1. Реклама есть разновидность информации, т. е. сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах неза­висимо от способов их представления. Она обладает специфичес­кими признаками, знание которых необходимо для отграничения рекламы от иной информации, что, в свою очередь, позволяет за­конно и обоснованно реализовывать рекламное законодательство — соблюдать, исполнять и применять его именно в сфере рекламы, а не в области распространения какой-либо другой сходной ин­формации, правильно разрешать возникающие по этому поводу споры.

Прежде всего, в качестве рекламы может быть расценена лишь информация, которая одновременно обладает двумя признаками: изготовлена в виде отдельного рекламного продукта и распростра­нена общедоступными способами. Рекламная информация не на­правлена каким-то конкретным адресатам, а предназначена для неопределенного круга лиц. Ее содержание составляют сведения о физических или юридических лицах, товарах, работах, услугах, идеях и начинаниях (далее в тексте — товары). Распространяется реклама в любой форме — письменной, устной, в виде схем, гра­фиков, рисунков и иных изображений. Нет никаких ограничений также в средствах (способах) распространения рекламы. Ими мо­гут быть любые носители информации — газеты, плакаты, почто­вые отправления и т. п. Как реклама трактуются даже реклам­ные заявления на упаковке, ярлыках и в материалах торговых точек.

Реклама тесно соприкасается с предпринимательством, обслу­живает его: она несет информацию о физических или юридичес­ких лицах — субъектах предпринимательства и о товарах — ре­зультатах (предметах) предпринимательской деятельности. Необ­ходимо, в частности, подчеркнуть, что не относятся к рекламе час­то встречающиеся в жизни объявления физических лиц, в том числе в средствах массовой информации, не связанные с осуществлени­ем предпринимательской деятельности. На этом основании в науч­ной литературе сделан обоснованный вывод, что законодательство о рекламе распространяет свое действие на все другие объявле­ния, кроме только что названных (например, на объявления граж­дан — индивидуальных предпринимателей и юридических лиц о продаже товаров, предоставлении услуг).

Специфические признаки просматриваются и в источниках рекламной информации, той "кухне", на которой она готовится. При кажущейся простоте восприятия рекламы каждым из нас она является результатом усилий многих людей. Изначально в рек­ламных отношениях участвуют три субъекта: рекламодатель — юридическое или физическое лицо, являющееся источником рекламной информации для производства, размещения, после­дующего распространения рекламы; рекламопроизводитель — юридическое или физическое лицо, осуществляющее полное или частичное приведение рекламной информации к готовой для распространения форме; рекламораспространитель — юридичес­кое или физическое лицо, осуществляющее размещение и (или) распространение рекламной информации путем предоставления и (или) использования имущества, в том числе технических средств радио-, телевещания, а также каналов связи, эфирного времени и иными способами.

Может, конечно, складываться ситуация, когда все три участ­ника рекламных отношений выступают в одном лице (рекламода­тель сам производит и распространяет рекламную информацию) или в двух лицах (рекламодатель сам лишь производит продук­цию, а распространяет ее через других лиц; возможно и такое, что одно лицо по заданию рекламодателя производит и распространя­ет рекламную продукцию). Однако подобное случается редко, ди­летантство здесь неуместно. Выдержать жесткую конкуренцию на рынке рекламы способны лишь хорошо подготовленные професси­оналы, специализирующиеся на узком сегменте этого рынка. В на­стоящее время в России действуют больше тысячи, а по другим данным — даже свыше 7 тыс. специальных самостоятельных рек­ламных организаций: агентств, компаний и т. п. Более половины из них находится в Москве. По оценкам специалистов, крупные рек­ламные агентства России обеспечивают уровень и качество рек­ламных услуг, соответствующие мировому стандарту. Хотя есть и хозяйствующие субъекты — акционерные общества, унитарные предприятия и другие, в структуру которых входят свои реклам­ные отделы.

Главный же отличительный признак, выделяющий рекламу из общего необозримого массива информации, состоит в ее целях. Рекламная информация призвана: а) формировать или поддержи­вать интерес к фигурирующим в ней физическим и юридическим лицам и товарам; б) способствовать реализации товаров. Конечная цель рекламной информации — оказать влияние на потребителей рекламы. Именно на потребителей направлены объединенные уси­лия рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей, информационный продукт, ими изготовленный. Потребители рекламы — это юридические или физические лица, до све­дения которых доводится или может быть доведена реклама, следствием чего является или может являться соответствую­щее воздействие на них рекламы.

2. Отмеченные особенности раскрывают значение рекламы как обязательного элемента рыночной экономики. Реклама формирует у потенциальных получателей и потребителей результатов пред­принимательской деятельности (потребителей рекламы) представ­ление о конкретных физических и юридических лицах — субъек­тах этой деятельности, о наличии на рынке доступных товаров, инициирует спрос на них.

Рекламная информация, как вечный "спутник" рынка, ее фор­мы и способы распространения обогащались и усложнялись по мере того, как развивались и усложнялись технические возможности распространения информации. Приведем только такой любопыт­ный пример из истории рекламы. Рекламной акцией сопровождал­ся один из первых в России показательных полетов на аэроплане. Едва "летающая этажерка" поднялась в воздух и сделала круг над полем, над головами зрителей закружились бумажные листки — приглашения посетить названный в них магазин готового платья. Предприимчивый хозяин торгового заведения сумел договориться с пилотом, и тот взял в кабину пачку рекламных листовок.

И современная российская реклама возникла не на пустом месте. Реклама широко использовалась до октябрьского переворо­та 1917 г. и .в первые годы советской власти в период, получивший название новой экономической политики. Реклама тогда хорошо послужила восстановлению разрушенного первой мировой и граж­данской войнами народного хозяйства, смычке города и деревни, продвижению отечественных товаров на российский и мировой рынки. Показательно, что и в те годы в рекламе активно участво­вали многие деятели культуры. В 1923—1929 гг. популярны были, например, стихотворные "ролики" В. В. Маяковского, посвящен­ные торгово-промышленной рекламе, рекламе газет, журналов. Многое из того, что рекламировал поэт, дошло до наших дней и также нуждается в рекламе, как и в то время. Вспомним хотя бы такие его строчки:

Тому не страшен / Мороз зловещий,

кто в ГУМе / купит / теплые вещи*.

                                                    Беги со всех ног

                                                    покупать / "Огонек"**.

* Маяковский В. В. Собр. соч. в 12-ти томах. Т. 8. М., 1978. С. 167.

** Там же. С. 145

В последующем с утверждением командно-бюрократического управления, ликвидацией многообразия форм собственности и кон­куренции, деформированием рыночных отношений свертывалась, становилась однообразной, безликой и рекламная информация. Она полностью оказалась в руках государства. Города, поселки, дерев­ни "украшали" рекламные щиты типа "Летайте самолетами Аэро­флота", "Храните деньги в сберегательной кассе: надежно, выгод­но, удобно", хотя другие самолеты не летали и не было иных мест хранения денег.

Устранение в конце 80-х — начале 90-х гг. государственного монополизма в народном хозяйстве, возрождение разнообразных хозяйствующих субъектов и конкуренции на рынках вызвали бук­вально взрыв рекламной информации. Это еще раз наглядно под­твердило ее объективную необходимость как действенного факто­ра социально ориентированной рыночной экономики.

Статья 8 Конституции РФ провозгласила, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространст­ва, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Единство экономического пространства и другие указанные в Кон­ституции РФ гарантии не могут быть реальными и сколько-нибудь действенными без создания единой информационной системы рынка. Реклама и должна составить базу такой информационной системы. В этом ее призвании находит концентрированное выражение зна­чение рекламы для современной России и проводимых в ней ре­форм, прежде всего экономических.

3. Реклама как объективное свойство товарного и иных рын­ков весьма противоречива. Наряду с отмеченными выше положительными качествами есть у нее и оборотная сторона, крайне не­желательная именно для тех, на кого она рассчитана, — для по­требителей рекламы: чрезвычайно высокая стоимость рекламного рынка. Самая дорогая — телевизионная реклама, где цена одной минуты времени достигает 12 тыс. долл. А одни и те же рекламные сюжеты, как мы повседневно можем видеть, "прокручиваются" многие десятки раз. В мировой практике своеобразный рекорд ус­тановлен в 1987 году: плата за рекламное объявление во время матча "Суперфутбол XXI" по общенациональному американскому телевизионному каналу Эн-Би-Си равнялась 600 тыс. долл. за 30 сек. эфирного времени. Оплата рекламы в прессе исчисляется крупны­ми суммами за 1 кв. см используемой газетной площади. Само со­бой разумеется, что эти расходы компенсируются ростом цен на рекламируемые товары.

Увеличение товарных расходов, сжирающих значительную часть прибыли хозяйствующих субъектов, не есть некая "ненор­мальность российской экономики". Сказанное можно проиллюстри­ровать примером поведения на рынках России крупной англий­ской фармацевтической фирмы BHI (Boots Healthcare Internatio­nal). В целом 1996 г. она закончила с оборотом в 335 млрд. долл., из которых на Россию приходится всего чуть более 3 млн. долл. Пос­леднее обстоятельство побудило руководство фирмы провести в 1997 г. новую маркетинговую стратегию на российском рынке. Стра­тегия основана на беспрецедентной рекламной кампании по продвижению нового болеутоляющего лекарства Nurofen. Фирма: за­купила телевизионную рекламу на каналах OPT — 64% от общего числа показов, РТР и НТВ— по 18% с общим числом показов более ста; привлекла к рекламе различные печатные издания (29 публикаций), метрополитены Москвы (2600 вагонов) и Санкт-Петербурга (2300 вагонов). Расходы на рекламу составили полови­ну выручки, полученной фирмой в России за весь 1996 г., — 1,5 млн. долл. И это только на рекламу одного лекарства! Надо ли после подобных рекламных "размахов" удивляться растущей дороговизне лекарственных средств, многие из которых стали не по карману потребителям их рекламы — страдающим различными недугами. В США в 1990 г. расходы только на рекламу в средствах массовой информации (пресса, телевидение, радио) и наружную рекламу со­ставили 129,5 млрд. долл., а на полный комплекс рекламной дея­тельности — 348,5 млрд. долл., что превышает официальные затра­ты на вооружение. Доля расходов на рекламу в валовом националь­ном продукте промышленно развитых стран составляет от 0,6% (Ита­лия) до 2,7% (США). Расходы на рекламу, приходящиеся на душу населения, колеблются между 14,1 долл. (Италия) и 450,5 долл. (США).

4. Из всех институтов рыночной экономики рекламу выделя­ет, пожалуй, самое запоздалое нормативно-правовое регулирова­ние. Пример рекламы убеждает, с одной стороны, в важности госу­дарственного регулирования формирующейся рыночной эко­номики вообще, а с другой — в необходимости делать это своевре­менно, в неизбежности серьезных негативных последствий отста­вания нормативно-правовой основы от происходящих в жизни ре­альных процессов, бесконтрольности за реализацией тех правовых предписаний, которые уже имеются и должны действовать.

Самым глубинным правовым источником формирования нор­мативно-правовой основы рекламной деятельности является Кон­ституция РФ. Право свободно искать, получать, передавать, про­изводить и распространять информацию, закрепленное в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, относится к основным правам и свободам чело­века и гражданина, регулирование которых в силу п. "в" ст. 71 Конституции находится в ведении Российской Федерации. Права и свободы человека и гражданина, в том числе связанные с полу­чением рекламной информации, могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоро­вья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

5. Можно выделить несколько относительно самостоятельных периодов становления нормативно-правовой основы российской рекламы. До 1991 г. государственно-правовое воздействие на рек­ламу практически отсутствовало, в законодательстве не содержа­лось юридических норм, которые бы прямо адресовывались ей.

1991 — первая половина 1994 г. отмечены фрагментарностью, отрывочностью нормативно-правового регулирования соответствующих общественных отношений. Относящиеся к рекламе право­вые нормы были "разбросаны" по очень немногим актам и каса­лись только тех общественных отношений, на которые распростра­нялся тот или иной нормативный акт. Норм более или менее обще­го характера не было.

Первой "ласточкой" стал Закон РСФСР "О конкуренции и ог­раничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г., который ввел запрет на некорректные сравне­ния в рекламе, расценив их как одну из форм недобросовестной конкуренции. В новой редакции Закона, принятой в мае 1995 г., это положение о рекламе было из него изъято. Закон РСФСР "О сред­ствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. (с изменениями и дополнениями от 13 января, 6 июня и 19 июля 1995 г.) лимитиро­вал объем рекламы в периодических печатных изданиях и радио-и телепрограммах, не зарегистрированных в качестве специализи­рующихся на сообщениях и материалах рекламного характера*. Закон РФ "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г. установил запрет на рекламу продукции, подлежащей сертифика­ции, но не имеющей сертификата соответствия**. Основы законода­тельства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. ввели запреты на рекламу алкогольных напитков и табака, пропаганду неразрешенных методов лечения и лекарственных средств***. Сла­бой стороной названных Законов было то, что они не предусматри­вали сколько-нибудь действенного механизма применения содер­жавшихся в них запретов. Не было создано и системы государст­венного контроля за рекламной деятельностью, принуждения к соблюдению и исполнению правовых норм, регулирующих эту де­ятельность.

* Ведомости РФ, 1992, № 7, ст. 300; СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 169; № 24, ст.2256; № 30, ст. 2870.

** Ведомости РФ, 1993, № 26, ст. 966.

*** Ведомости РФ, 1993, № 33, ст. 1318.

Своеобразное обобщение рекламного законодательства и прак­тики его реализации в этот период сделала Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. Поводом послужило распространение средствами массовой информации рекламы, опас­ной для жизни и здоровья людей. В первые месяцы 1994 г. на рос­сиян обрушился буквально шквал рекламы алкогольных напитков и табачных изделий в газетах "Экстра-М", "Экспресс-реклама", "Московский комсомолец", "Коммерсант", "Коммерсант-Daily", "Де­ловой мир", "Центр Plus", "Российская газета", "Комсомольская правда" и других изданиях, а также на телевидении — телекомпа­ния НТВ, телерадиокомпания "Москва", телерадиокомпания "Санкт-Петербург — 5 канал", Всероссийская государственная телеради­овещательная компания, 1-й канал "Останкино".

Популяризировались главным образом иностранные изделия, реклама которых в странах-изготовителях была запрещена, что способствовало наплыву в Россию огромной массы низкопробной продукции. Отечественные средства массовой информации, напро­тив, подчеркивали достоинства рекламируемых товаров и всячес­ки побуждали к их потреблению "всеми, всегда и везде". Как след­ствие, в стране резко увеличилось число алкоголиков и курящих, в том числе подростков и беременных женщин, вырос уровень смерт­ности по причине пьянства и курения.

Средства массовой информации грубо нарушали также за­преты на рекламу продукции, подлежащей обязательной серти­фикации, но не имеющей сертификата соответствия; методов про­филактики, диагностики, лечения и лекарственных средств, не прошедших проверочных испытаний в установленном законом по­рядке.

Заслуживают внимания продолжающие оставаться актуаль­ными и в наши дни выводы Судебной палаты по информационным спорам о мотивах, побуждающих средства массовой информации к противоправным действиям. А мотив здесь один — деньги, полу­чаемые от такой рекламы, редакции печатных изданий и телера­диокомпании обращают в свой доход.

Судебная палата 5 мая 1994 г. приняла рекомендацию, в кото­рой "обратила внимание" правонарушителей на допущенное ими игнорирование законодательства. Особо она отметила целесообраз­ность ускорить подготовку Закона о рекламе*.

* Российская газета. 1994. 14 мая.

К сожалению, как и ряд других решений Судебной палаты, сколько-нибудь серьезных последствий данная рекомендация не имела, что предопределено самим статусом Палаты. Названная судебной, в чем просматривается ее претензия на "участие" в су­дебной власти, Палата таковой не является по своей природе. Ни­какими серьезными механизмами принуждения к исполнению при­нимаемых актов она не располагает. Нарушения действовавшего уже тогда рекламного законодательства по-прежнему продолжались.

Однако рекомендация Судебной палаты все-таки сыграла по­ложительную роль, в частности, она послужила толчком к активи­зации нормотворчества в сфере рекламы. Например, не без влия­ния рекомендации 15 февраля 1995 г. был принят Указ Президен­та РФ № 161 "О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы"*.

* СЗ РФ, 1995, № 8, ст. 659.

Особое значение в то время имел Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 "О защите потребителей от недобросо­вестной рекламы", положивший начало следующему периоду фор­мирования нормативно-правовой основы рекламной деятельнос­ти*. Это — первый акт столь высокого уровня, специально посвя­щенный рекламе. Он был вызван развернувшейся к тому време­ни оглушительной рекламной кампанией многочисленных финансовых и страховых предпринимательских структур, агрессивной по отношению и к конкурентам, и к потребителям рекламы. Рек­ламодатели, провоцируя с помощью рекламы ажиотаж, для круп­номасштабного привлечения денежных средств сулили гражда­нам и юридическим лицам — своим будущим партнерам — сверх­высокие проценты по банковским вкладам и дивиденды по акци­ям при отсутствии минимальных гарантий возврата даже номи­нала вложенных средств. Указ Президента в целях защиты ин­тересов юридических и физических лиц и развития свободы конкуренции предписывал жесткие ограничения на рекламу. Например, коммерческим банкам, инвестиционным, чековым и пенсионным фондам, страховым организациям и иным субъектам предпринимательства, чья деятельность связана с привлечением и использованием средств населения, было запрещено включать в рекламную информацию разного рода конкретные обещания доходов, основанные на предположениях. Компетентным феде­ральным органам исполнительной власти предоставлялось право приостанавливать действие лицензии либо досрочно аннулиро­вать ее в случае нарушения рекламодателем законодательства о рекламе.

* Российская газета. 1994. 16 июня.

После издания Указа Президента от 10 июня 1994 г. актив­ность государства в сфере нормативно-правового регулирования рекламы заметно возросла. Уже 2 сентября 1994 г. Правительство РФ со ссылкой на Указ Президента от 10 июня 1994 г. приостано­вило рекламу АО "МММ" в государственных средствах массовой информации. Основанием такого решения послужило то, что рек­лама по-прежнему содержала указания на предполагаемую коти­ровку акций АО "МММ", тем самым дезинформируя население и создавая дополнительную социальную напряженность. Тогда же Правительство РФ издало распоряжение, которым обязало все го­сударственные организации, осуществляющие телерадиовещание в Российской Федерации, а также редакции газет "Российская га­зета" и "Российские вести" совместно с Государственным комите­том РФ по антимонопольной политике и поддержке новых эконо­мических структур незамедлительно принять меры к приостанов­ке и недопущению впредь выпуска в эфир (публикаций) рекламы услуг банков, финансовых, страховых, инвестиционных предпри­ятий, учреждений, организаций, акционерных обществ, иных юри­дических лиц и граждан-предпринимателей, привлекающих сред­ства граждан и юридических лиц с нарушением требований дейст­вующего законодательства. Правительство предложило в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации признавать не­действительными договоры и соглашения о рекламе деятельности вышеназванных рекламодателей в государственных средствах мас­совой информации*.

* См. распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 1994 г. № 1409-р и 1410-р // Российская газета. 1994. 7 сент.

Но и Указ Президента от 10 июня 1994 г. далеко не решил всех проблем нормативно-правового регулирования рекламной де­ятельности, не устранил имевшихся существенных пробелов. Как и ранее, за нарушение рекламного законодательства не несли от­ветственности рекламопроизводители и рекламораспространители, не могли быть применены санкции к рекламодателям, чья дея­тельность не лицензируется.

Завершилось становление нормативно-правовой основы отноше­ний в сфере рекламы с принятием Федерального закона "О рекламе" от 25 июля 1995 г. Нормативно-правовые акты, принятые до этого Закона, в том числе указы Президента РФ, продолжают действо­вать и применяться в части, не противоречащей Закону о рекламе*.

* СЗ РФ, 1995, № 30, ст. 2864.

Разработка законопроекта длилась около двух лет. В нем ис­пользован опыт правового регулирования рекламной деятельности США, Канады, многих государств Европы и других стран. Было подготовлено два альтернативных проекта закона: один — под эги­дой Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, второй — под эгидой Ассоциации рекламных агентств России. Завершалась разработка закона на основе проекта Госкомитета РФ по антимонопольной по­литике.

Самая яркая черта Закона — универсальность, направлен­ность на обеспечение единства и непротиворечивости нормативно-правовой основы рекламной информации. Данная черта находит выражение, прежде всего, в четких целевых установках закона. К ним относятся защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нане­сти вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также рекламы, посягающей на об­щественные интересы, принципы гуманности и морали.

Нормы Закона о рекламе рассчитаны на применение в тради­ционных для России сферах обращения. Он регулирует все отно­шения, возникающие в процессе производства, размещения и рас­пространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Россий­ской Федерации. Следует обратить внимание на то, что под дейст­вие Закона подпадают и новые сферы предпринимательства, не имевшие место в прежней экономике страны, — рынки банков­ских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денеж­ными средствами граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг.

Закон работает не только на территории России. Он применя­ется также в тех случаях, когда действия в области рекламы, со­вершаемые за пределами Российской Федерации юридическими лицами или гражданами Российской Федерации, приводят к ограничению конкуренции, введению в заблуждение юридических или физических лиц на территории Российской Федерации либо вле­кут за собой иные отрицательные последствия на рынках Россий­ской Федерации.

Наконец, Закон применяется как к российским юридическим лицам и гражданам, так и к иностранным юридическим лицам, иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые про­изводят, размещают и распространяют рекламу на территории Российской Федерации. На иностранных граждан и лиц без граж­данства Закон распространяется при условии, что они являются индивидуальными предпринимателями и зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке.

Федеральный закон "О рекламе" полностью воспринял п. 4 ст. 15 Конституции РФ, установивший, что общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Статья 32 Закона о рекламе гласит: "Если международ­ным договором Российской Федерации установлены иные правила о рекламе, чем те, которые предусмотрены настоящим Федераль­ным законом, то применяются правила международного договора".

Федеральный закон "О рекламе" не распространяется на по­литическую рекламу, что отмечено в его тексте. И это вполне по­нятно: политические отношения — качественно иные в сопостав­лении с рыночными, предпринимательскими отношениями. Регу­лирование и тех, и других одним нормативно-правовым актом не­допустимо не только с точки зрения правовой, но и этической. Бо­лее того, вполне уместно поставить вопрос о целесообразности име­новать информацию, используемую в политических отношениях, рекламой. Сведения о политических деятелях — руководителях государства, общественных объединений, кандидатах в органы за­конодательной, исполнительной и судебной власти и другая поли­тическая информация служат целям укрепления российской по­литической системы вообще и государственности в частности. Опе­рирование ими нуждается в своем специфическом понятийном аппарате, не допускающем не только смешения, но и возникнове­ния ассоциаций с рыночной терминологией, "обазаривающей" по­литические отношения.

6. Уже в первые дни действия Федерального закона "О рекла­ме", который навел далеко не всем желательный порядок в без­брежном море рекламы, остро встал вопрос о субъектах нормо-творчества, правомочных принимать государственные акты, регу­лирующие рекламные отношения. Казалось бы, для подобных дис­куссий и тем более конфликтов отсутствует юридическая почва. Ведь вопрос вроде недвусмысленно и совершенно однозначно ре­шен в самом Законе, где есть специальная ст. 3, которая так и называется: "Законодательство Российской Федерации о рекла­ме". В ней четко выделены четыре уровня субъектов соответству­ющего правотворчества.

Прежде всего, это непосредственно само законодательство о рекламе, состоящее из Федерального закона "О рекламе" и приня­тых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распростра­нения рекламы, могут регулироваться также указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ и нор­мативными правовыми актами федеральных органов исполнитель­ной власти, издаваемыми в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Между тем отдельные субъекты Российской Федерации из­давали свои нормативные правовые акты в виде законов и в иных формах, которые были направлены на регулирование рекламных правоотношений. При этом, как показали последующие события, они исходили из того, что Федеральный закон "О рекламе" нару­шил их права и потому антиконституционен. Кто же прав, где ис­тина?

На уровне федеральных органов законодательной и исполни­тельной власти и органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации спор не поддался разрешению; разночтения Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации и Закона "О рекламе" продолжались. Вопрос был пере­дан на рассмотрение Конституционного Суда РФ, куда обратились с запросами о проверке конституционности ст. 3 Федерального за­кона "О рекламе" сразу два субъекта Российской Федерации в лице Законодательного Собрания Омской области и Московской городской Думы. В запросах давались совершенно различные обо­снования неконституционности названной статьи. Московская го­родская Дума исходила из того, что законодательство о рекламе не упомянуто ни в ст. 71 Конституции РФ (предметы ведения Россий­ской Федерации), ни в ее ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), и следовательно, реклам­ная деятельность может регулироваться нормативными актами субъектов Российской Федерации. Поскольку ст. 3 Закона "О рек­ламе" не предусматривает возможность издания субъектами Рос­сийской Федерации нормативных актов по вопросам, урегулиро­ванным этим Законам, заявитель полагал, что названная статья не соответствует Конституции РФ. По мнению же Законодательного Собрания Омской области, законодательство о рекламе относится к законодательству о культуре (как это было определено общепра­вовым классификатором отраслей законодательства, утвержден­ным Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171*), и поэтому в силу ст. 72 (пункт "е" ч. 1) Конституции РФ является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъ­ектов. Следовательно, в сфере отношений, урегулированных Фе­деральным законом "О рекламе", субъекты Российской Федера­ции могут принимать собственные законодательные акты.

* СЗ РФ, 1994, № 1, ст. 46.

Конституционный Суд 4 марта 1997 г. вынес свое постановле­ние*. Не составила особого труда юридическая оценка позиции За­конодательного Собрания Омской области. Попытка обосновать аналогичную точку зрения была сделана еще раньше, летом 1996 г.** Данную позицию Конституционный Суд РФ признал несостоятель­ной по чисто формальным соображениям. Использование обще­правового классификатора отраслей законодательства в качестве инструмента определения критериев отнесения правовых вопро­сов к той или иной отрасли законодательства является недопусти­мым. Классификатор подготовлен в целях унификации формиро­вания эталонных банков данных правовой информации, использу­ется при автоматизированном обмене правовой информации и по­стоянно актуализируется, о чем свидетельствует его последняя редакция, относящая рекламу к законодательству по общим во­просам хозяйственной деятельности***.

* Российская газета. 1997. 18 марта.

** См.: Волъдман Ю. Закон о рекламе и некоторые проблемы его примене­ния // Хозяйство и право. 1996. № 7.

*** "СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 119.

Сложный творческий поиск провел Конституционный Суд РФ, изучая и оценивая доводы запроса Московской городской Думы. Его постановление в этой части имеет важное значение не только для улаживания рассматриваемой конфликтной ситуации, но и для правильного понимания механизма нормативно-правового регули­рования предпринимательства в целом. Конституционный Суд РФ посчитал необходимым исходить из того, что рекламная деятель­ность, будучи одной из разновидностей предпринимательства, есть объект комплексного нормативного правового регулирования. В этом регулировании в зависимости от того, какие конкретно обществен­ные отношения выступают его предметом, участвуют различные отрасли законодательства. Соответственно различными могут быть и субъекты рекламного правотворчества — федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Что касается ст. 3 Федерального закона "О рекламе", то ее действие распространяется, во-первых, на всю рекламную деятель­ность, входящую в предмет гражданского законодательства, в част­ности, на отношения, возникающие в процессе производства, раз­мещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации, включая рынки банковских, страхо­вых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средст­вами граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рын­ки ценных бумаг, и на рекламные отношения, полностью или час­тично являющиеся объектом авторского права и смежных прав. Именно гражданское законодательство определяет правовое поло­жение участников гражданского оборота, основания возникнове­ния и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует дого­ворные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основан­ные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятель­ности участников. Поскольку Конституция РФ относит граждан­ское законодательство к ведению Российской Федерации (ст. 71, п. "о"), то законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации, и пос­ледние не вправе осуществлять собственное правовое регулирова­ние в этой сфере.

Во-вторых: действие ст. 3 Федерального закона "О рекламе" распространяется на регулирование тех общественных отношений в рекламной деятельности, из которых складываются единство общероссийского экономического пространства и основы единого рынка. Без обеспечения здесь приоритетного, прямого действия федеральных законов и иных правовых актов федеральных орга­нов государственной власти (в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т. п.) не может быть реализована на территории всего государства свобода экономичес­кой деятельности. Реклама в качестве средства продвижения то­варов на общий рынок Российской федерации как раз и призвана содействовать формированию такого рынка и единого экономичес­кого пространства. Поэтому к компетенции только федеральных органов государственной власти относится правовое регулирова­ние рекламной деятельности в той части, в какой оно направлено на установление нормативно-правовой основы единства экономи­ческого пространства и единого рынка.

За пределами обозначенных двух групп общественных отно­шений оказывать нормативно-правовое воздействие на рекламную деятельность правомочны иные субъекты правотворчества. А имен­но: если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки граж­данско-правовых отношений, не относятся к основам единого рын­ка, т. е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законо­дательное регулирование в рамках, определенных Конституцией РФ, в том числе ее ст. 72, 73, 76 (ч. 2, 4, 5 и 6). В силу положений ст. 130, 132 и 133 Конституции РФ органы местного самоуправле­ния также вправе самостоятельно решать вопросы местного зна­чения, связанные с особенностями распространения наружной рек­ламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, вла­дения и распоряжения муниципальной собственностью.

7. С принятием и вступлением в силу Федерального закона "О рекламе" не утратила актуальности проблема унификации рек­ламного законодательства, проведения своего рода кодификации, когда бы все правовые нормы, регулирующие рекламную деятель­ность, были сосредоточены в одном правовом акте. Таким синтети­ческим законом и призван быть Федеральный закон "О рекламе". Если в ходе обновления законодательства возникает необходимость установить новые правила, регулирующие рекламную деятельность, это целесообразно делать путем внесения изменений и дополнений в Закон о рекламе, а не "пристегивать" их к новому закону, что имеет место сейчас. Так, зачем-то повторяются отдельные поло­жения Закона о рекламе, притом обрывочно и бессистемно, в гл. 9 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г.* Продолжение показавшей свою несостоятельность законо­творческой практики, когда нормы о рекламе "разбрасывались" по различным актам, будет плодить те же пороки (дублирование норм в различных законах, противоречия между ними, пробельность в нормативно-правовой основе), создавать искусственные трудности в реализации рекламного законодательства. Поэтому целесообраз­но внесение изменений и дополнений в Закон о рекламе с учетом сложившегося опыта ее законодательного регулирования.

* Российская газета. 1996. 25 апр.

 

8. Подытоживая сказанное, можно сделать вывод: норматив­но-правовая основа рекламы, будучи производной от нормативно-правовой основы предпринимательства в целом и органично выте­кая из нее, объединяет нормы государственного, административ­ного, уголовного и иных отраслей права. Ведущей среди них явля­ется гражданское право. Закон о рекламе — комплексный акт, вклю­чающий нормы различных отраслей права. Он действует в тесной связи с другими законами, которые содержат отдельные нормы, регулирующие общественные отношения в сфере рекламы*.

* См.: Федеральный закон от 2 марта 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О рекламе" // СЗ РФ, 1998, № 10, ст.1143.