Ключові слова: адміністративний процес, прокурор, позовна заява, владне повноваження, публічні справи, державні справи.

Однією з функцій прокуратури відповідно до Конституції України є представництво інтересів громадянина та держави у суді. Запровадження в Україні адміністративних судів розширило сферу виконання цієї функції. З вересня 2005 року прокуратура реалізує її також і під час адміністративного судочинства. Важливо, щоб прокурори належно і повно використовували повноваження, надані їм Кодексом адміністративного судочинства України (далі КАС України), адже це є запорукою якісного виконання ними своїх конституційних завдань та одним із факторів, що забезпечує ефективність адміністративної юстиції.

З метою захисту інтересів громадянина та держави прокурор в адміністративному процесі може використати один із двох процесуальних статусів: законного представника або позивача. Розглянемо окремі питання, які виникають у судовій практиці в зв’язку з реалізацією першого із названих статусів (статті 56-61 КАС України). Усі ці питання пов’язані з проблемами: доцільності відмежування інтересів територіальних громад, інтересів Автономної Республіки Крим (далі АР Крим) від державних інтересів; добору критеріїв віднесення того чи іншого владного повноваження до групи саме державних повноважень.

У науковій літературі останнього десятиріччя питання про доцільність і виправданість розмежування комунальних інтересів та комунальних справ, з одного боку, та, відповідно, державних інтересів і державних справ з другого [1, 31; 2, 33; 3, 4] висвітлювались неодноразово. Факт того, що загальні, публічно-правові ознаки у наведених категорій справ збігаються, на переконання правників-теоретиків, не є і не може бути перешкодою для згаданого розмежування [4, 58]. Хоча поряд із наведеною позицією існує й протилежна, за якою поняття публічних справ ототожнюється із поняттям державних справ, і, відповідно, повноваження органів місцевого самоврядування за своєю природою ототожнюються із державно-владними повноваженнями [5, 471].

Мета статті дати відповідь на такі запитання: чи може прокурор в інтересах держави заявляти адміністративні позови від імені органів місцевого самоврядування; за якими ознаками повноваження, що реалізується недержавною організацією, можуть бути віднесені до групи державно-владних повноважень?

На перше місце за важливістю, на мою думку, слід поставити запитання: від імені яких суб’єктів владних повноважень може подавати позов прокурор при захисті інтересів держави? Наявні приклади, коли до кола цих суб’єктів суди відмовлялися включати органи місцевого самоврядування та недержавні організації при виконанні такими організаціями делегованих повноважень. Зокрема, позов в інтересах держави про скасування постанови Ради Міністрів АР Крим прокурор подав від імені органу місцевого самоврядування Партенітської селищної ради. При розгляді цього позову суд першої інстанції констатував, що Партенітська селищна рада у спірних правовідносинах виступала в інтересах територіальної громади, а не держави і, враховуючи цю обставину, дійшов висновку, що прокурор не мав права представляти позивача. За результатами касаційного перегляду Вищий адміністративний суд України підтримав висновки суду першої інстанції [6]. У іншій справі (щодо стягнення зі СТОВ «Лихолітське» заборгованих страхових внесків) прокурор подав позов в інтересах держави від імені відповідного територіального органу Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. Суд першої інстанції повернув такий позов, оскільки в силу ст. 2 Господарського процесуального кодексу України (далі ГПК України) прокурор в інтересах держави мав право подавати позов лише від імені органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а органи Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності до них не належать. Зауважу, що прокурор з приводу цього спору звернувся до господарського суду ще до набрання чинності КАС України. Вищий адміністративний суд України залишив рішення суду першої інстанції без змін [7].

Щодо позиції судів у першій із наведених справ, то, на мою думку, із нею слід погодитись. За загальним правилом інтереси держави у матеріальних правовідносинах представляють відповідні органи державної влади. Тому від імені саме цих органів прокурорам, власне, і слід подавати адміністративні позови. Разом із тим така позиція потребує одного застереження. Адміністративний позов в інтересах держави від імені органу місцевого самоврядування усе ж таки може бути поданий, але лише в тому випадку, коли у спірних правовідносинах цей орган виконував делеговані державні повноваження.

Такий підхід узгоджується з Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 року. Так, статті 7 та 140 Основного Закону вказують, що право на вирішення питань місцевого значення належить територіальній громаді, та гарантують, що жителі міст, сіл, селищ за жодних умов не будуть позбавлені цього права. На основі вказаних положень Конституційний Суд України сформував правову позицію про те, що територіальна громада може мати власні інтереси [8]. Очевидно, ці інтереси за змістом можуть не збігатися з інтересами інших публічно-правових утворень держави Україна, АР Крим. Аналогічного висновку дає змогу дійти й аналіз положень Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року. Цей міжнародний договір передбачає, що органи місцевого самоврядування при вирішенні відповідної частини суспільних справ* (public affairs) є цілком автономними від держави. Європейська хартія місцевого самоврядування встановила, що у правовій системі державучасниць, зокрема у сфері адміністративного контролю за органами самоврядування, має забезпечуватись баланс між самоврядними інтересами, з одного боку, та іншими публічними інтересами з другого (п. 1 ст. 3; п. 3 ст. 8) [9].

Природно, що самостійність територіальних громад у формулюванні та реалізації власних інтересів знаходить своє продовження у їх самостійності в питанні захисту цих інтересів, у тому числі в питанні подання чи неподання адміністративного позову. За такої обставини «юридична опіка» прокуратури над інтересами органів місцевого самоврядування є недоречною. Держава в особі органів прокуратури має утриматись від втручання до розсуду тієї чи іншої територіальної громади при виборі такою громадою способів захисту своїх прав. Саме наведений підхід забезпечить досягнення відповідної мети конституційно-правового регулювання сформування в Україні дійсно самодостатнього місцевого самоврядування, що справді здатне проводити свою власну комунальну політику.

Варто наголосити, що в англомовному варіанті Хартії застосовано саме термін «public affairs» (суспільні справи), а не «state affairs» (державні справи). Використання в україномовному тексті Хартії терміна «державні справи» для перекладу поняття «public affairs», на мою думку, є некоректним і таким, що спотворює основні ідеї цього міжнародного документа.

Що ж до позиції судів у справі за участю органу Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, то слід визнати: адміністративної юстиції вона стосується лише опосередковано, адже питання про прийняття поданого прокурором позову вирішувалося на основі норм ГПК України, а не КАС України. Водночас важливо, щоб реалізована у цій справі правова позиція не перейшла у судову практику адміністративних судів.

Право на звернення із позовами до приватних осіб КАС України визнає як за державними, комунальними органами, так і за недержавними організаціями. Однак недержавні організації можуть використати це право для захисту лише тих правовідносин, у яких вони реалізують делеговані повноваження. При цьому варто мати на увазі, що такі повноваження надаються як державою, так і територіальною громадою. Зрозуміло, що позов в інтересах держави прокурор може подати лише на захист тих повноважень недержавної організації, які були передані їй саме державою.

Принагідно необхідно зауважити: нерідко закон не містить прямої вказівки на те, що певне владне повноваження, закріплене за відповідною недержавною організацією, за своєю природою є державним. До речі, відсутність подібної вказівки при закріпленні повноважень органів місцевого самоврядування не дає можливості розрізняти, які з цих повноважень є власними, самоврядними, а які делегованими державою[1]. З метою усунення цієї неясності пропоную на практиці застосовувати такі критерії встановлення природи владних повноважень.

Перший критерій норми міжнародних договорів, які є обов’язковими для України.

Стосовно функції соціального забезпечення населення можуть бути використані, зокрема, ст. 22 Загальної декларації прав людини 1948 року [10] та ст. 12 Європейської соціальної хартії 1996 року [11], які встановили, що право людини на соціальне забезпечення має забезпечуватись (гарантуватись) за рахунок саме державних ресурсів.

Другим критерієм є тлумачення чітко невиписаної норми, яке надається Конституційним Судом України. Приклад такого тлумачення знаходимо у Рішенні від 20 червня 2001 року № 10-рп/2001, яке підтверджує, що повноваження із виплати та доставки пенсії первісно належить саме державним органам та установам [12].

Третій критерій проявляється в особливостях персонального складу керівних органів недержавної організації, якій доручено виконувати делеговані повноваження. Якщо такі повноваження є державними, то держава делегує своїх представників для участі в управлінні відповідною недержавною організацією. Наприклад, до складу палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури входить певна кількість суддів, посадових осіб органів юстиції [13].

Четвертий критерій полягає в оцінці змісту повноважень. Повноваження, що реалізуються недержавною організацією у певній сфері державного управління, слід вважати державними, якщо в інших сферах державного управління аналогічні за змістом повноваження реалізуються державними органами. Візьмемо хоча б владні повноваження, що виконуються Аудиторською палатою України: сертифікація осіб, які мають намір займатися аудиторською діяльністю; затвердження стандартів аудита; ведення Реєстру аудиторських фірм та аудиторів; здійснення контролю за дотриманням аудиторськими фірмами та аудиторами вимог законодавства про аудит [14]. Аналогічні за змістом повноваження, але вже у сфері регулювання професійної оціночної діяльності здійснює державний орган Фонд державного майна України [15].

П’ятий критерій стосується розмежування власних і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування. Він полягає у виключності повноваження. Якщо воно реалізується винятково органом місцевого самоврядування або низкою органів місцевого самоврядування (кожним на своєму адміністративно-територіальному рівні), то ми маємо справу із власним повноваженням. Якщо певне повноваження на одному рівні адміністративного устрою реалізується органом місцевого самоврядування, а на інших рівнях, у тому числі і загальнонаціональному, органами держави, то перед нами державне повноваження.

Питання про природу повноважень органів місцевого самоврядування межує з питанням про сутність повноважень органів влади АР Крим. Так само, як і органи місцевого самоврядування, окремі свої повноваження органи влади АР Крим на основі делегування одержали від держави. Водночас окремі питання у відання АР Крим передані безпосередньо Конституцією України. При цьому зі статей 137, 138 Основного Закону не ясно, чи ці повноваження за своєю природою є державними, чи вони є власними повноваженнями АР Крим. У зв’язку із цим постає запитання: чи може прокурор в інтересах держави подавати позов від імені органів АР Крим з приводу реалізації ними повноважень, передбачених статтями 137, 138 Конституції України?

Відповідаючи на нього, вважаю, слід виходити передусім зі ст. 5 Основного Закону України, яка вказує, що опосередковано влада Українського народу може здійснюватись через дві підсистеми органів органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Такий поділ системи владних органів відображає, зокрема, змістовні особливості повноважень, якими наділяються органи однієї та органи іншої підсистем. Очевидно, повноваження, якими Конституція України наділила органи влади АР Крим, мають бути віднесені або до категорії державних, або до категорії самоврядних. На мій погляд, за змістом низка конституційних повноважень АР Крим є аналогічними державним. До державних можна віднести, зокрема, такі повноваження АР Крим: нормативне регулювання відносин у сферах, перелічених ст. 137 Конституції України; визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів; участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки; забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в АР Крим; охорона і використання пам’яток історії. В інших регіонах України одна частина таких повноважень реалізується місцевими державними адміністраціями, а інша центральними органами виконавчої влади. Тому, виконуючи ці повноваження, органи влади АР Крим слід вважати такими, що реалізують на території АР Крим державні інтереси. Враховуючи викладене, на мою думку, за прокурорами слід визнати право подавати адміністративні позови в інтересах держави також і від імені органів влади АР Крим, щоправда на захист лише тих повноважень, які за змістом є державними або одержані від держави на основі делегування. При реалізації органами влади АР Крим решти конституційних повноважень (зокрема, управління майном, що належить АР Крим; розроблення, затвердження та виконання бюджету АР Крим; розроблення, затвердження та реалізація програм АР Крим) безпосередній державний інтерес відсутній. Отож спори із цих правовідносин прокурори від імені органів АР Крим до суду передавати не вправі.

Таким чином, прокурор може заявити позов від імені органів місцевого самоврядування (органів АР Крим) лише з метою захисту тих їхніх повноважень, які за своєю природою є державними. Причому ці повноваження одержать від суду захист безпосередньо. Разом із тим необхідно зауважити, що прокурор може ініціювати судовий захист також і «власного» повноваження певного комунального органу (органу АР Крим), яке виступить як опосередкований об’єкт захисту. Проте у такому випадку прокурору слід подавати позов від імені того суб’єкта владних повноважень, який уповноважений державою сприяти територіальним громадам (АР Крим) у реалізації їхніх інтересів. Наприклад, Кабінет Міністрів України наділений повноваженням укладати із обласними радами угоди щодо регіонального розвитку, спрямовані на стимулювання розвитку депресивних районів відповідної області [16]. Невиконання обласною радою подібної угоди суперечитиме як інтересам держави, так і інтересам депресивних районів. Позов з приводу цього правопорушення, заявлений прокурором від імені Кабінету Міністрів України, передусім буде спрямований на захист прав позивача, але опосередковано сприятиме захисту також і інтересів громади певного депресивного району, яка мала одержати відповідні вигоди в результаті виконання спірної угоди.

На відміну від ГПК України законодавство про адміністративне судочинство не вимагає від прокурора як законного представника вказувати у позовній заяві підставу звернення до суду. Разом із тим ст. 106 КАС України передбачає, що до позовної заяви повинні бути додані документи, які посвідчують повноваження представника. Тобто при зверненні до суду представник має довести свою повноважність виступати від імені позивача. Підстави для представництва прокурором інтересів держави у суді (порушення або загроза порушення державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб), на мою думку, саме і є передумовами повноважності прокурора як представника. Тому прокурор у позовній заяві все ж таки має зазначати, на які державні інтереси посягають фізичні (юридичні) особи-порушники та чому саме він як законний представник має ініціювати захист цих інтересів. Якщо прокурор цього не зробить, то подана ним позовна заява за своїм змістом не відповідатиме ст. 106 КАС України та підлягатиме залишенню без руху.

Прокурор як законний представник має також вказати, від імені якого суб’єкта владних повноважень подається позов. Без такого зазначення заява за своїм змістом не відповідатиме ст. 106 КАС України і підлягатиме залишенню без руху. До того ж це застереження стосується лише тих випадків, коли прокурор представлятиме права інших суб’єктів владних повноважень. Якщо ж позов ним подається від свого імені, то, зрозуміло, у заяві немає потреби вказувати ще якогось іншого суб’єкта владних повноважень як позивача.

Які правові наслідки подання прокурором як законним представником позову від імені суб’єкта, не уповноваженого державою реалізовувати її інтереси? Відповідь на це запитання залежить від того, коли за процесуальним законом суд дає свій висновок щодо предмета спору, тобто щодо змісту спірних правовідносин. Адже лише після з’ясування змісту матеріальних прав та обов’язків сторін спору суд може стверджувати про наявність або відсутність у позивача повноваження виступати в інтересах держави та, відповідно, наявність чи відсутність у прокурора права представляти такого позивача. Отже, за таких умов суд має відкрити провадження за згаданим вище позовом прокурора та розглянути його по суті. Якщо в ході розгляду суд з’ясує, що позивач не має права представляти державу і прокурор, відповідно, не міг виступати від імені позивача, то позовна заява підлягає залишенню без розгляду (п. 2 ч. 1 ст. 155 КАС України).

У наведеній ситуації було б неправильним приймати рішення про відмову у задоволенні позову. Те, що позивач у спірних правовідносинах діяв у «власних» інтересах, а не державних, ще не може бути підставою для висновку про те, що у нього взагалі відсутнє право, про захист якого він просить. Тому, повторно подавши той самий позов, але вже через повноважного представника, відповідний суб’єкт владних повноважень може розраховувати, що суд все ж таки ухвалить рішення по суті справи. Якщо ж у наведеній вище ситуації суд відмовить у задоволенні позову, то тим самим позивач фактично буде позбавлений можливості повторного звернення із цими ж позовними вимогами. В силу п. 2 ч. 1 ст. 109 КАС України суд змушений буде відмовити у відкритті провадження за повторною позовною заявою.

На практиці може виникнути ситуація, коли при неналежності прокурора як законного представника, позивач все-таки наполягатиме на продовженні провадження у справі. На мою думку, юридичні наслідки такої ситуації мають бути аналогічні тим, які настають при підтриманні позивачем позовних вимог від яких законний представник відмовився, суд має продовжити розгляд справи (ч. 2 ст. 61 КАС України). У положеннях ст. 61 КАС України чітко відображена ідея про те, що при вирішенні питання про залишення заяви без розгляду визначальним чинником для суду є зміст волі позивача.

Окремо слід зупинитись на питанні щодо можливостей прокурора в інтересах держави представляти одного суб’єкта владних повноважень у спорі з іншим суб’єктом владних повноважень. Необхідність подання такого позову може бути зумовлена тим, що діяльність певного державного органу не відповідатиме, на думку прокурора, державним інтересам. Конституційний Суд України можливість існування такої невідповідності визнав, заявивши, що «... інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.» [17]. Водночас необхідно мати на увазі, що при виконанні функції представництва державних інтересів у суді прокурор обмежений у своїх можливостях реагувати на порушення з боку суб’єктів владних повноважень. Частина 2 ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру» встановила, що підставою здійснення цієї функції є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Із наведеного положення випливає: за загальним правилом порушення державних інтересів певним суб’єктом владних повноважень не є підставою для подання прокурором до порушника позову від імені іншого суб’єкта владних повноважень; за таких умов прокурору, очевидно, слід використовувати інші правові засоби акти прокурорського реагування (протести, подання, приписи). Однак в інших законах можуть бути встановлені винятки із цього загального правила, які дозволятимуть прокурору ініціювати адміністративно-судовий захист прав одного суб’єкта владних повноважень від порушень з боку іншого суб’єкта владних повноважень.

За загальним правилом адміністративний позов в інтересах держави прокурор може подати лише від імені тих органів, які мають право представляти державу у матеріальних правовідносинах. Виходячи з цього, адміністративний позов в інтересах держави від імені органу місцевого самоврядування усе ж таки може бути поданий, та лише в тому випадку, коли у спірних правовідносинах цей орган виконував делеговані державні повноваження. До ознак того, що певне повноваження є державним, належать такі: 1) його виконання фінансується із державного бюджету; 2) до складу керівних органів відповідної організації держава делегує своїх посадових осіб; 3) в інших сферах державного управління аналогічні за змістом повноваження реалізуються державними органами; 4) відповідне повноваження реалізується на всіх адміністративнотериторіальних рівнях.

Якщо в ході розгляду суд з’ясує, що позивач не має права представляти державу і прокурор, відповідно, не міг виступати від імені позивача, то позовна заява на підставі п. 2 ч. 1 ст. 155 КАС України підлягає залишенню без розгляду. Якщо в умовах неналежності прокурора як законного представника позивач все одно наполягатиме на продовженні провадження у справі, суд в силу ч. 2 ст. 61 КАС України має продовжити розгляд справи.

Список використаних джерел:

1. Хоменець Р. Інституційні проблеми визначення місцевого самоврядування / Р. Хоменець // Економічний Часопис-XXI. 2001. № 9. С. 30-34.

2. Пархоменко В. Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-х років: моногр. / Пархоменко В. К.: Ін-т демократії ім. П. Орлика, 1999. 252 с.

3. Кампо В.М. Місцеве самоврядування в Україні: навч. посіб. / Кампо В.М. К.: Ін Юре, 1997. 16 с.

4. Куц Ю.О. Нові механізми регіонального розвитку // Децентралізація державного управління / Ю.О. Куц // Збірник матеріалів з питань децентралізації державного управління та розвитку ефективного місцевого самоврядування. Х.: Національна юридична академія ім. Я. Мудрого, 2006. С. 56-59.

5. Кравченко В.В. Конституційне право України: навч. посіб. / Кравченко В.В. [3-є вид., виправл. та доповн.]. К.: Атіка, 2004. 512 с.

6. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 20 червня 2007 року у справі № К-34239/06 // Єдиний державний реєстр судових рішень України. № 864356.

7. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 6 вересня 2007 року у справі № К-24471/06 // Єдиний державний реєстр судових рішень України. № 1128001.

8. Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2007 року № 5-рп/2007 (п. 3.4. Мотивувальної частини) // Офіційний вісник України. 2007. № 48. Ст. 1991.

9. Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 року: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/122.htm

10. Загальна декларація прав людини 1948 року // Офіційний вісник України. 2008. № 93. Ст. 3103.

11. Європейська соціальна хартія 1996 року // Офіційний вісник України. 2006. № 40. Ст. 2660.

12. Рішення Конституційного Суду України у справі про виплату і доставку пенсій та грошової допомоги (п. 2 Мотивувальної частини) // Офіційний вісник України. 2001. № 26. Ст. 1183.

13. Положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, затверджене Указом Президента України від 5 травня 1993 року № 155/93 (пункти 8, 9) // Голос України. 1993. № 83. 7 травня.

14. Про аудиторську діяльність: закон України від 14 вересня 2006 року № 140-V (ст. 12) // Відомості Верховної Ради України. 2006. № 44. Ст. 432.

15. Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні: закон України від 12 липня 2001 року № 2658-III (статті 23, 24) // Відомості Верховної Ради України. 2001. № 47. Ст. 251.

16. Про стимулювання розвитку регіонів: закон України від 8 вересня 2005 року № 2850-IV (статті 4,

5) // Відомості Верховної Ради України. 2005. № 51. Ст. 548.

17. Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 (п. 4 Мотивувальної частини) // Офіційний вісник України. 1999. № 15.

[1] Виняток становить хіба що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якому чітко вказано, які повноваження виконавчих органів місцевих рад є власними, а які делегованими.