Организация управления природоиспользованием    

Сейчас выделены управленческие функции в области исполь­зования природных ресурсов, т.е. их эксплуатации в целях до­стижения определенных хозяйственных результатов (добыча, переработка и т.п.). Они в основном сконцентрированы в феде­ральном Министерстве природных ресурсов (Минприроде Рос­сии).

Министерство природных ресурсов РФ является органом, про­водящим государственную политику в сфере изучения, воспроиз­водства, использования и охраны природных ресурсов и координи­рующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Оно является государственным органом управления государственным фондом недр, а также специально уполномоченным государственным органом управления использо­ванием и охраной водного фонда. В пределах своей компетенции министерство специально уполномочено и на охрану окружающей природной среды.

Министерство осуществляет свои полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы (в том числе бассейновые управления и подведомственные организации).

Основные задачи Министерства природных ресурсов: управле­ние государственным фондом недр, использованием и охраной вод­ного фонда; проведение государственного контроля за геологичес­ким изучением, рациональным использованием и охраной недр, использованием и охраной водных объектов; обеспечение потреб­ностей населения и объектов экономики в водных ресурсах; орга­низация противопаводковых мероприятий; организация стро­ительства и эксплуатации водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения; контроль за исполне­нием недропользователями и водопользователями условий ли­цензий.

Функции Министерства природных ресурсов в области управ­ления государственным фондом недр: разработка государственных программ рационального использования недр; установление по­рядка государственного учета и ведение государственного реестра недр; осуществление государственной экспертизы запасов полез­ных ископаемых и т.п.

Функции Министерства природных ресурсов в области управ­ления использованием и охраной водного фонда: разработка государственных целевых программ по рациональному использова­нию, восстановлению и охране водных объектов, водообеспечению населения и объектов экономики; установление лимитов водо­пользования для субъектов Федерации по федеральным водным объектам; выдача и регистрация лицензий на водопользование; обеспечение разработки схем комплексного использования и охра­ны водных ресурсов; организация эксплуатации водохранилищ и осуществление надзораза безопасной эксплуатацией гидротехни­ческих сооружений водохранилищ независимо от их ведомствен­ной принадлежности и формы собственности; утверждение правил эксплуатации и использования водных ресурсов водохранилищ и осуществление контроля за их соблюдением и т.п.

Минприроды России наделено значительными административ­ными полномочиями. Это утверждение инструкций, правил, мето­дических и нормативно-технических документов по вопросам своей компетенции; осуществление государственного контроля за соблюдением требований законодательства о недрах, водного зако­нодательства организациями независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, гражданами и дача обязатель­ных для исполнения предписаний по устранению нарушений уста­новленного режима пользования водными объектами и недрами; прекращение, приостановление или ограничение пользования участками недр и водными объектами; рассмотрение дел об адми­нистративных правонарушениях.

Решения Минприроды России и его территориальных органов обязательны для органов исполнительной власти, недро- и водо­пользователей.

Существуют и иные исполнительные органы, функционально действующие в области природопользования.

Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) осу­ществляет государственное регулирование и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и за­щиты лесного фонда, ведения лесного хозяйства. Основные задачи службы связаны с обеспечением непрерывного, многоцелевого и неистощительного лесопользования, с сохранением и усилением защитных, водоохранных и оздоровительных полезных природ­ных свойств леса.

Рослесхоз является федеральным органом управления лесным хозяйством. В его систему входят органы управления лесным хо­зяйством в субъектах РФ, лесхозы, а также Национальные парки федерального значения. Национальные парки, находящиеся в ве­дении Федеральной службы, осуществляют государственное управление на территорий лесного фонда и обладают правами лес­хоза.

Рослесхоз реализует государственную политику в сфере своей деятельности, обеспечивает соблюдение всеми владельцами лесно­го фонда и лесопользователями установленного порядка пользова­ния лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроиз­водства и охраны лесов; организует государственную лесную охра­ну; осуществляет государственный контроль за состоянием, ис­пользованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов и веде­нием лесного хозяйства; организует лесовосстановительные рабо­ты; охраняет леса от незаконных порубок, защищает их от болез­ней и вредителей; обеспечивает государственный учет лесного фонда; осуществляет управление федеральными национальными природными парками и лесхозами; организует егерскую службу и ведение лесного хозяйства.

К компетенции Рослесхоза отнесено: обеспечение сохранности природных комплексов и объектов, имеющих особое природо­охранное значение, а также охраны объектов животного мира на Землях лесного фонда; обеспечение выдачи разрешительных доку­ментов на право лесопользования, лесных билетов; утверждение региональных правил (наставлений) рубок леса, а также санитар­ных правил; осуществление контроля за охраной объектов живот­ного мира и среды их обитания на землях лесного фонда; осущест­вление пожарного надзора в лесах фонда.

Права Рослесхоза: давать обязательные указания и предписа­ния предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, ведущим работы на территории лесного фонда, по устранению нарушений лесного законодательства, правил и норм лесопользо­вания; принимать решения о приостановлении или ограничении права пользования участками лесного фонда при нарушении за­конодательства; рассматривать дела о лесонарушениях и налагать на нарушителей административные взыскания (ст. 76, 85 КоАП) запрещать посещение лесов (например, при высокой пожарной опасности).

Организация управления в области охраны природных ресурсов

Специальным органом, призванным обеспечивать охрану при­родных ресурсов, является Государственный комитет РФ по ох ране окружающей среды (Госкомэкология России).

Госкомэкология России – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий межотраслевую координацию и функ­циональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологи­ческого разнообразия, а также государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу. Комитет несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды. В его систему входят территориальные органы, специализированные инспекции.

Основные задачи Госкомэкологии: осуществление государст­венной политики, государственного управления и контроля в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; межотраслевая координация деятельности органов исполнительной власти и организаций; проведение государствен­ной экологической экспертизы; обеспечение государственного эко­логического контроля; регулирование совместно с другими феде­ральными органами исполнительной власти природопользования в целях охраны окружающей среды; формирование особо охраня­емых природных территорий, управление находящимися в его ве­дении объектами природно-заповедного фонда, ведение Красной книги Российской Федерации.

Госкомэкология организует и осуществляет выдачу лицензий на: утилизацию, складирование, захоронение, уничтожение про­мышленных и иных отходов (кроме радиоактивных); проведение деятельности, связанной с работами (услугами) природоохранного назначения; выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружаю­щую среду; добывание, сбор, продажу, скупку; пересылку, вывоз и ввоз биологических коллекций, регистрацию зоологических коллекций.

Комитет обеспечивает в пределах своей компетенции контроль за соблюдением требований природоохранительного законода­тельства; дает обязательные предписания по устранению выявлен­ных нарушений; ограничивает и приостанавливает хозяйствен­ную и иную деятельность, выполняемую с нарушением природо­охранных требований; ведет учет объектов, загрязняющих при­родную среду; обеспечивает совместно с другими органами охрану морской среды и т.д.

Госкомэкология проводит беспрепятственные проверки орга­низаций и охраняемых территорий независимо от их ведомствен­ной принадлежности и формы собственности; дает обязательные предписания о прекращении финансирования работ, выполняе­мых с нарушением законодательства или условий лицензии; рассматривает дела об административных правонарушениях; запре­щает ввод в эксплуатацию объектов, строительство или рекон­струкция которых выполнены с нарушением экологических норм заключений государственной экологической экспертизы; останавливает и рассматривает российские и иностранные суда для проверки соблюдения требований природоохранительного законодательства и задерживает их в случае обнаруженных нарушений до решения вопроса о возмещении вреда, причиненного окружающей среде; запрещает ввоз, а также транзит экологически опасных грузов и т.п.

Должностные лица Госкомэкологии и ее территориальных ор­ганов имеют право при исполнении служебных обязанностей хра­нить, носить и применять служебное оружие и специальные сред­ства.

Решения Госкомэкологии, его территориальных органов обяза­тельны для органов исполнительной власти, физических и юриди­ческих лиц.

Государственный земельный комитет РФ (Роскомзем) осу­ществляет деятельность, имеющую прямое отношение к организа­ции использования и охраны земельных ресурсов страны. Его сфера деятельности – реализация государственной земельной по­литики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства их плодородия, улучшения природ­ной среды; организация работ по приватизации земель; осущест­вление государственного контроля за использованием и охраной земель; организация и проведение работ по землеустройству; про­ведение государственной землеустроительной экспертизы; надзор за соблюдением юридическими и физическими лицами земельно­го законодательства.

Роскомзем осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию в порученной ему сфере деятельнос­ти. Его инструкции и указания по вопросам регулирования зе­мельных отношении обязательны для землепользователей незави­симо от ведомственной подчиненности и формы собственности.

Государственный комитет РФ по рыболовству (Роскомрыбыловство) осуществляет государственное регулирование и межот­раслевую координацию в сфере сохранения и рационального ис­пользования рыб, других водных животных и растений.

Комитет регулирует использование в рыбохозяйственных водо­емах водных живых ресурсов, отнесенных к объектам федераль­ной собственности; устанавливает объемы допустимых уловов, контролирует работу служб капитанов рыбных портов и соблюде­ние безопасности мореплавания на рыболовных судах; ведет госу­дарственный учет рыб, других водных животных и растений; раз­рабатывает режимы рыболовства и промысла рыб; осуществляет охрану рыбных запасов; лицензирует рыболовный промысел. Он утверждает правила рыболовства, контролирует работы по искус­ственному воспроизводству рыбных запасов и т.п. Органы рыбо­охраны рассматривают дела о нарушениях правил рыболовства и охраны рыбных запасов и налагают на нарушителей администра­тивные взыскания.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и монито­рингу окружающей среды (Росгидромет) – орган федеральной ис­полнительной власти, осуществляющий государственное управле­ние в области гидрометеорологического обеспечения экономики и обороны страны, мониторинга состояния и загрязнения окружаю­щей природной среды. В его систему входят территориальные ор­ганы управления, гидрометеостанции и посты, пункты наблюде­ния за загрязнением окружающей среды. Основные функции Росгидромета связаны с государственным контролем и надзором в по­рученной сфере деятельности.

Федеральная служба геодезии и картографии России осущест­вляет специальные исполнительные, разрешительные и надзор­ные функции в области картографического и топографо-геодезического обеспечения мониторинга окружающей среды, прово­дит экологическое картографирование и ведет кадастр природных ресурсов.

 

Государственный контроль и надзор

Основные понятия, используемые в данном аспекте, следую­щие.

Государственный экологический контроль – наблюдение за со­стоянием природной среды и ее изменениями под воздействием хозяйственной и иной деятельности, а также за соблюдением тре­бований природоохранительных правил и норм. По своей юриди­ческой природе – это административный контроль (надзор); его полномочия реализуются исполнительными органами (должност­ными лицами); эти полномочия носят административно-принуди­тельный характер.

Государственный контроль за геологическим состоянием, ра­циональным использованием и охраной недр возложен на Минис­терство природных ресурсов РФ.

Основные задачи контроля – обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка их использования,  законодательства о недрах и стандартов. Минприроды России со­здает отделы государственного экологического контроля в составе территориальных органов государственного управления государ­ственным фондом недр.

При осуществлении геологического контроля используются следующие полномочия: дача обязательных для пользователей не­драми и должностных лиц, ответственных за недропользование, указаний по устранению выявленных нарушений; приостановле­ние всех видов работ, проводимых с нарушениями законодатель­ства и стандартов; приостановление лицензий на недропользова­ние; внесение предложений о приостановлении, ограничении или прекращении права пользования недрами; рассмотрение дел об административных правонарушениях и т.п.

Государственная экологическая экспертиза – специфический вид экологического контроля, целевым назначением которого яв­ляется проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности. Экспертизе подлежат проекты государственных планов застройки (развития) городов и территорий, проекты комплексных схем использования и охраны земельных, водных, лесных и других природных ресурсов. 23 но­ября 1995 г. был принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе».

Мониторинг – наблюдение, оценка и прогноз состояния окру­жающей среды в связи с хозяйственной деятельностью. Так, мони­торинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв и т.п. возложен на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Геодезический надзор осуществляет Федеральная служба гео­дезии и картографии.

Государственный контроль за состоянием, использованием, ох­раной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов Россий­ской Федерации осуществляется руководителями и специалиста­ми Федеральной службы лесного хозяйства, а также ее территори­альными органами. Порядок осуществления данного вида контро­ля определен Правительством РФ.

Должностными лицами Рослесхоза являются: главный госу­дарственный инспектор РФ (руководитель Службы), государст­венные инспектора РФ и субъектов Федерации, старшие государ­ственные инспектора (например, директор лесхоза, главный лес­ничий, лесничие). Они контролируют порядок и правила государ­ственного учета лесного фонда; соблюдение законодательства о лесопользовании и режиме охраны лесов; правил пожарной без­опасности в лесах и т.д. Государственные инспектора наделены существенными административными полномочиями. Так, они проверяют документы на право пользования участками лесного фонда; принимают меры по ограничению, приостановлению или запрещению хозяйственной и иной деятельности, а также по пре­кращению прав пользования лесоучастками и т.д.

Нормативно урегулирован порядок проведения некоторых иных видов контрольно-надзорной деятельности в области исполь­зования и охраны природных ресурсов. Так, Правительством РФ 16 июня 1997г. утверждено Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объек­тов, являющегося функцией Минприродй России. Еще в 1993 г. было утверждено Положение о порядке осуществления государст­венного контроля за использованием и охраной земель в Россий­ской Федерации.

В его осуществлении существенна роль Государственного зе­мельного комитета, председатель которого является Главным го­сударственным инспектором по использованию и охране земель.

В порядке государственного контроля организуется проверка и экспертиза изменения качественного состояния земель; разраба­тываются предложения о консервации загрязненных земель; кон­тролируется использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением; не допускается самовольное их занятие. При этом контролируется выполнение природоохранных мер при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности.

Роскомзем вправе приостанавливать промышленное и граж­данское строительство, если оно осуществляется с нарушениями земельного законодательства. Его должностные лица рассматри­вают дела об административных лесонарушениях и налагают ад­министративные взыскания.

Функции государственного горного надзора в целях обеспече­ния соблюдения всеми пользователями недр, предупреждения и устранения вредного влияния деятельности по использованию недр на окружающую природную среду, а также охраны недр.

Государственный геологический надзор осуществляется Госкомэкологией.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осу­ществляется Министерством здравоохранения РФ. Его назначение, в частности, в контроле за выбросом и сбросом вредных ве­ществ и т.п.

Административная ответственность за правонарушения в об­ласти использования и охраны природных ресурсов предусмотре­на Кодексом Российской Федерации об административных право­нарушениях (ст. 50–87).