1. Монополии называются естественными, потому что их формирование, функционирование и развитие на рынке опреде­ленных товаров происходит объективно, в силу независящих от воли и сознания людей специфических свойств, присущих этим товарам, работам и услугам. Объективная детерминированность естественных монополий, в свою очередь, обусловливает то, что их правовое регулирование лишь в минимальной степени определя­ется субъективным усмотрением законодателей, а предполагает глубокое знание экономической и социальной природы соответст­вующих естественных монополий и максимально адекватное ее от­ражение в законодательных актах. Отдельные общественные от­ношения, возникающие на рынке, где действуют естественные мо­нополии, вообще не поддаются нормативно-правовой корректи­ровке, а должны быть восприняты и закреплены в государствен­но-обязательных решениях так, как они сложились и утверди­лись на практике.

Естественной монополией обладают собственники и иные хо­зяйствующие субъекты, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки, пригодные для возде­лывания и выращивания на них чая, виноградников). Сюда отно­сятся также целые отрасли инфраструктуры, которым свойствен­ны особо важное и стратегическое значение для всего общества (железнодорожный транспорт, военно-промышленный комплекс и т. п.). Зачастую наличие естественных монополий оправдывается тем, что они дают огромный экономический выигрыш от больших масштабов производства. Естественные монополии возникают там, где невозможно или экономически нецелесообразно строить анало­гичные предприятия, скажем, космодром, железную дорогу или газопровод, параллельно уже действующим.

Естественная монополия существует, когда эффект ее мас­штаба настолько велик, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Такие условия характерны, например, для так называемых предприятий общественного пользования, к которым относятся, в частности, предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефон­ная служба и т.д. В этих случаях эффект масштаба в производст­ве и распределении продукта настолько велик, что для получе­ния низких издержек на единицу продукции и низкой цены необ­ходима именно крупномасштабная деятельность. В такой ситуа­ции конкуренция является просто нерентабельной. Если бы ры­нок был поделен между многими производителями, эффект мас­штаба не был бы достигнут, издержки на единицу продукции были бы высоки и потребовались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки*.

* См.: Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стэнли Л. Экономика. М., 1992, т. 1. С. 228.

Значение естественных монополий, а следовательно, и право­вого регулирования их деятельности детерминировано местом ес­тественных монополий в народном хозяйстве. Они, как правило, служат базой всей экономики, играют ключевую роль в формиро­вании издержек производства и цены любого товара, в повышении или, напротив, понижении благосостояния людей.

Наряду с отмеченными положительными качествами у есте­ственных монополий есть и крайне опасная оборотная сторона, являющаяся продолжением их позитивного влияния на экономи­ку, — возможность, опять же объективно детерминированная, гос­подствовать в соответствующих рыночных отношениях, устанав­ливать свою безраздельную диктатуру рыночной власти. Ограни­чение произвола естественных монополий достигается в основном двумя путями: установлением в сферах естественных монополий государственной собственности и государственным регулировани­ем. Выбор каждое государство делает исходя из характера и объе­ма "своих" естественных монополий, их особенностей. Но, как пра­вило, применяются оба пути ограничения естественных монопо­лий. Опыт свидетельствует, что в отношении естественных моно­полий недостаточно использовать лишь общее антимонопольное за­конодательство и контроль за его исполнением, о чем говорилось в предыдущей лекции. Контроль там осуществляется лишь за тем, чтобы хозяйствующие субъекты не мешали развитию свободной конкуренции на рынке. Необходимо еще непосредственное госу­дарственное регулирование каждого отдельного естественного мо­нополиста. В странах с развитой экономикой существуют, напри­мер, монополизированный общественный транспорт, системы во­доснабжения и сбора мусора, создаются органы, регулирующие деятельность естественных монополий на общенациональном и местном уровне. В США примерно 10% валового внутреннего про­дукта производится такими регулируемыми отраслями.

2. В условиях советской экономики естественные монополии как специфический предмет государственно-правового регулирования не выделялись, хотя они, конечно же, там имелись. Такой надобности не возникало потому, что монополиями в своем роде были все отрасли народного хозяйства. По мере же проведения реформ, направленных на создание рыночной экономики, станови­лась все более очевидной необходимость выделения в ней сектора, где экономические отношения не поддаются свободной конкурен­ции и потому нуждаются в особом правовом режиме. Практически работа по формированию нормативно-правовой основы естествен­ных монополий началась с середины 90-х годов и интенсивно про­водится до сих пор. В этом месте лекции обратим внимание лишь на структуру нормативно-правовой основы и ее особенности, а кон­кретный состав и содержание соответствующих нормативно-пра­вовых актов будут показаны по ходу раскрытия правовых проблем естественных монополий.

Фундаментальное значение в ней имеет Федеральный закон "О естественных монополиях", принятый 19 июля 1995 г. и опреде­ливший правовые основы федеральной политики в отношении ес­тественных монополий в Российской Федерации*. Принят ряд дру­гих федеральных законов, действие которых распространяется на естественные монополии. В развитие федеральных законов изда­ются указы Президента РФ. Большим числом в нормативно-пра­вовой основе естественных монополий представлены принимаемые в соответствии с федеральными законами и указами Президента РФ постановления Правительства РФ, а также акты федеральных органов исполнительной власти.

* Российская газета. 1995. 24 авг.

Особенность нормативно-правовой основы естественных мо­нополий состоит в том, что в ее состав входят законы и иные нор­мативные акты, принимаемые не только федеральными органами государственной власти, но и субъектами Российской Федерации по вопросам, которые находятся в их исключительном ведении или в совместном ведении с Российской Федерацией. Такое право субъ­ектов Российской Федерации зафиксировано в ст. 76 Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации.

Еще одна особенность нормативно-правовой основы естествен­ных монополий — теснейшая связь с нормативно-правовой осно­вой конкуренции и монополистической деятельности. В начале эко­номических реформ высказывалось мнение, что нет необходимос­ти создавать специальную нормативно-правовую систему в облас­ти естественных монополий, а их регулирование должно стать со­ставной частью единого закона о конкуренции и ограничении мо­нополистической деятельности. Действительно, естественные мо­нополии окружает конкурентная рыночная среда, а сами они мо­гут осуществлять монополистическую деятельность. Законодатель­ство о естественных монополиях в конце концов получило самосто­ятельное развитие, но действует оно неизолированно от конкурент­ного. В частности, отдельные статьи Федерального закона "О естественных монополиях" содержат ссылки на Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а многие положения последнего как акта более общего порядка применяются к естественным монополиям, что создает некоторые трудности в реализации обоих федераль­ных законов, о чем будет сказано в части второй лекции.

3. Легальное определение понятия естественных монополий сложилось не просто и не сразу. Первая попытка была предпри­нята в Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (ос­новные направления и первоочередные задачи), утвержденной по­становлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191. Она была продолжена в Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 220 "О некоторых мерах по государственному регулированию отечественных монополий в Российской Федерации" — первом нормативно-правовом акте столь высокого уровня, обращенном непосредственно к естественным монополиям*. Обе попытки име­ют сейчас лишь историко-научный интерес. Ныне действующее определение, применяемое в нормотворчестве и предприниматель­ской практике, приведено в Федеральном законе "О естествен­ных монополиях".

* Российские вести. 1995. 3 марта.

Исходным является выработанное мировой и собственной отечественной практикой понимание естественной монополии как состояния товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции. Для та­кого рынка естественна не конкуренция, а монополия. Однако предложенная формула расплывчата и не дает ясного представ­ления о естественных монополиях, позволяет субъективно, посвоему толковать что более, а что менее эффективно. Поэтому исходная формула дополнена еще тремя существенными ком­понентами.

Первый относится к самим истокам, материальным предпо­сылкам рыночных отношений — производственному процессу. Именно этот процесс в силу его технологических особенностей обеспечивает более или менее эффективное удовлетворение спроса в условиях отсутствия конкуренции. Существо технологических особенностей производства в сферах естественных монополий состоит в том, что оно должно осуществляться при обратной пропорциональной зависимости в нем между объемом и издерж­ками производства: по мере увеличения объема производства издержки производства на единицу товара существенно понижа­ются.

Второй существенный компонент, уточняющий понятие есте­ственных монополий, обращен к результатам производственной деятельности — естественно-монопольному товару, его месту на рынке соответствующих товаров. Товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреб­лении другими товарами, то есть потенциальный покупатель в со­стоянии приобрести для своих нужд только данный, а никакой другой товар, и купить его он может только у одного конкретного продавца — естественного монополиста.

Третий по счету, но главный по значимости с точки зрения правового регулирования компонент интегрирует в себе и выводит вовне, делает достоянием заинтересованных участников рыночных отношений все предыдущие компоненты. Он касается одного из основных элементов рыночной экономики — цены: спрос на дан­ном товарном рынке на товары, производимые субъектами естест­венных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Спрос, не завися­щий или зависящий в минимальной степени от цены, ее измене­ния, принято называть неэластичным.

Лишь все составляющие понятия, взятые вместе и наличест­вующие одновременно, дают более или менее полное представле­ние о естественных монополиях. Однако и сказанного мало, чтобы считать ту или иную хозяйственную деятельность естественной монополией. Если исходить только из приведенного определения, то к сфере естественных монополий можно отнести деятельность очень многих предпринимателей. Возьмем для примера самый рас­пространенный товар — хлеб. Формально к естественной монопо­лии можно отнести чуть ли не всех его производителей и продав­цов. Ведь очевидно: чем больший объем хлебной продукции выпе­кает один хозяйствующий субъект, тем ниже издержки на ее про­изводство; для массы людей хлеб никакой другой продукцией не­заменим; спрос на него прямо не зависит от цены, хочешь — не хочешь, а приходится покупать по предложенной продавцом цене. Поэтому государство, опираясь на общее понятие естественных монополий, само решает, какие конкретно отрасли народного хо­зяйства или отдельные виды хозяйственной деятельности надле­жит отнести к естественным монополиям. Сферы естественных монополий подвижны. Они то расширяются, то сужаются, то лик­видируются вовсе в зависимости от природных факторов (напри­мер, наличия или отсутствия, увеличения или уменьшения разве­данных полезных ископаемых и иных природных богатств), от спро­са на товары, конъюнктуры рынка в целом и иных причин. Исто­рия российского законодательства о естественных монополиях на­считывает всего несколько лет, но и за это короткое время сферы естественных монополий уже кардинально изменились и продол­жают уточняться в настоящее время.

4. Федеральным законом "О естественных монополиях" выде­лена и регулируется деятельность субъектов естественных моно­полий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепро­дуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электричес­кой и почтовой связи.

В приведенном перечне надо сделать акцент на то, что узако­ненные естественные монополии охватывают не всю соответствую­щую отрасль народного хозяйства — газовую, железнодорожный транспорт и т. п., а лишь ее передающие ("перевозящие") элемен­ты. Например, в той же нефтяной промышленности — только транс­портировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопро­водам. (Магистральный трубопровод — это основная, главная "тру­ба" с системно привязанными к ней сооружениями, с помощью которых нефть и нефтепродукты перекачиваются для многих по­требителей.) В газовой промышленности — транспортировку газа по любым "трубам", включающим как магистральные трубопрово­ды, так и газораспределительную сеть, в том числе хранение газа.

Это же относится и к энергетике — базовой отрасли, от кото­рой зависит развитие промышленности, состояние социальной сфе­ры, да и эффективность всей национальной экономики. В россий­ской электроэнергетике естественная монополия сложилась исто­рически. Но монополизм заключается только в услугах по переда­че и распределению электроэнергии, то есть им охватывается вся территория Российской Федерации, объединенная магистральны­ми электрическими сетями, образующими единую энергосистему. Этот сложнейший технологический комплекс позволяет наиболее эффективно использовать работу всех энергоисточников. Передаю­щая энергию сеть по природе своей предназначена быть монополь­ной. Конкуренция здесь экономически бессмысленна. Она означала бы повсеместное сооружение нескольких параллельных друг дру­гу дорогостоящих сетей, предназначенных для выполнения бук­вально одних и тех же услуг и отличающихся друг от друга лишь тем, что они принадлежат разным хозяйствующим субъектам. Со­мнительная выгода от экономии на издержках производства электроэнергии за счет конкуренции между владельцами сетей не идет ни в какое сравнение с бездумными затратами на строитель­ство передающих сетей, кстати, связанное с выводом из эксплуа­тации значительных земельных площадей. Для усиления государ­ственно-правового воздействия на функционирующих здесь есте­ственных монополистов ведется подготовка проекта Федерального закона "О федеральных энергетических системах". Что касается гидравлических, атомных, солнечных, ветровых и других всевоз­можных производителей электроэнергии, то они, напротив, могут и должны конкурировать на общероссийском оптовом рынке элект­рической энергии.

Конечно, у электростанций есть некоторое сходство с естест­венными монополиями. Они нередко расположены на больших рас­стояниях одна от другой и подчас являются единственными произ­водителями электрической энергии на определенной территории. Не случайно упоминавшийся Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" относил про­изводство электрической энергии, кстати, равно как и энергии теп­ловой, к сферам естественных монополий. В Федеральном законе "О естественных монополиях" вопрос решен иначе. И сейчас при­нимаются энергичные меры для развития конкуренции между про­изводителями электрической энергии, в частности:

вводится совершенно новый рыночный механизм определе­ния цены электрической энергии путем конкурентного отбора за­явок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом на основе заявок на покупку электрической энергии;

предполагается завершение формирования нормативно-пра­вовой базы функционирования всего оптового рынка электричес­кой энергии, в том числе утверждение правил работы оптового рынка на принципах конкуренции и порядка расчетов между субъ­ектами оптового рынка, разработка договоров на поставки элект­рической энергии и мощности, договоров на использование меж­системной электрической сети оптового рынка и сетей региональ­ных энергоснабжающих компаний, определение условий взаимо­отношений оператора оптового рынка с его участниками;

намечается переход к конкуренции электростанций на опто­вом рынке по полным затратам с выводом из эксплуатации неэко­номичных мощностей;

расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок.

Из оставшихся трех сфер естественных монополий нуждают­ся в уточнении лишь "услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов". Услуги транспортных терминалов — это всякого рода производственные операции по приемке, перемещению, хранению и сдаче грузов. Но к ним относятся не любые из перечисленных операций, а лишь те, которые органично увязаны, "слиты" с кон­кретным перевозчиком грузов, скажем, могут проводиться на его территории только в специально отведенных местах. Услуги пор­тов и аэропортов близки по значению к услугам транспортных тер­миналов. Они включают производственные и иные трудовые опе­рации по обработке грузов, обслуживанию пассажиров, морских и речных судов, самолетов.

5. В отношении некоторых сфер естественных монополий при­няты регулирующие их специальные нормативно-правовые акты, например, федеральные законы "О связи" от 16 февраля 1995 г.*, "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г.**, "О федеральном железно­дорожном транспорте" от 25 августа 1995 г.***, постановления Пра­вительства РФ "О мерах по сокращению перекрестного субсидирования потребителей по отдельным видам услуг связи" от 13 ав­густа 1996 г. № 950 **** и "О развитии газификации Российской Фе­дерации в 1996—2000 годах" от 18 июля 1996 г. № 819*****. В основной своей части в нормативно-правовую основу естественных монопо­лий входит Федеральный закон "Об энергосбережении", вступив­ший в силу 10 апреля 1996 г.****** Принятый впервые в юридической практике нашего государства, он определяет нормативно-право­вую основу по эффективному использованию энергетических ре­сурсов, прежде всего электрической и тепловой энергии, на всех стадиях при их добыче, производстве, переработке, транспорти­ровке, хранении и потреблении. Особую заботу государство прояв­ляет об установлении оптимальных цен на товары естественных монополий, что вполне логично вытекает из места цены в числе компонентов, составляющих понятие естественных монополий. Це­нообразованию в сферах естественных монополий посвящены мно­гие акты всех уровней*******.

* СЗ РФ, 1995, № 8, ст. 600.

** СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3695.

***"Российская газета. 1995. 30 авг.; см. также Федеральный закон "Транспорт­ный устав железных дорог Российской Федерации" от 8 января 1998 г. // СЗ РФ, 1998, № 2, ст. 218.

**** СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4126.

***** Российская газета. 1996. 27 июля.

****** Российская газета. 1996. 10 апр.

******* См., например: Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федера­ции" от 10 марта 1995 г. // СЗ РФ, 1995, № 16, ст. 1316; Указ Президента РФ от 17 октября 1996 г. № 1451 "О дополнительных мерах по ограниче­нию роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности" // СЗ РФ, 1996, № 43, ст. 4884; постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" // СЗ РФ, 1995, № 11, ст. 997; постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 997 "О государственном регулировании цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" // Россий­ская газета. 1995. 18 окт.; постановление Правительства РФ от 12 февраля 1996 г. № 140 "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продук­цию (услуги) естественных монополий" // Российская газета. 1996. 20 февр.; постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 863 "О совершен­ствовании государственного регулирования цен на природный газ" // Рос­сийская газета. 1996. 27 июля; постановление Правительства РФ от 4 фев­раля 1997 г. № 121 "Об основах ценообразования и порядке государствен­ного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию", которым утверждены два объемных нормативных акта: Основ­ные положения ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации и Порядок утверждения и приме­нения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Фе­дерации // Российская газета. 1997. 13 февр.; 1999. 4 нояб.; постановление Правительства РФ от 7 марта 1997 г. № 265 "О регулировании тарифов на услуги связи и об утверждении Основных положений государственного ре­гулирования тарифов на услуги общедоступной электрической связи на фе­деральном и региональном уровнях" // Российская газета. 1997. 22 марта.

 

6. Качественные изменения в нормативно-правовой основе повлечет осуществляемая сейчас реформа естественных монополий. Основные положения структурной реформы в сферах естест­венных монополий одобрены Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г.* Структурная реформа электроэнергетики, газовой промыш­ленности и железнодорожного транспорта включает три этапа и рассчитана до 2000 г. Реформа связи будет проводиться в два эта­па и должна завершиться в 1998 г.

* Российская газета. 1997. 7 мая.

 

Необходимость реформы вызвана негативными последствиями функционирования ранее узаконенных естественных монополий —-снижением эффективности их деятельности, нерациональным ис­пользованием производственного потенциала, свертыванием и фак­тически отсутствием в них конкурентных отношений, хотя такие возможности и имеются. Как следствие, гигантски выросли цены в сферах, где действуют естественные монополии, что повлекло об­щий скачок цен на товары, создаваемые с участием продуктов хо­зяйственной деятельности естественных монополий. Так, в электро­энергетике не обеспечивается оптимальный режим работы электро­станций, что стало одной из причин увеличения удельного расхода топлива, возросли потери электроэнергии в электрических сетях энергосистем и увеличилась численность эксплуатационного персо­нала энергетических предприятий. Из-за спада потребления электро­энергии более чем на порядок выросли резервы установленных мощ­ностей в Единой энергетической системе России. Образовавшийся избыток мощности, составляющий около 70 млн. квт, способствуя поддержанию надежности и устойчивости работы Единой энергети­ческой системы России, является вместе с тем дополнительной на­грузкой на потребителей России и оплачивается ими. Существенно снизилась эффективность капитального строительства.

На долю железнодорожного транспорта приходится около 77% грузооборота, выполняемого транспортом общего пользования (без трубопроводного), и 45% пассажирооборота. В структуре издержек промышленности расходы, связанные с перевозками по магистраль­ным железным дорогам, составляют около 6%. В связи с этим со­кращение транспортных затрат является важнейшей задачей по­вышения конкурентоспособности отечественной продукции. Одна­ко существующая организационно-производственная структура и низкая конкуренция со стороны других видов транспорта не спо­собствуют созданию экономических стимулов к повышению эф­фективности работы железнодорожного транспорта. Не полностью используются мощности по ремонту и развитию производственной базы предприятий железнодорожного транспорта, непосредствен­но не связанных с осуществлением перевозочного процесса (ре­монтных, строительных, машиностроительных и других предпри­ятий). Велики затраты на содержание объектов социальной сферы.

Структурная реформа наряду с другими важными моментами включает совершенствование нормативной базы регулирования ес­тественных монополий. В частности, реформа направлена на:

выведение из нынешних сфер естественных монополий видов хозяйственной деятельности, которые не относятся к естествен­ным монополиям, и формирование из них рынков на основе конку­ренции;

выделение исходя из экономической целесообразности и в со­ответствии с федеральными законами самостоятельных предпри­ятий из субъектов естественных монополий;

придание рынкам в сфере деятельности естественных моно­полий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публич­ности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил "доступа к сети" на недискриминационной основе;

формирование организационно-правовой базы регулирования деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне, координация деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регули­рованию в сферах естественных монополий.

7. Государственно-правовое регулирование естественных мо­нополий не ограничивается сферами, названными выше в п. 4, 5 и 6 лекции. На это следует обратить особое внимание. Первоначаль­но проект закона "О естественных монополиях" включал в круг регулируемых им общественных отношений также естественные монополии, имеющиеся у субъектов Российской Федерации. В окон­чательной редакции Федеральный закон охватывает только субъ­ектов естественных монополий, действующих на федеральном уров­не. Каждый субъект Российской Федерации правомочен сам в пре­делах Конституции РФ принимать законы и иные нормативно-пра­вовые акты о естественных монополиях, относящихся к его веде­нию, и определять в них "свои" сферы этих монополий и свой го­сударственный механизм их регулирования и контроля.

К сожалению, такие законы только еще готовятся. Ознаком­ление с их проектами показывает, что для субъектов Российской Федерации открывается большой простор для полезного правового творчества, для повышения роли государства в реформировании российской экономики. Например, проект закона "О регулирова­нии естественных монополий в городе Москве", готовящийся для принятия Московской городской Думой, предусматривает регули­рование деятельности естественных монополий в следующих сфе­рах: снабжение электрической и тепловой энергией; снабжение газом, транспортируемым по трубопроводам; перевозка пассажи­ров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении; пассажирские перевозки метрополите­ном; пригородные железнодорожные перевозки; услуги, оказывае­мые предприятиями промышленного железнодорожного транспор­та сторонними организациям на подъездных путях; перевозки пас­сажиров и багажа речным транспортом в городском сообщении и на переправах; услуги городской почтовой и электрической связи; услуги систем водоснабжения и канализации; коммунальные услуги населению; кабельное телевидение. В г. Смоленске и Смолен­ской области к естественным монополиям намерены отнести муни­ципальное предприятие "Горводоканал", акционерное общество "Облгаз", муниципальные тепловые и электрические сети, некото­рые другие объекты.

8. Правовое понимание естественных монополий предполага­ет обязательное выявление особенностей субъектного состава участ­ников соответствующих общественных отношений. Одну сторону участников этих отношений представляет субъект естествен­ных монополий — хозяйствующий субъект, занятый производ­ством и (или) реализацией товаров в условиях естественной мо­нополии. В качестве хозяйствующих субъектов могут быть только юридические лица. Граждане — индивидуальные предпринимате­ли таким правом не располагают.

Надо сразу подчеркнуть: Федеральный закон "О естествен­ных монополиях" регулирует только ту деятельность предприни­мателей — субъектов естественных монополий, которая непосред­ственно относится к естественным монополиям. Но эти же субъек­ты могут заниматься и другим предпринимательством, на которое Федеральный закон не распространяется и в котором они участву­ют не как субъекты естественных монополий, а как обыкновенные, "рядовые" хозяйствующие субъекты.

Юридические лица в статусе хозяйствующих субъектов, как мы уже знаем, делятся на коммерческие и некоммерческие орга­низации. Какие из них могут претендовать на роль субъектов ес­тественных монополий? В Указе Президента от 28 февраля 1995 г. "О некоторых мерах по государственному регулированию естест­венных монополий в Российской Федерации" прямо назывались и те, и другие. Федеральный закон "О естественных монополиях" ответа на поставленный вопрос не дает. Изучение его правовых норм приводит к выводу, что субъекты естественных монополий, как правило, — коммерческие организации, они в этом качестве называются в ряде статей Федерального закона. Однако закон не исключает того, что субъектом естественной монополии могут быть и некоммерческие организации, имеющие право заниматься пред­принимательской деятельностью.

Любопытной и заслуживающей распространения в законода­тельстве новеллой Федерального закона "О естественных монопо­лиях" является содержащееся в нем легальное определение поня­тия "руководитель". Термин "руководитель" часто используется в деловом и бытовом общении, иногда он проникает и в нормативно-правовые акты. Близок ему по значению термин "начальник". И всегда, столкнувшись с термином "руководитель", надо мучитель­но думать: кто конкретно стоит за этим "приятным" словом, какую занимает должность в государственном, хозяйственном, общест­венном аппарате, аппарате местного самоуправления и главное — каковы юридические признаки "руководителя", его правовой ста­тус. Мало что дает, а то и еще больше запутывает наш первый и незаменимый помощник в минуты подобных сомнений "Толковый словарь русского языка" С.И. Ожегова, который разъясняет: "ру­ководитель" — лицо, которое руководит, а "начальник" — лицо тоже руководящее. Федеральный закон "О естественных монопо­лиях" четко определил: руководитель субъекта естественной мо­нополии (иного хозяйствующего субъекта) — лицо, уполномочен­ное выступать без доверенности от имени субъекта естествен­ной монополии (иного хозяйствующего субъекта). Надо лишь под­черкнуть, что юридически безукоризненное толкование понятия "руководитель", к сожалению, применяется только для целей самого этого Федерального закона.

Принадлежность того или иного начальствующего лица к кор­пусу "руководителей" можно безошибочно установить по учреди­тельным документам юридического лица. Положения о нем и его статусе, в том числе о том, когда он уполномочен выступать без доверенности от имени хозяйствующего субъекта, содержатся в каждом из уставов коммерческой и некоммерческой организации. Этим титулом наделяется, например, генеральный директор (ди­ректор) общества с ограниченной ответственностью, председатель производственного кооператива или его правления. Как правило, подобная фигура имеется и в учредительных договорах полных товариществ и товариществ на вере, где функции "руководителя" возлагаются на одного из полных товарищей. В практике предпри­нимательства и государственного управления выделение и знание статуса руководителя необходимо потому, что в ряде случаев, на­пример при решении вопроса о юридической ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях, он "от­деляется" от хозяйствующего субъекта как организации и рас­сматривается в качестве самостоятельного участника соответству­ющих правоотношений.

Вторая сторона участников общественных отношений в сфере естественных монополий — потребитель. Им может быть как юридическое, так и физическое лицо, приобретающее товар, производимый и (или) реализуемый субъектом естественной моно­полии. "Потребитель" — понятие не менее "легкое", чем уже рас­смотренное "руководитель". Оно используется столь же широко и повсеместно как с позитивной, так и негативной окраской, вошло во многие нормативно-правовые акты. Заметим лишь, что приве­денное в Федеральном законе "О естественных .монополиях" поня­тие "потребитель" не надо смешивать с чрезвычайно распростра­ненным понятием, давшим название Федеральному закону "О за­щите прав потребителей", принятому в новой редакции 9 января 1996 г.* В правовом значении они различны. По Федеральному за­кону "О защите прав потребителей" потребитель, во-первых, — только гражданин. Юридическое лицо им быть не может. Во-вто­рых, это такой гражданин, который заказывает, приобретает или использует товары (работы, услуги) либо имеет намерение зака­зать или приобрести их исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли. Гражданин, имеющий ста­тус индивидуального предпринимателя и осуществляющий пере­численные намерения либо действия в целях дальнейшей пред­принимательской деятельности, потребителем по этому закону не является. Зато по Федеральному закону "О естественных монопо­лиях" потребителем может быть любой гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель.

* Российская газета. 1996. 16 янв.

Примененная выше конструкция "двух сторон" общественных отношений в сферах естественных монополий — условна. Отноше­ния могут переплетаться, пересекаться, складываться у субъектов естественных монополий между собой и у потребителей между собой.

Таким образом, в сферах естественных монополий в различ­ных вариантах непосредственно, прямо функционируют два лица: субъекты естественных монополий и потребители. Назначение го­сударственно-правового регулирования — соблюсти, а при необхо­димости уравновесить баланс их интересов. Законодательство долж­но обеспечить, с одной стороны, реальную доступность реализуе­мых субъектами естественных монополий товаров для потребите­лей, а с другой — эффективное, безубыточное, прибыльное функ­ционирование самих субъектов естественных монополий. Кроме субъектов естественных монополий и потребителей в обществен­ных отношениях, которые возникают на рынке товаров естествен­ных монополий, участвуют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации и органы местного самоуправления. Особенно важную роль среди них играют специальные органы регулирования и контроля естественных монополий.