади, а також пов´язаних із внутрішньою організацією діяльності державних органів, інших державних організацій та органів місцевого самоврядування, застосування заходів адміністративного примусу, реалізація й захист прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та здійснення окремими недержавними формуваннями делегованих їм повноважень і функцій виконавчої влади [13, с.7-8].

Такий широкий діапазон думок щодо змісту оновленого предмета адміністративного права України свідчить про актуальність та складність порушеної теми, процес дослідження якої має бути продовженим під час подальшої реалізації завдань реформи адміністративного права України.

Використана література

1.      Авер´янов В.Б. Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування // Право України. - 1998. - №8.

2.      Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2001.

3.      Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. - Т. 1. - М., 1981.

4.      Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. для вузов. - М., 1996.

5.      Вельский КС К вопросу о предмете алминистративного права // Гос-во и право. - 1997. - №11.

6.      ГарнерД. Великобритания: центральное и местное управление. -М, 1984.

7.      Голосніченко І.П. Значення адміністративного права в умовах демократичних перетворень суспільства // Право України. -1998. -№11.

8.      Гончарук С.Т. Адміністративне право України: Навч. посіб. - К., 2000.

9.      Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М, 1967.

10.Кубко Е. Про предмет адміністративного права // Право України.-2000.-№5.

11.Одарченко А.Н. Проблема систематики административного права // Право и жизнь. - 1925. - №6.

12.Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Гос-во и право.-1999.-№2. 13.Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. - М., 1990.