О.М. Кравчук, Н.М. Мельник

Становлення Української суверенної держави активізувало дослідження історії вітчизняного державотворення. Важливість вивчення зазначеної проблеми зумовлена необхідністю сприйняти найкраще з досвіду минулого й не повторювати його помилок в сучасній Україні. У процесі державотворення одним із пріоритетних завдань є створення дієздатної системи місцевих органів самоврядування. У зв’язку з цим важливо врахувати досвід Української гетьманської держави 1918 р., політика якої була спрямована на створення професійної системи місцевого самоврядування.

Історіографія досліджуваної проблеми охоплює праці радянських, українських діаспорних і сучасних вітчизняних дослідників (Ю. Білана [1], В. Тичини [2], Є. Скляренка [3], Д. Дорошенка [4], І. Нагаєвського [5], В.Винниченка [6], П. Феденка [7], П. Христюка [8], с. Кульчицького [9], Г. Папакіна [10], Ф. Проданюка [11], Ю. Павленка і Ю. Храмова [12], с. Литвина [13], В. Солдатенка [14], с. Коника [15], О. Мироненка [16-19], П. Захарченка [20], Т. Харченко [21] і О. Яременка [22]. Однак їх праці по-різному оцінюють зазначений напрямок управлінської діяльності П. Скоропадського. У зв’язку з цим мета статті - полягає у висвітленні головних напрямків політики Української держави 1918 р. щодо органів місцевого самоврядування і її результати.

У квітні 1918 р. до системи органів місцевого самоврядування УНР входили губернські, повітові, волосні земські збори й міські думи (розпорядчі органи) й відповідні управи (виконавчі установи). До їх компетенції належали питання місцевого господарського значення, організація земської статистики, народної освіти і охорони здоров’я [23]. Однак виконувати ці надзвичайно важливі функції самоуправління не могли, оскільки революційні події призвели до занепаду установ самоврядування. Причиною цього було те, що внаслідок виборів до земств і дум восени до самоврядувань потрапила значна кількість осіб, що не мали управлінського досвіду роботи, а обрання гласними представників різних соціальних партій призвело до надмірної політизації діяльності самоуправлінь.

Із встановленням гетьманського режиму політизація діяльність органів місцевого самоврядування значно посилилась, оскільки більшість земств і дум категорично засудили державний переворот П. Скоропадського 29 квітня і спрямували свою роботу на підрив авторитету нової влади. Зокрема, на Поділлі неприхильно поставилась до встановлення гетьманської влади губернська земська управа [24], а після того, як 2 травня 1918 р. Жмеринська міська дума прийняла постанову «.визнати Гетьмана Скоропадського авантюристом і контрреволюціонером.», деякі з гласних думи почали серед селян агітацію проти нової влади [25]. Зважаючи на позицію самоврядувань щодо гетьманської влади, уряд заборонив проведення призначеного на 9 травня 1918 р. в Києві І з’їзду міст України [26].

Своє ставлення до органів самоврядування гетьманська влада висловила 10 травня 1918 р. в «Урядовому повідомленні»: цим господарським органам за умов розбудови Української держави мало належати одне з провідних місць. Але вся проблема полягала в тому, що на той момент, через недостатню професійність своїх працівників, самоуправління не могли забезпечити виконання важливих державних завдань. У цій ситуації нова влада прийшла до висновку про необхідність заміни складу установ самоврядування шляхом проведення виборів на основі нового законодавства [27]. З метою якнайшвидше розробити і ввести в дію нові закони про вибори гласних земських і міських органів самоврядування вже в травні 1918 р. при Міністерстві внутрішніх справ було сформовані Комісія для перегляду закону про організацію земського самоврядування і Комісія діячів міського самоуправління.

Створення комісій збіглося з розгортанням конфліктів старост з органами самоуправління. Конфлікти виникли через те, що, у зв’язку з антигетьманською діяльністю земств і дум, адміністратори застосували репресивні заходи стосовно самоврядувань (розпуск, закриття) та їхніх представників (арешти гласних, членів управ). Вже до кінця травня 1918 р. старости розформували 115 земських управ [28].

Зважаючи на негативну реакцію громадськості, Рада Міністрів прагнула запобігти розформуванню органів самоврядування. Їх розпуск старостам 7 червня 1918 р. було наказано здійснювати лише у виключних випадках, повідомляючи Міністру внутрішніх справ підстави розформування земств [29]. Крім того, 5 і 12 червня 1918 р. старостам заборонялося заарештовувати працівників органів самоврядування без відповідної санкції Міністерства внутрішніх справ [30].

Однак самі репресивні дії адміністрації викликали численні протести органів самоврядування. Так 16 червня 1918 р. від імені Всеукраїнського земського з’їзду Петлюра направив Гетьману меморандум, де засуджував діяльність уряду, і, поряд з іншим, вимагав відновити розформовані органи самоврядування і припинити їх переслідування [31].

З метою повернути самоврядування до вирішення місцевих господарських і культурницьких справ уряд П. Скоропадського вирішив поставити діяльність земств і міських самоуправлінь під контроль виконавчої влади, вивести із складу органів самоврядування осіб, які займались більше політикою, ніж місцевими господарськими справами. Вже 5 червня 1918 р. Міністр внутрішніх справ заборонив без його дозволу проводити скликання земських зборів, а 21 червня - засідання міських дум без дозволу губернського старости, який повинен був затверджувати список питань, що планували розглядати на засіданні думи [32]. Крім того, згідно з постановою, затвердженою Гетьманом 8 червня 1918 р., для перевірки діяльності органів місцевого самоврядування обраних на підставах законів Тимчасового уряду утворювались тимчасові губернські та повітові підсобні ревізійні комісії на чолі з старостами. У випадку виявлення протиправної діяльності земств комісіям надавалось право негайно усувати правопорушників від справ, повідомляючи про це судові органи. Губернський староста мав право на посаду відсторонених працівників призначати «... здатних осіб ...» [33]. У період роботи ревізійних комісій 25 червня 1918 р. Міністр внутрішніх справ дозволив старостам розформовувати земські й міські самоврядування, але тільки у випадку агітації проти існуючого державного ладу або іншої явно революційної діяльності їх працівників [34]. Крім того, 29 червня 1918 р. відповідним законом губернським старостам було надано право розпускати волосні земські збори і управи, якщо вони у своїй діяльності порушили межі власної компетенції, приймали постанови «... злочинного характеру .», або їх діяльність «загрожує цілковитим безладдям волосного земського господарства» [35]. В Україні, до складу якої входило 1813 волостей, всі відповідні самоврядування (волосні земства, волосні й сільські виконавчі комітети) згідно з розпорядженням Міністра внутрішніх справ були розформовані старостами. На місце розформованих волосних земств старости відновили дореволюційні установи управління сільськими місцевостями, які очолили волосні старшини й сільські старости, більшість яких займали відповідні посади ще до революції 1917 р.

Прагнення уряду контролювати роботу органів самоврядування і водночас спроби повернути їх до господарської роботи проявились і у питанні надання кредитів земствам. Так у травні 1918 р. Гетьман відмовив С. Петлюрі у виділенні позички земствам у 100 млн. карбованців, вважаючи, що кошти можуть бути використані не за призначенням, наприклад, для організації протиурядової агітації. Натомість П. Скоропадський виступав за надання позички під конкретні проекти і 26 червня 1918 р. затвердив постанову "Про відкриття кредиту у 80 млн. карбованців на видання позичок земствам та містам". На основі постанови від 26 червня 1918 р. уряд неодноразово фінансував діяльність органів самоврядування. Так 29 червня Чернігівській губернській земській управі було асигновано 136 750 карб. «...на будування і утримання Чернігівського шосе...» і 400 тисяч карб. «...в повернення витрат по утриманню Києво-Остерського шосе...» [36]. Крім того, 5 серпня 1918 р. уряд асигнував Київській міській управі 150 тисяч карб. «...на закріплення Андріївської Горки...» , Ніжинській міській управі - 56 тисяч «...на роботи по будуванню мостів через р. Остер...», Волинській губернській земській управі 300 тисяч «...для відбудови поруйнованих будинків...». Надаючи кредити, уряд прагнув контролювати їх використання, уповноваживши Міністра внутрішніх справ перевіряти правомірність видатків асигнованих сум. Значні кошти уряд виділяв і для освітніх справ. Так, відповідно до закону «Про асигнування Міністерству народної освіти та мистецтв кредитів на позашкільну освіту та дошкільне виховання» від 23 серпня 1918 р. органам самоврядування, які опікувались справами позашкільної освіти та дошкільного виховання, виділялось 6 449 350 крб. [37].

Тимчасові ревізійні комісії діяли в більшості районів України. Вони виявили в органах самоврядування Харківської, Катеринославської, Полтавської губерній правопорушення політичного характеру, суть яких полягала у тому, що переважна більшість земств зазначених регіонів не виконувала своїх господарських функцій, а проводила часто декларативну ідеологічну роботу. У Волинській, Подільській і Чернігівській губерніях були виявлені правопорушення у фінансовій та матеріальній сфері [38]. Виявивши правопорушення, старости припиняли діяльність земств або відсторонювали від роботи порушників закону, а до виконання їх обов’язків призначали осіб, які займали відповідні посади до революції. Подекуди замість управ були створені спеціальні комісії з управління місцевим господарством. Так 2 жовтня 1918 р. було утворено Тимчасову урядову комісію для порядкування справами м. Києва [39].

У тих місцевостях України, де земства й думи продовжували діяти, вони повністю підпорядковувались повітовим адміністраторам, які отримали повноваження затверджувати порядок денний міських дум і дозволяти проведення їх засідань [40].

Однак уряд не зміг відвернути думи і земства від політики. Вже в червні 1918 р. Всеукраїнська спілка земств на чолі з С. Петлюрою стала одним з центрів антигетьманської опозиції. 25 липня 1918 р. за підписом С. Петлюри Управа всеукраїнської спілки земств направила губерніальним та повітовим народним управам обіжник, в якому їм пропонувалося «подавати скарги до відповідних адміністративних судів: окружних, коли незаконні розпорядження видають повітові старости, до Генерального суду /до адміністративного департаменту/, коли сі розпорядження видають губернські старости», тобто використовувати закон про суди по адміністративним справам /Збірка законів 1917 р. ст. 692, яка «дає можливість подавати скаргу на урядових осіб, а разі порушення ними закону, всім особам, товариствам та установам, інтереси та права котрих порушені постановою, розпорядженням, вчинком, чи службовим проступком» [41]. С. Петлюра, майбутній голова Директорії УНР, після цього звернення до земств був арештований. Крім того, в серпні 1918 р. Всеукраїнська земська управа увійшла до складу опозиційного блоку Український національний союз, що об’єднував більшість найвпливовіших політичних партій країни.

Врахувавши результати роботи ревізійних комісій, уряд ухвалив у кінці серпня-на початку жовтня 1918 р. низку нормативно-правових актів, які повністю підпорядкували органи самоврядування виконавчій владі. Так 30 серпня 1918 р. відповідним законом Міністру внутрішніх справ було надано право затверджувати новий склад або окремих членів земських і міських управ, призначених на посади відсторонених від роботи тимчасовими ревізійними комісіями [42]. До того ж, 7 вересня 1918 р. Гетьман затвердив постанову «Про надання Міністру внутрішніх справ виключного права дозволяти скликання губернських і повітових зборів».

У результаті роботи комісій із реформування органів місцевого самоврядування було підготовлено закони «Про проведення виборів губернських і повітових земських гласних» і «Про зміну діючого статуту громадського управління міст», затверджені Гетьманом відповідно 5 вересня і 2 жовтня 1918 р. [43]. Закони офіційно припиняли повноваження гласних земських зборів і міських дум, обраних на підставі виборчого закону Тимчасового уряду, а їх функції переходили до відповідних управ, постанови яких набирали чинності лише після їх затвердження губернським старостою. Закони також змінювали виборчий закон, з метою створення органів самоврядування на нових засадах. Закони вносили обмеження до попереднього принципу загального голосування й відновлювали куріальну систему виборів, згідно з якою виборці, залежно від суми загального податку, об’єднувались у 3 курії. Метою цієї зміни було зміцнити вагу заможного й середнього станів селянства у земських установах і одночасно усунути з них революційні елементи, які часто займалися політикою замість вирішення місцевих справ. Нові закони передбачали проведення виборів до земств і міських дум в листопаді-грудні 1918 р. Дія законів розповсюджувалась на всі, за винятком Холмщини, регіони України. У 8 губерніях і 2 округах передбачалось обрати 6559 гласних 108 повітів і 4818 гласних 169 міст. У свою чергу повітові гласні обрали 829 гласних губернських і окружних земських зборів. Однак провести нові вибори до земств і міських дум не вдалося через складну політичну ситуацію в листопаді - грудні 1918 р.

Такий спосіб у період гетьманату держава активно втручалась у сферу діяльності органів місцевого самоврядування, намагаючись створити таку їх організацію, щоб вони залежали від представників місцевої адміністрації й відродити їх колишню значимість у державному житті через повернення до господарської роботи. Визнаючи право територій на самоуправління, уряд намагався створити органи самоврядування на нових засадах, але через складну політичну ситуацію вибори на основі нових законів проведено не було. Це стало причиною невирішеності багатьох соціально-економічних проблем країни. Постійні конфлікти гетьманської влади з органами самоврядування призвели до підтримки земствами й думами фатального для гетьманату збройного виступу Директорії УНР, який очолив голова Всеукраїнського союзу земств С. Петлюра, якого у листопаді 1918 р. П. Скоропадський звільнив його під чесне слово не вести боротьби проти гетьманату.

ДЖЕРЕЛА ТА ЛІТЕРАТУРА

1. Белан Ю. Отечественная война украинского народа против немецких оккупантов в 1918 году. - К., 1960.
2. Тичина В. Боротьба проти німецьких окупантів і внутрішньої контрреволюції на Україні у 1918 р. - Харків, 1969.
3. Скляренко Є. Боротьба трудящих України проти німецько- австрійських окупантів і гетьманщини в 1918 р.- К., 1960.
4. Дорошенко Д. Історія України 1917-1923 рр. - Ужгород, 1930.
5. Нагаєвський І. Історія Української держави ХХ ст. - К., 1994.
6. Винниченко В. Відродження нації. - К., 1990. - Ч. ІІІ..
7. Феденко П. Влада П. Скоропадського. - Мюнхен - Лондон, 1968.
8. Христюк П. Замітки і матеріали до історії української революції 1917-1920 рр. - Прага, 1921. - Ч. ІІІ.
9. Кульчицький С. В. Українська держава часів гетьманщини // УІЖ. - 1992. - № 7-8.
10. Папакін Г. Українська гетьманська держава 1918 р. та П. Скоропадський // Історія України. - 1997. - №№ 19-20.
11. Проданюк Ф. Українська держава та її гетьман Павло Скоропадський // Військо України. - 1993.-№ 10.
12. Павленко Ю., Храмов Ю. Українська державність у 1917-1919 рр. (історико-генетичний аналіз). - К., 1995.
13. Литвин С. Симон Петлюра у 1917-1926 роках. - К., 2000.
14. Солдатенко В. Ф. Українська революція. Історичний нарис. - К.,1999.
15. Коник С. Місцеві органи державної виконавчої влади Української держави 1918 р.: структура, повноваження та компетенція // Збірник наукових праць Української академії державного управління при Президентові України. - К, 2000. - Вип. 2.: В 4 частинах. - Ч. І. - С. 306-312.
16. Мироненко О. Адміністративно-територіальний поділ Української держави у квітні - грудні 1918 р. // Мала енциклопедія етнодержавознавства. - К., 1996. - С. 258-259.
17. Мироненко О. Національне владування у губерніях, повітах, містах і волостях Української держави // Мала енциклопедія етнодержавознавства. - К., 1996. - С. 326-328.
18. Мироненко О. Національні органи місцевої влади і управління в УНР // Мала енциклопедія етнодержавознавства. - К., 1996. - С. 333-335.
19. Мироненко О. Формування національних земств і міських дум в Українській державі // Мала енциклопедія етнодержавознавства. - К., 1996. - С. 428-431.
20. Захарченко П. С. Петлюра і П. Скоропадський // Історія України. - 1999. - № 8.
21. Харченко Т. Становлення місцевих органів виконавчої влади та самоврядування в Українській Державі (квітень-грудень 1918 р.). Автореферат дис... к. і. н. - Харків, 2000.
22. Яременко О. І. Державне управління в Україні в період гетьманату (квітень - грудень 1918 р.): Автореферат дис... кандидата наук з державного управління. - К., 1999.
23. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. - С.-Пб.,1867. - Т.ХХІХ. - С. 1-14; 1874. - Т. - ХLV. - С. 82-83.
24. ДАВО. - Ф. - р. - 4162. - Оп.1. - Спр. 20. - Арк. 10.
25. ДАВО. - Ф. Д. - 192. - Оп. 9. - Спр. 25. - Арк. 3-6.
26. ДАВО. - Ф. Д.-37. - Оп.1. - Спр 3. - Арк. 220.
27. Державний вісник.-1918. - 16 травня; Скоропадський П. Спогади. Кінець 1917 - грудень 1918. - Київ-Філадельфія, 1995. - С. 164.
28. Яременко О.І. Адміністративна реформа Гетьмана П. Скоропадського. - Вінниця, 1997. - С. 18.
29. Державний вісник.-1918. - 29 липня.
30. Українська революція і державність (1917-1920 рр.).-К.,1998. - С.91.
31. Литвин С. Симон Петлюра у 1917-1926 роках. - С. 139.
32. ДАВО. - Ф. Д.-37. - Оп. 1. - Спр. 3. - Арк. 429 зв.; ДАВО. - Ф.Д.- 255. - Оп.1. - Спр.124. - Арк. 236.
33. Державний вісник. -1918. - 13 червня.
34. Державний вісник. -1918. - 11 липня.
35. Державний вісник. -1918. - 11 липня.
36. Державний вісник. -1918. - 5 липня.
37. Державний вісник. -1918. - 3 вересня.
38. Яременко О.І. Адміністративна реформа Гетьмана П. Скоропадського... - С. 18.
39. Державний вісник. - 1918. - 5 жовтня.
40. ДАВО. - Ф.-Д-230. - Оп.3. - Спр.113. - Арк. 110.
41. ДАВО. - Ф. Д. - 255. - Оп. 1. - Спр. 124. - Арк. 71.
42. Державний вісник. - 1918. - 7 вересня.
43. Державний вісник. - 1918. - 21 вересня, 5 жовтня.