Ключові слова: злочинність, бюджет, протидія, взаємодія, координація, прокуратура, правоохоронні та контролюючі органи.

У ст. 8 Закону України «Про основи національної безпеки України»[1] зазначається, що підвищення ефективності діяльності правоохоронної системи на основі оптимізації її структури, вдосконалення рівня координації діяльності правоохоронних органів є одними із основних напрямів державної політики з питань національної безпеки України. В зв’язку з цим наукові дослідження, спрямовані на покращення взаємодії правоохоронних і контролюючих органів, набувають особливої актуальності.

Значний вклад у розробку питань діяльності правоохоронних та контролюючих органів щодо протидії злочинності зробили українські вчені О.О. Бандурка, П.Д. Біленчук, В.Т. Білоус, В.В. Голіна, Л.М. Давиденко, І.М. Даньшин, О.М. Джужа, А.П. Закалюк,

В.С. Зеленецький, О.Г Кальман, Т.В. Корнякова, О.М. Литвак та інші. Питанням протидії та запобігання злочинам у бюджетній сфері присвячені роботи таких російських науковців, як: К.С. Арутюнян, Д.А. Бойков, О.Я. Казаков, О.Г Карпов, А.В. Макаров,

В.Г Саркісянц, А.К. Щегуліна, Ю.Н. Демідов. Проблеми взаємодії органів державного контролю з правоохоронними органами при виявленні фінансових порушень з бюджетними коштами в Російській Федерації окреслені в публікації Н. Ігоніної [1, 10].

Проте у роботах цих авторів відсутній комплексний аналіз правових та організаційних засад взаємодії контролюючих і правоохоронних органів щодо протидії злочинам у сфері виконання бюджету. Специфіка останніх вимагає побудови спеціальної системи протидії злочинним проявам у бюджетній системі. Тому для ефективного запобігання вказаним злочинам важливо об’єднати зусилля ряду правоохоронних і контролюючих органів, що має здійснюватись у ході виявлення та розслідування злочинів, а також встановлення й усунення причин та умов, що їм сприяли.

Виходячи з цього, основними завданнями статті є аналіз правових засад взаємодії правоохоронних і контролюючих органів щодо протидії злочинам у сфері виконання бюджету, відповідальність за які передбачена статтями 210, 211 Кримінального кодексу України (далі КК України), встановлення основних форм їх взаємодії та формулювання пропозицій щодо вдосконалення такої діяльності.

До системи правоохоронних органів, що здійснюють протидію злочинам у сфері виконання бюджету, входять органи внутрішніх справ, Служби безпеки, податкової служби та прокуратури України. У їх складі створені відповідні служби (підрозділи) з метою виконання заходів по боротьбі із злочинністю, що уповноважені здійснювати дізнання, оперативно-розшукову діяльність, досудове слідство та запобігати злочинним проявам.

Враховуючи положення Глави 17 Бюджетного кодексу України, контролюючі органи у сфері виконання бюджету можна розподілити на органи загальної та спеціальної компетенції. До першої групи відносяться органи, контрольна діяльність яких є лише допоміжною щодо поставлених перед ними завдань. Сюди входять Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України (далі КМУ), Верховна Рада України і Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, місцеві ради та їх виконавчі органи. До органів спеціальної компетенції належать Рахункова палата, Міністерство фінансів України (далі МФУ), Державне казначейство України (далі ДКУ) та Державна контрольно-ревізійна служба України (далі ДКРСУ). Вони безпосередньо відіграють значну роль в ході виявлення злочинів у сфері виконання бюджету, вживають заходів до їх припинення, усунення причин та умов, що сприяли цим злочинам. Від ефективності діяльності та взаємодії цих органів з правоохоронними залежать практичні результати впливу на злочинність у бюджетній сфері.

Поняття «взаємодія» є недостатньо дослідженим в юридичній літературі, трактується різними авторами по-різному. Тлумачний словник сучасної української мови дає загальне визначення поняття «взаємодія», під яким слід розуміти погоджену дію між ким-, чим-небудь [2, 85]. У свою чергу, важливе значення має визначення змісту та характеру взаємодії правоохоронних і контролюючих органів. Так, наприклад, Л.І. Аркуша пропонує визначати взаємодію як спільну налагоджену діяльність двох і більше органів, служб, відомств, що припускає раціональне поєднання процесуальних і оперативно-розшукових дій, здійснюваних кожним із них у межах наданих їм законом повноважень [3, 110]. З наведеного визначення можна виділити дві головні складові взаємодії: коло її суб’єктів і форми взаємодії. Водночас таке визначення позбавлене формулювання мети взаємодії, хоча, на нашу думку, саме цей компонент є визначальним, адже мета ставить вимоги щодо форм і засобів взаємодії. Більше того, якщо відсутня мета, то відсутній і зміст такої взаємодії. Враховуючи наведене, у контексті даного дослідження ми пропонуємо розуміти термін «взаємодія» як погоджену дію (співпрацю) між двома та більше державними органами щодо протидії злочинам, яка передбачає їх тісний взаємозв’язок і взаємодоповнюваність та полягає у розробці й впровадженні системи заходів з метою припинення злочинних проявів, виявлення, скорочення, усунення причин і умов злочинів та кримінально-правового впливу на осіб, які їх вчинили.

Необхідність взаємодії правоохоронних і контролюючих органів закріплена на рівні законів, що визначають правовий статус цих органів. Відповідні положення містяться у ст. 10 Закону України «Про прокуратуру», ст. 14 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», ст. 21 Закону України «Про Рахункову палату», ст. 4 Закону України «Про державну податкову службу в Україні», ст. 7 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», ст. 8 Закону України «Про Службу безпеки України», п. 7 Положення про Державну службу боротьби з економічною злочинністю. Порядок взаємодії державних органів у сфері протидії злочинам у сфері виконання бюджету більш детально врегульований на підзаконному рівні [4].

Взаємодія правоохоронних і контролюючих органів щодо протидії злочинності відбувається на різних організаційних рівнях. За кількістю держав-учасниць взаємодії розрізняють внутрішньодержавний (національний), міждержавний і міжнародний рівні взаємодії. Протидія злочинності у сфері виконання бюджету здійснюється насамперед на національному рівні, оскільки шкода завдається бюджетній системі окремої держави, що не є предметом міжнародно-правового регулювання. Національну взаємодію за рівнем централізації можна класифікувати на загальнодержавну та регіональну (місцеву), а за суб’єктним складом на відомчу та міжвідомчу. Відомча взаємодія має місце у випадках погодженої дії як окремих структурних підрозділів одного органу (горизонтальна взаємодія), так і органів різної ланки, підпорядкованих одному відомству (вертикальна).

Серед ключових питань взаємодії правоохоронних і контролюючих органів особливу вагу має питання про форми такої взаємодії та їх правове врегулювання. В даний час перелік форм взаємодії нормативно не закріплений. Однак певні законодавчі ініціативи в цьому напрямі все-таки є. Зокрема, внесений на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про державний фінансовий контроль» [5] регламентує взаємовідносини суб’єктів державного фінансового контролю. На думку авторів законопроекту, їх взаємовідносини мають здійснюватись у формі направлення інформації та пропозицій за результатами контрольної діяльності для відповідного реагування, погодження основних напрямів і планів контрольно-ревізійних заходів, надання інформації за запитами, а також у формі відповідних координаційних заходів.

Вважаємо, що взаємодія державних органів у сфері протидії злочинам в сфері виконання бюджету може здійснюватись і в інших формах, до яких ми відносимо: проведення спільних засідань і нарад, планування роботи, взаємний обмін інформацією, виконання доручень, проведення спільних перевірок і ревізій, передачу складених за ними матеріалів, що містять ознаки злочину, до правоохоронних органів, обмін досвідом та координацію роботи.

Проведення спільних засідань і нарад є важливим засобом для формування стратегії протидії економічним злочинам і тактичних заходів протидії певним видам економічних злочинів, в тому числі і злочинам у сфері виконання бюджету.

Враховуючи значну кількість правоохоронних і контролюючих органів у сфері виконання бюджету, ефективне планування контрольно-наглядових заходів дає змогу уникнути дублювання в їх роботі, досягнути значної економії ресурсів. Ефективному плануванню контрольно-перевірочних заходів має передувати фахове прогнозування розвитку злочинних проявів у бюджетній сфері, що здійснюється на основі кримінологічних досліджень, даних статистики щодо динаміки злочинності. На сьогодні така форма взаємодії, як спільне планування роботи правоохоронних органів та органів ДКРС передбачена спільним наказом Головного контрольно-ревізійного управління України (далі ГоловКРУ), Міністерства внутрішніх справ України (далі МВС), Служби безпеки України (далі СБУ) та Генеральної прокуратури України (далі ГПУ) «Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України» від 19 жовтня 2006 року № 346/1025/685/53. Так, правоохоронний орган відповідного рівня до 1 листопада, 1 лютого, 1 травня і 1 серпня кожного року надсилає відповідному органу ДКРС пропозиції щодо включення до проектів планів контрольно-ревізійної роботи ревізій на об’єктах контролю підконтрольних установах, із зазначенням конкретних фактів їх фінансово-господарської діяльності, що можуть свідчити про порушення законодавства. Однак інформування про відповідні плани роботи між самими правоохоронними органами фактично не проводиться.

Стаття 16 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» передбачає можливості обміну оперативною інформацією між спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю органів внутрішніх справ і Служби безпеки України щодо спільних заходів.

З метою запобігання та викриття злочинів у сфері виконання бюджету актуальним є створення спеціальних міжвідомчих груп з метою виявлення та припинення злочинних проявів, до складу яких мають входити представники різних контролюючих і правоохоронних органів. Крім того, важливе значення має проведення спільних пресконференцій, виступів з метою інформування органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та населення про факти порушення порядку виконання бюджету і вжиті заходи реагування, відшкодовані збитки, поновлені права та притягнення винних до відповідальності.

Виявлення недоліків та прогалин в правовому регулюванні протидії злочиннам у сфері виконання бюджету, формулювання пропозицій щодо їх усунення, вивчення зарубіжної практики повинно бути покладено на відомчі експертно-аналітичні підрозділи. Цей напрям, безумовно, має значні перспективи і може реалізовуватись шляхом проведення спільних засідань науково-методичних рад суб’єктів протидії злочинності, на яких мають розглядатися актуальні питання практичної діяльності, кінцевою метою яких стане формулювання відповідних пропозицій щодо покращення нормативноправової бази у даній сфері, розроблення та затвердження методичних рекомендації з виявлення та розслідування злочинів у сфері виконання бюджету.

Матеріали перевірок і ревізій фінансово-господарської діяльності, що містять інформацію про злочини, підлягають обов’язковій передачі у встановлений строк до правоохоронних органів. Серед основних проблем, що виникають на цій стадії, слід відміти закріплення в ст. 112 Кримінальнопроцесуального кодексу України (далі КПК України) так званої альтернативної підслідності злочинів у сфері виконання бюджету. Досудове слідство в цих справах провадиться тим органом, який порушив кримінальну справу. На практиці це призводить до негативних наслідків, коли матеріали контролюючих органів про злочини у сфері виконання бюджету можуть направлятися в різні органи досудового слідства. На жаль, навіть у зазначеному вище наказі це питання не врегульовано.

Цілком зрозуміло, що для встановлення в отриманій з контролюючого органу інформації необхідних ознак складу злочину, посадова особа органу досудового слідства повинна володіти високим рівнем знань у галузі фінансового законодавства та практики його застосування. Враховуючи, що КПК України прямо не покладає обов’язку розслідувати такі справи на конкретний орган досудового слідства, їх працівники не проходять відповідної спеціальної підготовки, що перешкоджає якісному та кваліфікованому вивченню інформації про такі злочини та зумовлює прийняття необґрунтованих рішень. Для прикладу можемо звернутися до офіційної статистичної інформації. Так, Рахунковою палатою України в 2007 році було виявлено бюджетних правопорушень, тобто незаконного, у тому числі нецільового, використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів на загальну суму майже 6,7 млрд грн, з них незаконного використання коштів на цілі, не передбачені бюджетними програмами, на суму 98,7 млн гривень [6]. Органами Державної контрольно-ревізійної служби в 2007 році виявлено 1 793 факти нецільових витрат державних ресурсів на загальну суму 322106,30 тис. грн, 13 026 фактів незаконних витрат на суму 1332482,49 тис. гривень [7]. Зазначені дії утворюють об’єктивну сторону складу злочину у вигляді порушення законодавства про бюджетну систему і за наявності інших ознак складу злочину підлягають кваліфікації за ст. 210 КК України. В той же час 2007 року зареєстровано всього 61 злочин у виді порушення законодавства про бюджетну систему України [8].

Переважна більшість інформації про злочини у сфері виконання бюджету внаслідок неправильної правової оцінки реалізується лише у вигляді адміністративної чи дисциплінарної відповідальності винних осіб. Органами ДКРСУ в 2007 році направлено до суду 1 184 протоколи про адміністративне правопорушення у виді порушення законодавства про бюджетну систему України (ст. 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення), що свідчить про значну поширеність зловживань у ході використання бюджетних коштів. Таким чином, низький рівень взаємодії правоохоронних і контролюючих органів як на стадії контрольно-перевірочної діяльності, так і на стадіях дослідчої перевірки та досудового слідства, зумовлює неефективність заходів протидії злочинам у сфері виконання бюджету.

Вказане відображається і на динаміці злочинності у сфері виконання бюджету. Якщо в 2005 році було зареєстровано 145 злочинів, передбачених ст. 210 КК України, то 2006 року їх було зареєстровано значно менше 97 (-33,1 %), 2007 61 (-37,1 %), а 2008 48 (-21,3%). На перший погляд зменшення кількості злочинів з року в рік свідчить про ефективність заходів протидії їм. Проте такі факти, як стала динаміка злочинності економічної спрямованості, збільшення закритих кримінальних справ, кількості осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності за порушення законодавства про бюджетну систему, збитків, завданих бюджету, на фоні офіційного зменшення рівня злочинності у сфері виконання бюджету дають можливість говорити про їх латентизацію.

Питання координації дій правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю є предметом багатьох наукових досліджень. Однак не всі висновки та пропозиції, що в них сформульовані, на нашу думку, є прийнятними. Зокрема, М. Погрібний наголошує на необхідності створення відповідного координаційного органу забезпечення фінансового контролю з метою своєчасного виявлення порушень фінансової дисципліни, що окрім іншого має здійснювати також і контрольно-ревізійну діяльність [9, 83]. Проте, зважаючи на і без того громіздку систему державного фінансового контролю, створення ще одного окремого органу, вважаємо, не стане гарантією покращення її стану, а наділення його повноваженнями щодо контрольно-ревізійної діяльності суперечить задекларованому завданню по координації діяльності контролюючих органів. Крім того, викликає сумнів можливість такого органу координувати діяльність правоохоронних органів, які наділені спеціальними повноваженнями і здійснюють заходи, що вимагають особливих режимів конфіденційності (наприклад, оперативно-розшукові).

На сьогодні завдання щодо координації дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю законодавчо покладене на органи прокуратури України. На практиці зазначена функція реалізується шляхом проведення координаційних нарад правоохоронних органів, метою яких є визначення спільних заходів по боротьбі зі злочинністю та контроль за їх виконанням, а також міжвідомчих нарад з питань додержання законності за участю контролюючих органів, інших органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Однак такі заходи, на нашу думку, не завжди мають комплексний характер і профілактичне спрямування. У цьому зв’язку слушною є думка А. Алексеєва про те, що координація включає узгодження дій не лише щодо виявлення та розкриття, а й щодо запобігання злочинам, усунення причин та умов, що їм сприяють [10, 13]. З огляду на вказане питання належної координації дій правоохоронних і контролюючих органів вимагає посиленої уваги з боку прокурорів.

Відсутність правового закріплення деяких із зазначених нами форм взаємодії негативно позначається на стані протидії злочинності у сфері виконання бюджету. Саме тому необхідним вбачається прийняття уніфікованого міжвідомчого наказу з питань порядку та форм взаємодії правоохоронних та контролюючих органів щодо протидії економічним злочинам. Однак зрозуміло, що одна лише наявність правових актів і державного механізму протидії злочинам у сфері виконання бюджету не здатна реально забезпечувати дотримання законів у цій сфері. Для цього необхідна злагоджена діяльність такого механізму, що можлива лише на підставі ефективної взаємодії між правоохоронними та контролюючими органами. У зв’язку з цим для якісної протидії злочинам у сфері виконання бюджету та покращення взаємодії правоохоронних і контролюючих органів у цій сфері, вважаємо за необхідне вжити низку організаційно-правових заходів.

Одним із пріоритетних, на нашу думку, залишається завдання щодо створення та введення в дію єдиної інформаційної бази державного фінансового контролю (банку оперативних даних), що дасть змогу уповноваженим суб’єктам швидше й ефективніше отримувати інформацію, необхідну для планування, підготовки та проведення контрольно-перевірочних заходів. Це завдання може бути покладене на ГоловКРУ, контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, які згідно з пунктами 1, 7 ст. 8 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» узагальнюють досвід і наслідки проведення державного фінансового контролю і поширюють його серед контрольно-ревізійних служб, розробляють пропозиції щодо удосконалення державного фінансового контролю.

З метою активізації діяльності суб’єктів протидії злочинності слід впорядкувати оплату праці на основі реальних результатів роботи та фактичного навантаження працівників правоохоронних і контролюючих органів, покращити гарантії їх правового та соціального захисту.

Доцільно також залучати фахівців контролюючих та правоохоронних органів до розробки проектів регіональних програм протидії злочинності із визначенням органів, відповідальних за взаємодію щодо протидії окремим видам злочинності, в тому числі стосовно злочинів у сфері виконання бюджету, та подальшим їх затвердженням органами місцевого самоврядування, наданням останнім повноважень щодо контролю виконання зазначених програм.

Вважаємо, що реалізація вказаних заходів дасть змогу забезпечити дієвість системи протидії злочинам у сфері виконання бюджету, знизити рівень злочинності та латентності цих злочинів, зміцнити бюджетну дисципліну в державі, покращити її фінансово-економічний стан.

Насамкінець слід зазначити, що перспективним, на нашу думку, залишається подальше дослідження теоретичних і практичних питань правового статусу та діяльності окремих правоохоронних і контролюючих органів у сфері виконання бюджету, а також формування їх цілісної системи. Вказані питання викликають широкий науковий інтерес особливо в умовах подальшої реалізації положень концепції реформування кримінальної юстиції [11] та підготовки до розгляду Верховною Радою України проектів відповідних законів України.

Список використаних джерел:

1. Игонина Н.Н. Надзор за исполнением бюджетного законодательства органами финансового контроля [Текст] / Н.Н. Игонина // Законность. 2003. № 4. С. 8-12.

2. Великий тлумачний словник сучасної української мови [Текст] / [уклад. і гол. ред. В.Т. Бусел]. К.: Ірпінь ВЕФ «Перун», 2003. 1440 с.

3. Аркуша Л.І. Проблеми взаємодії та інформаційного забезпечення правоохоронних органів у боротьбі з економічною організованою злочинною діяльністю [Текст] / Л.І. Аркуша // Інформаційне забезпечення протидії організованій злочинності: зб. наук. статей / Бібліотека журналу «Юридичний вісник»; [за ред. М.П. Орзіха, В.М. Дрьоміна]. Одеса: ФЕНИКС, 2003. С. 109-117.

4. Див.: Порядок взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України [Текст]: затверджено наказом ГоловКРУ, МВС, СБУ та ГПУ від 19 жовтня 2006 року № 346/1025/685/53 // Офіційний вісник України. 2006. № 44. Ст. 2962.

5. Проект Закону України «Про державний фінансовий контроль» від 8 лютого 2008 року № 2020 // Офіційний сайт Верховної Ради України: [Електрон. ресурс]. Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1? id=&pf3511=31663

6. Звіт Рахункової палати України за 2007 рік // Офіційний сайт Рахункової палати України: [Електрон. ресурс]. Режим доступу: http://www.ac-rada.gov.ua/achamber/control/uk/ publish/article/main?art_id=1146426&cat_id=32826

7. Звіт про результати діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби за 2007 рік // Офіційний сайт Головного контрольно-ревізійного управління України: [Електрон. ресурс]. Режим доступу: http://www.dkrs. gov.ua/kru/uk/publish/article/46964

8. Довідка про динаміку та структуру злочинності по Україні за 2007 рік // Офіційний сайт Міністерства внутрішніх справ України: [Електрон. ресурс]. Режим доступу: ttp://www.mvs.gov.ua/mvs/ control/main/uk/ publish/article/53966; jsessionid= B91E1C6CA06F133BE7EDBAD0730CB1D8

9. Погрібний М.О. Удосконалення координації діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері виконання місцевих бюджетів [Текст] / М.О. Погрібний // Вісник прокуратури. 2007. № 9. С. 80-84.

10. Алексеев А.И. Должна ли прокуратура заниматься предупреждением преступлений [Текст] /А.И. Алексеев // Законность. 2002. № 1. С. 9-14.

11. Концепція реформування кримінальної юстиції [Текст]: затверджена Указом Президента України від 8 квітня 2008 року № 311/2008 // Офіційний вісник України. 2008. № 27. Ст. 838.

[1] При підготовці статті використані нормативно-правові акти, чинні станом на 20 сІчня 2009 року, з офіційним текстом яких можна ознайомитись на офіційному сайті Верховної Ради України за електронною адресою в Інтернеті: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi