Ключові слова: апеляційне провадження, апеляційний адміністративний суд, прокурор, апеляційна скарга, апеляційна заява, зміст апеляції.

Апеляційне провадження в адміністративному судочинстві своєрідна форма перевірки ще нечинних рішень суду першої інстанції, сутність якої полягає у повторному розгляді адміністративної справи по суті й перевірці судом апеляційної інстанції постанов та ухвал суду першої інстанції, що не набрали законної сили як з юридичної, так і фактичної сторони. Таким чином, за допомогою апеляційного провадження здійснюється перевірка законності й обґрунтованості ухвалених судами першої інстанції рішень, що дає змогу ще до набрання ними законної сили усунути допущені цими судами помилки та порушення [1].

Відповідно до ст. 184 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) судом апеляційної інстанції в адміністративних справах є апеляційний адміністративний суд, у межах територіальної юрисдикції якого перебуває місцевий адміністративний суд (місцевий загальний суд як адміністративний суд чи окружний адміністративний суд), що ухвалив рішення. Винятком з цього правила є те, що рішення окружного адміністративного суду щодо рішень, дій або бездіяльності Центральної виборчої комісії (ч. 3 ст. 172 КАС України) у порядку апеляції безпосередньо оскаржуються до Вищого адміністративного суду України (ч. 6 ст. 177 КАС України).

Слід зазначити: на сьогодні створено дев’ять апеляційних адміністративних судів відповідно до восьми апеляційних округів:

Вінницький апеляційний адміністративний суд;

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд;

Донецький апеляційний адміністративний суд;

Житомирський апеляційний адміністративний суд;

Київський апеляційний адміністративний суд;

Львівський апеляційний адміністративний суд;

Одеський апеляційний адміністративний суд;

Севастопольський апеляційний адміністративний суд;

Харківський апеляційний адміністративний суд [2].

Досліджуючи питання представництва прокурора в апеляційному провадженні, передусім необхідно звернути увагу на нормативні приписи ч. 1 ст. 185 КАС України, у якій зазначено, що право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції повністю або частково мають сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки.

У цій нормі законодавець не виділяє спеціально фігуру прокурора як суб’єкта апеляційного оскарження. Проте право на апеляційне оскарження, крім сторін, він надає іншим особам, які беруть участь у справі. Це дає можливість визнати, що, оскільки прокурор як учасник адміністративного процесу законодавчо віднесений до осіб, які беруть участь у справі (параграф 1 Глави 5 Розділу II КАС України), йому, виходячи із зазначеного нормативного положення, належить право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції повністю або частково.

Більше того, якщо ст. 185 КАС України надає
карження тільки за умови його участі у справі (за наслідками розглянутого у суді першої інстанції «свого» адміністративного позову), то за положеннями ч. 4 ст. 61 КАС України таке право надається прокурору і тоді, коли він участі в справі не брав. Можливість оскарження судового рішення прокурором, який не брав участі у розгляді адміністративної справи судом першої інстанції, означає, що в подібних випадках прокурор реалізує функцію представництва інтересів громадянина або держави в суді. Крім того, прокурор, який брав участь у справі, може подати заяву про приєднання до апеляційної скарги, підтримавши її вимоги (ст. 192 КАС України), та заперечення на апеляційну скаргу (ст. 191 КАС України), тобто може здійснити вступ у справу, відкриту в адміністративному апеляційному суді за ініціативою іншої особи [3].

Отже, за наявності приводів і підстав, передбачених ч. 2 ст. 36¹ Закону України «Про прокуратуру», апеляційне провадження може бути відкрито з власної ініціативи прокурора, відповідно до якої він звертається до апеляційного адміністративного суду або здійснює вступ у справу, відкриту в суді за ініціативи інших осіб, оскаржує судове рішення. У даному випадку це характерна особливість адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора при перегляді судових рішень.

Це дає змогу насамперед визнати, що принцип стримування і противаг у стосунках судової і прокурорської влад повинен діяти в обох напрямах. З одного боку, суди у визначених законом випадках повинні контролювати законність рішень і дій прокурорів. З другого за прокурорами зберігається, як слушно зазначає В. Долежан, право офіційної критики рішень та дій органів судової влади, на яку повинні у встановленому законом порядку та у встановлені строки реагувати відповідні судові інстанції. Додержання законності при здійсненні адміністративного правосуддя, безумовно, становить предмет державного інтересу, інтересів суспільства і окремих громадян, які хочуть бачити у незалежному суді захисника своїх прав і бажають бути гарантованими від «суддівських помилок» [4]. Тому пропонуємо доповнити ч. 1 ст. 185 КАС України положенням про те, що прокурор за наявності приводів і підстав має право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції повністю або частково незалежно від участі у справі.

Деякі дослідники заперечують проти такого підходу, зазначаючи, що ці положення є нічим іншим, як поверненням прокурору функції нагляду за судом [5]. Дійсно, у демократичній правовій системі є неприпустимим існування нагляду прокуратури над судом, а тому за прокурором не може закріплюватися право оскарження усіх без винятку рішень в адміністративних справах. Прокурор, на нашу думку, має право на апеляцію лише в тих справах, у провадженні яких він брав участь, або у випадках, коли рішенням адміністративного суду порушуються інтереси держави чи окремих громадян, неспроможних з тих або інших причин захистити свої права. За наявності відповідних приводів і підстав у цих випадках «процесуальне місце» в суді апеляційної інстанції має зайняти прокурор.

Юридичну основу апеляції становить право прокурора на апеляцію та кореспондуючий йому обов’язок вищого суду прийняти справу після її вирішення в нижчому суді і розглянути по суті й остаточно. Підставою виникнення права прокурора на апеляцію є наявність порушених, не поновлених чи недостатньо захищених адміністративним судом першої інстанції прав, свобод або інтересів позивача (незаконність і необґрунтованість рішення суду першої інстанції), а також наявність підстав вважати, що рішення цього суду не може набрати законної сили, оскільки воно ухвалене з порушенням процедури провадження в адміністративній справі. Важливим є те, що в процесуальному сенсі не апеляцію поставлено в залежність від факту набрання судовим рішенням законної сили, а, навпаки, набрання судовим рішенням законної сили знаходиться в прямій залежності від факту закінчення процесуального строку, в межах якого діє право на апеляцію [6].

Таким чином, винятково волею «прокурора апелянта» визнається, чи достатнім для остаточного вирішення конкретної адміністративної справи є її розгляд у суді першої інстанції, чи остаточне вирішення має бути результатом послідовного розгляду цієї справи в двох ієрархічно різних судових інстанціях.

Водночас слід зазначити, що ч. 4 ст. 61 КАС України вказує лише на прокурора, який може бути суб’єктом ініціювання апеляційного перегляду адміністративної справи, однак нічого не говорить про те, який саме прокурор має брати участь в цьому перегляді. Розглядаючи окреслене питання, доцільно враховувати положення ст. 37 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої прокурор чи його заступник у межах своїх повноважень мають право на внесення апеляційного подання незалежно від того, чи брали вони участь у цій справі, а помічники прокурора, прокурори управлінь та відділів у тому випадку, якщо вони брали участь у цій справі.

Виходячи з наведених положень, можна дійти такого висновку: право апеляційного оскарження мають прокурор і заступник прокурора в межах їх компетенції, незалежно від їх участі в розгляді адміністративної справи в суді першої інстанції, а помічники (старші помічники) прокурора, прокурори (старші прокурори) управлінь і відділів (начальники відділів і управлінь та їх заступники) тільки у справах, в розгляді яких вони брали участь. Із огляду на це є доцільним, на нашу думку, доповнити перелік статей Закону України «Про прокуратуру», в яких зазначені вище особи у процесуальному контексті вважаються прокурорами, відповідно до вимог ст. 36¹ вказаного Закону.

Проте не слід забувати, що фактично представництво в суді здійснюється передусім прокуратурою як централізованою державною структурою і не може бути повністю віддано на відкуп конкретній посадовій особі прокуратури. Це має враховуватись при визначенні того, хто саме з працівників прокуратури може офіційно ставити питання про перегляд судових рішень в апеляційному порядку [7].

Право на апеляційне оскарження реалізується прокурором заявленою ним вимогою, втіленою в процесуальній формі письмовій заяві про апеляційне оскарження та апеляційній скарзі, а також відповідними процесуальними діями з їх подання. За правилами ч. 1 ст. 186 КАС України в разі оскарження рішення суду першої інстанції спочатку подається заява, що є нічим іншим, як звичайним супроводжувальним листом, яким повідомляється про намір оскаржити рішення суду першої інстанції. При цьому під час оскарження постанови суду першої інстанції строк пред’явлення заяви про апеляційне оскарження становить десять днів з дня проголошення оскаржуваного судового документа (або з дня його складання). Апеляційну скаргу необхідно подати в строк, що не перевищує двадцяти днів після подання зазначеної заяви (ч. 3 ст. 186 КАС України).

При оскарженні ухвали суду першої інстанції зазначені строки скорочуються вдвічі і, відповідно, становлять: п’ять днів для подання заяви та десять днів для подання апеляційної скарги. Водночас наведені норми не виключають можливість подання прокурором, який оскаржує рішення суду першої інстанції, апеляційної скарги без подання зазначеної заяви за умови, коли таку скаргу подано у строк, зазначений для подання заяви (ч. 5 ст. 186 КАС України). Тобто мається на увазі, що для оскарження постанови суду першої інстанції апеляційну скаргу можна подати без подання заяви в строк, що не перевищує десяти днів з дня проголошення оскаржуваного судового документа (або з дня його складання), а для оскарження ухвали суду першої інстанції апеляційну скаргу необхідно подати без подання заяви протягом п’яти днів з моменту, зазначеного у ч. 4 ст. 186 КАС України.

За правилами ч. 3 ст. 186 КАС України в апеляційній скарзі зазначаються: а) найменування адміністративного суду апеляційної інстанції, до якого подається скарга; б) ім’я (найменування), поштова адреса особи, яка подає апеляційну скаргу, а також номер засобу зв’язку, адреса електронної пошти, якщо такі є; в) дата подання заяви про апеляційне оскарження; г) вимоги особи, яка подає апеляційну скаргу, до суду апеляційної інстанції; ґ) обґрунтування вимог особи, яка подала апеляційну скаргу, із зазначенням того, в чому полягає неправильність чи неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі та (або) застосування норм права; д) за необхідності клопотання особи, яка подає апеляційну скаргу про витребування нових доказів, про виклик свідків тощо; е) перелік матеріалів, які додаються. В апеляційній скарзі має міститися також і інша інформація, вказана у частинах 4-7 КАС України. Ці вимоги стосуються і апеляційної скарги прокурора.

Важливе значення має визначення змісту апеляції прокурора, тобто сутності його звернення до апеляційного адміністративного суду про повторний розгляд справи, тому що саме в ньому визначаються межі розгляду справи апеляційною інстанцією. Центральною частиною апеляції є: 1) посилання прокурора на наявність порушених, не поновлених чи недостатньо захищених судом першої інстанції прав, свобод та законних інтересів громадянина або держави, а також/чи на наявність підстав вважати, що рішення суду першої інстанції не може набрати законної сили, оскільки ухвалене з порушенням процедури провадження в адміністративній справі; 2) встановлення, в якому обсязі оскаржується рішення суду першої інстанції (повністю або частково);

1) наведення причин, з яких позивач (інші учасники адміністративного процесу) не спроможний подати апеляційну скаргу (в справах, у яких прокурор не брав участь).

Отримавши апеляційну скаргу прокурора, суддя-доповідач протягом трьох днів перевіряє її відповідність вимогам, закріпленим у ст. 187 КАС України, і за відсутністю перешкод постановляє ухвалу про відкриття апеляційного провадження. Якщо апеляційна скарга не відповідає вимогам, передбаченим ст. 187 КАС України, застосовуються правила ст. 108 КАС України, тобто суддя постановляє ухвалу про залишення апеляційної скарги без руху, в якій зазначаються недоліки вказаної скарги, спосіб їх усунення та встановлюється строк, достатній для усунення виявлених недоліків. Копія ухвали про залишення апеляційної скарги без руху негайно надсилається прокурору, який звернувся з цією скаргою.

Ухвали про залишення апеляційної скарги без руху, повернення апеляційної скарги або відмову у відкритті апеляційного провадження можуть бути оскаржені прокурором у касаційному порядку [8].

Важливим є визначення повноважень прокурора на етапі підготовки справи до апеляційного розгляду (ст. 190 КАС України). Адже всі судові рішення, ухвалені суддеюдоповідачем під час підготовки справи до апеляційного розгляду, викладаються у формі ухвали. Копії ухвал надсилаються особам, які беруть участь у справі (прокурору).

Можна стверджувати, що на стадії підготовки справи до апеляційного розгляду прокурор може надати суду нові докази або заявити клопотання про витребування їх з ініціативи суду, просити суд про виклик у судове засідання свідків, клопотати про призначення експертизи чи про залучення до участі у справі спеціалістів, заявити (чи не заявити) клопотання про можливість письмового провадження у суді апеляційної інстанції; прокурор має право відмовитись від апеляційної скарги або змінити її до закінчення апеляційного розгляду (ч. 1 ст. 193 КАС України), а також може взагалі відмовитися від адміністративного позову, а сторони можуть примиритися у будь-який час до закінчення апеляційного розгляду (ст. 194 КАС України).

Постає запитання: чи обмежений прокурор, який бере участь в апеляційному розгляді справи у судовому засіданні при вчиненні зазначених дій, позицією прокурора, який брав участь у судовому розгляді справи в суді першої інстанції або який не брав участь у справі в суді першої інстанції, але подав апеляційну скаргу? КАС України на це запитання не дає ствердну відповідь. Більше того, ст. 193 КАС України на відміну від ст. 300 ЦПК України не передбачає право особи, яка надала апеляційну скаргу, доповнити апеляцією.

Разом із тим ст. 40 чинного Закону України «Про прокуратуру» надає право змінити чи доповнити апеляцію крім прокурора, який вніс апеляційне подання, ще й прокурору вищого рівня. Суперечність двох законів очевидна, а тому виникає проблема їх застосування. Як свідчить практика, інколи судді, керуючись нормами КАС України, відмовляють у прийнятті змін чи доповнень, внесених вищестоящими прокурорами до апеляції, поданої прокурором, який брав участь у розгляді адміністративної справи судом першої інстанції. Практичне застосування судами норм КАС України, а не законодавства про прокуратуру, теоретично обґрунтоване, адже пріоритет спеціальної норми перед загальною нормою не потребує доведення [9].

По справі, в якій адміністративний позов прокурора було задоволено повністю або частково і прокурор згоден з рішенням суду першої інстанції, але судове рішення оскаржено відповідачем у справі, прокурор може подати до адміністративного суду апеляційної інстанції заперечення на апеляційну скаргу відповідача у письмовій формі протягом встановленого судом апеляційної інстанції строку (ч. 1 ст. 191 КАС України).

У запереченні на апеляційну скаргу прокурор зазначає, бажає він взяти участь у судовому засіданні суду апеляційної інстанції чи просить суд розглянути справу за його відсутності. Заперечення на апеляційну скаргу підписуються відповідним прокурором (частини 2, 3, 4 ст. 191 КАС України).

У будь-який час до закінчення апеляційного розгляду прокурор має право приєднатися до апеляційної скарги (в якій ідеться про державні інтереси або інтереси громадянина, не спроможного з поважних причин їх захищати), підтримавши її вимоги (ст. 192 КАС України). Це робиться прокурором у формі звернення до суду апеляційної інстанції із заявою про приєднання до апеляційної скарги [10].

Список використаних джерел:

1. Міхеєнко М. Апеляційне провадження як резерв змагальності в судах другої інстанції / М. Міхеєнко, В. Шишкін // Право України. 1995. № 1. С. 20.

2. Про вдосконалення мережі адміністративних судів України: указ Президента України від 16 жовтня 2008 року № 942/2008 // Урядовий кур’єр. 2008. № 199. 24 жовтня.

3. Анпілогов О.В. Правовий інститут захисту прав і законних інтересів людини та громадянина прокурором у судовому адміністративному процесі / О.В. Анпілогов // Вісник Верховного Суду України. 2006. № 11. С. 40-43.

4. Долежан В.В. Шляхи конкретизації представницької функції прокуратури в майбутньому Законі України «Про прокуратуру» / В.В. Долежан // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах: зб. наук. праць. Х., 1998. С. 184-188.

5. Бородін М. Перегляд цивільних справ у порядку апеляції / М. Бородін // Право України. 2004.№ 8. С. 71-75.

6. Сірий М. Система перегляду судових рішень в Україні: погляд у майбутнє / М. Сірий // Юридичний журнал. 2003. № 3. С. 118-122.

7. Коваль В. Ініціювання апеляційного провадження / В. Коваль // Вісник прокуратури. 2003. № 12 (30). С. 97-101.

8. Пасенюк Д. Апеляційне та касаційне оскарження в адміністративному процесі: стадії процесу чи суб’єктивні конституційні права / Д. Пасенюк, М. Сорока // Юридичний журнал. 2007. № 12. - С. 118-120.

9. Копетюк М. Правові засади участі прокурора в апеляційному провадженні / М. Копетюк,О. Книш // Юридична Україна. 2005. № 3 С. 82-87.

10. Перепелюк В. Деякі питання участі прокурора в адміністративному судочинстві / В. Перепелюк // Вісник Вищого адміністративного суду України. 2008. № 1. С. 74-84.