Ключові слова: адміністративне судочинство, органи прокуратури, прокурор, оскарження, шкода, цивільно-правова відповідальність.

Проблема, якій присвячена стаття, загалом полягає у покращенні діяльності органів прокуратури, спрямованої на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку, захист суспільних та індивідуальних цінностей. Її вирішення має велике теоретичне та практичне значення. Окреслена проблема пов’язана з такими завданнями, як визначення місця і ролі прокуратури у державі, з’ясування якості її правозастосовної діяльності, віднайдення шляхів удосконалення забезпечення органами прокуратури реалізації особами прав та інтересів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій вітчизняних фахівців у галузі права, зокрема Л.Р. Грицаєнка, В.В. Долежана, М.В. Косюти, М.В. Руденка, В.В. Сухоноса, О.М. Толочка, свідчить, що ними зроблено великий внесок у вирішення зазначеної проблеми. Водночас можна відзначити недостатність висвітлення питань щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури або їх посадових осіб у порядку адміністративного судочинства, що обумовлено незначним строком дії Кодексу адміністративного судочинства України. Разом із тим судова практика з таких справ викриває суттєві недоліки у правозахисній діяльності прокуратури. Тож мета статті полягає в усуненні існуючих прогалин.

У ст. 55 Конституції України проголошено, що кожному гарантується право на оскарження у суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб [1].

Оскарження діянь прокуратури або її посадових осіб можливе у порядку адміністративного та кримінального судочинства. Компетенція (юрисдикція) судів щодо розгляду таких справ визначається процесуальними законами Кодексом адміністративного судочинства України (КАС України) та Кримінально-процесуальним кодексом України (КПК України).

Необхідно зазначити, що справи, які розглядаються на даний час у порядку адміністративного судочинства, до вересня

2005 року, тобто до набрання чинності КАС України, розглядались у порядку цивільного судочинства за правилами гл. 31-А Цивільного процесуального кодексу УРСР.

На думку О. Рябченко, оскаржити рішення, дії чи бездіяльність органів прокуратури або її посадових осіб у порядку адміністративного судочинства через існуючі положення КАС України не можна [2, ЗО]. Проте така позиція спростовується судовою практикою та, зокрема, змістом Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 року № 2 «Про практику застосування судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ».

С. Штогун пропонує законодавчо закріпити перелік дій прокурора, які можуть бути оскаржені не у порядку кримінального судочинства [3, 101].

На наш погляд, перелічити усі вказані дії прокурора вбачається неможливим. Отже, доцільно обмежитись закріпленням у процесуальному законі загальних положень про можливість оскарження дій суб’єктів владних повноважень, зокрема й прокурора, як і зроблено у КАС України.

Вивчення справ, що розглядаються адміністративними судами з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури або їх посадових осіб, виходячи з предмета спору, дає змогу виділити такі основні з них:

- справи з приводу спорів, пов’язаних з притягненням фізичної особи до кримінальної відповідальності;

- справи з приводу спорів щодо правозахисної діяльності прокуратури, не пов’язаної з притягненням фізичної особи до кримінальної відповідальності;

- справи з приводу трудових спорів між прокуратурою та фізичними особами, утому числі колишніми працівниками прокуратури.

На особливу увагу заслуговує розмежування компетенції судів щодо розгляду справ, пов’язаних із притягненням фізичної особи до кримінальної відповідальності.

У ст. 236 гл. 22 КПК України зазначається, що дії слідчого (слідчого прокуратури) та прокурора при проведенні ними досудового слідства або окремих слідчих дій у справі можуть бути оскаржені до суду [4, 130].

Відповідно до приписів КПК України оскаржити до суду у порядку кримінального судочинства можна постанови про відмову у порушенні кримінальної справи (ст. 236-1), закриття справи (ст. 236-5), порушення справи (ст. 236-7) [4, 131-132].

Всі інші питання, пов’язані з притягненням фізичної особи до кримінальної відповідальності, розглядаються за правилами КАС України.

Таким чином, оскільки КПК України не передбачає можливості розгляду у порядку кримінального судочинства спорів про бездіяльність суб’єктів владних повноважень, такі спори розглядаються судами у порядку адміністративного судочинства [5].

Так, постановою Верховного Суду України від 21 лютого 2007 року у справі за позовом фізичної особи на бездіяльність прокурора Київського району міста Харкова скасовано ухвалу Вищого адміністративного суду України від 27 червня 2006 року, а справу направлено на новий розгляд до цього суду.

У мотивувальній частині постанови Верховним Судом України зазначено, що за заявою фізичної особи про порушення кримінальної справи, жодної постанови згідно з КПК України прийнято не було. Така бездіяльність суб’єкта владних повноважень оскаржується у порядку адміністративного судочинства [5].

У порядку адміністративного судочинства розглядаються також справи щодо оскарження дій органів прокуратури або її посадових осіб, не охоплених межами досудового слідства.

Наприклад, адміністративними судами було задоволено позов фізичної особи про визнання дій заступника Генерального прокурора України та Генеральної прокуратури України протиправними та зобов’язано ознайомити її з матеріалами кримінальної справи з використанням науково-технічних засобів. При розгляді справи адміністративні суди дійшли висновку, що фізична особа оскаржує дії посадової особи, вчинені не під час розслідування кримінальної справи, а після її закриття. Отже, на вказані правовідносини норми кримінально-процесуального законодавства не поширюються [6].

Інколи фізичні та юридичні особи звертаються до прокуратури з проханням порушити кримінальну справу, хоча зі змісту їх звернення не вбачається підстав для проведення перевірки у порядку ст. 97 КПК України. Таке прохання може міститись серед прохань вжити й інших заходів прокурорського реагування: внести припис, звернутись до суду з позовом тощо.

Процесуальною формою вказаного прохання згідно зі ст. 95 КПК України є заява або повідомлення про злочин [4, 63]. Разом із тим фізичні чи юридичні особи нерідко звертаються зі скаргами, одним із пунктів яких є прохання порушити кримінальну справу.

Судова практика свідчить, що за проханням порушити кримінальну справу необхідно завжди проводити перевірку у порядку ст. 97 КПК України.

Як приклад можна навести дві справи, розглянуті Вищим адміністративним судом України.

Сутність спору в першій справі полягала у тому, що фізична особа звернулася до прокуратури Донецької області із заявою про вчинення колишнім прокурором м. Маріуполя злочину, передбаченого ч. 2 ст. 364 Кримінального кодексу України (КК України). Однак прокуратура області, порушивши вимоги ст. 97 КПК України, у триденний строк не прийняла жодного із рішень, встановлених цією статтею.

На вказану заяву начальником відділу управління нагляду прокуратури Донецької області була надана відповідь, у якій зазначено, що підстав для проведення перевірки у порядку ст. 97 КПК України стосовно колишнього прокурора м. Маріуполя не вбачається.

Вищий адміністративний суд України ЗО травня 2007 року, скасовуючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і задовольняючи позов фізичної особи на бездіяльність прокуратури Донецької області, вказав на необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій. А саме про те, що зазначена заява не є заявою чи повідомленням про злочин, а відтак, суб’єкт оскарження безпідставно надав заявнику письмову відповідь відповідно до Закону України «Про звернення громадян» [7].

Згідно із матеріалами другої справи на заяву фізичної особи, в якій вона просила притягнути до кримінальної відповідальності за ч. 2 ст. 375 КК України суддю Краматорського міського суду, прокурором м. Краматорська надано відповідь про відсутність підстав для перевірки відомостей, викладених у заяві, та роз’яснено, що процесуальні акти і дії суддів можуть бути оскаржені лише у судовому порядку відповідно до процесуального законодавства України, а також запропоновано звернутись до ради суддів апеляційного суду Донецької області для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.

Вказану позицію суб’єкта оскарження підтримали суди першої та апеляційної інстанцій, які зазначили, що порушення кримінальної справи стосовно судді повинно відбуватись в іншому порядку.

Вищий адміністративний суд України

ЗО травня 2007 року, скасовуючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, зазначив: оскільки фізична особа просила порушити кримінальну справу, то необхідно було провести перевірку у порядку ст. 97 КПК України та прийняти відповідне рішення [8].

Адміністративні справи щодо правозахисної діяльності прокуратури, не пов’язаної з притягненням фізичної особи до кримінальної відповідальності, досить різноманітні.

Як приклад наведемо цікаву, на наш погляд, адміністративну справу. Ситуація, про яку йдеться в ній, нерідко зустрічається у практичній діяльності органів прокуратури.

Фізична особа звернулась зі скаргою до прокуратури м. Києва на неправомірні дії прокурора Голосіївського району м. Києва щодо розгляду заяви про неправомірні дії співробітників Голосіївського РУ ГУ МВС України в м. Києві. Цю скаргу прокуратура м. Києва надіслала для розгляду до прокуратури Голосіївського району м. Києва.

Вважаючи, що такими діями порушено вимоги ч. 4 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян», згідно з якою заборонено направляти скарги тим органам чи посадовим особам, дії або рішення яких оскаржуються, фізична особа звернулась до суду з позовом визнати їх неправомірними, стягнувши на свою користь моральну шкоду у розмірі 1000 гривень.

Судом першої інстанції задоволено позов частково: прокуратуру м. Києва зобов’язано розглянути скаргу на неправомірні дії прокурора Голосіївського району м. Києва та надати відповідь заявнику. У частині позову щодо відшкодування моральної шкоди через недоведеність відмовлено.

Апеляційна інстанція та Вищий адміністративний суд України залишили вказане судове рішення суду першої інстанції без змін [9].

Трудові спори між прокуратурою та фізичними особами, утому числі колишніми працівниками прокуратури, можуть стосуватись будь-яких питань прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з неї.

Так, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25 липня 2007 року задоволено касаційну скаргу фізичної особи, скасовано ухвали Феодосійського міського суду Автономної Республіки Крим та судової палати у цивільних справах апеляційного суду Автономної Республіки Крим, якими було відмовлено у відкритті адміністративного провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 109 (заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства) КАС України. Справу направлено до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі.

Вказана фізична особа звернулася в суд із позовом до військового прокурора Феодосійського гарнізону про визнання недостовірним і нечинним висновку атестаційної комісії щодо невідповідності його займаній посаді помічника військового прокурора та нечинними дій військового прокурора Феодосійського гарнізону, який затвердив цей висновок [10].

Як передбачено пунктом 12 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 року № 2 «Про практику застосування судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ», у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури як суб’єкта владних повноважень або посадових осіб прокуратури повноваження їх представників, окрім керівника прокуратури, не можуть підтверджуватися службовими посвідченнями, а підтверджуються іншими документами, визначеними статтею 58 КАС України [11].

У випадку припинення діяльності органу прокуратури або дії трудового договору з посадовою особою органу прокуратури, рішення, дії чи бездіяльність яких окаржується, відповідно до ст. 55 КАС України відбувається процесуальне правонаступництво. Суд допускає заміну такої сторони її правонаступником на будь-якій стадії адміністративного процесу.

Враховуючи приписи статей 21, 105 КАС України, позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов’язані між собою і підсудні одному адміністративному суду, у тому числі вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів прокуратури або її посадових осіб [12].

При вирішенні питання про відшкодування шкоди органами прокуратури або її посадовими особами необхідно керуватись засадами цивільно-правової відповідальності, врегульованими Цивільним кодексом України (ЦКУкраїни). Адміністративний позову частині відшкодування шкоди може бути задоволений судом лише за доведеності таких підстав цивільно-правової відповідальності: шкоди, протиправності, причинового зв’язку. Наявність вини доведенню не підлягає.

Статтями 1173, 1174 ЦКУкраїни передбачено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади або її посадової особи при здійсненні своїх повноважень, відшкодовується державою незалежно від їх вини [13].

Відповідно до ст. 94 КАС України у випадку ухвалення судового рішення не на користь прокуратури або її посадової особи судом мають бути присуджені з Державного бюджету України здійснені позивачем документально підтверджені судові витрати [12].

Необхідно відрізняти відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів прокуратури або їх посадовими особами, що може здійснюватись у порядку адміністративного судочинства, від відшкодування шкоди, що здійснюється за положеннями Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду».

Відмінність полягає утому, що приписи Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду» можуть бути застосовані лише у певних випадках, встановлених цим Законом.

Відповідно до положень ст. 1 вказаного Закону підлягає відшкодуванню шкода, завдана громадянинові внаслідок:

1) незаконного засудження, незаконного притягнення як обвинуваченого, незаконного взяття і тримання під вартою, незаконного проведення в ході розслідування чи судового розгляду кримінальної справи обшуку, виїмки, незаконного накладення арешту на майно, незаконного відсторонення від роботи (посади) та інших процесуальних дій, що обмежують права громадян;

2) незаконного застосування адміністративного арешту чи виправних робіт, незаконної конфіскації майна, незаконного накладення штрафу;

3) незаконного проведення оперативнорозшукових заходів, передбачених Законами України «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» та іншими актами законодавства [14].

Враховуючи викладене, можна дійти зазначених нижче висновків.

1. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури або їх посадових осіб у порядку адміністративного судочинства можливе.

2. Виходячи з предмета спору справ, що розглядаються адміністративними судами щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури або їх посадових осіб, можна розрізняти такі основні види справ:

- справи з приводу спорів, пов’язаних із притягненням фізичної особи до кримінальної відповідальності;

- справи з приводу спорів щодо правозахисної діяльності прокуратури, не пов’язаної з притягненням фізичної особи до кримінальної відповідальності;

- справи з приводу трудових спорів між прокуратурою та фізичними особами, утому числі колишніми працівниками прокуратури.

3. Оскарження рішень і дій органу прокуратури або її посадової особи при притягненні фізичної особи до кримінальної відповідальності здійснюється у порядку адміністративного судочинства, якщо таке оскарження не передбачено у порядку кримінального судочинства. Оскарження бездіяльності органів прокуратури або її посадових осіб здійснюється за правилами КАС України.

4. Особливості відповідальності органів прокуратури або їх посадових осіб у випадках заподіяння особам шкоди протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю обумовлені нормами різних законодавчих актів.

Список використаних джерел:

1. Конституція України: офіц. текст: [прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року із змінами, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 p.: станом на 1 січня 2006 року]. К.: Міністерство юстиції України, 2006. 124с. ISBN 966-7630-14-5.

2. Рябченко О. Деякі проблеми реалізації процесуального статусу прокурора за Кодексом адміністративного судочинства України / О. Рябченко // Вісник Академії прокуратури України. 2006. № 1. -С. 28-32.

3. Штогун С. Оскарження дій прокурора в суді / С. Штогун // Вісник прокуратури. 2003. № 9 (27). С. 100-103.

4. Кримінально-процесуальний кодекс України: офіц. вид.: станом на 1 січня 2004 року. К.: Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 2004. 272 с. ISBN 966-313-091-1.

5. Адміністративна справа за позовом фізичної особи на бездіяльність прокурора Київського району м. Харкова при розгляді заяви про порушення кримінальної справи // Офіційний сайт судової влади України: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: //www.court.gov.ua

6. Адміністративна справа за позовом фізичної особи про визнання неправомірними дій заступника Генерального прокурора України та Генеральної прокуратури України на стадії ознайомлення з матеріалами кримінальної справи // Офіційний сайт судової влади України: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: //www.court.gov.ua

7. Адміністративна справа за позовом фізичної особи про визнання неправомірною бездіяльність прокуратури Донецької області при розгляді заяви про вчинення злочину колишнім прокурором м. Маріуполя // Офіційний сайт судової влади України: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: // www.court.gov.ua

8. Адміністративна справа за позовом фізичної особи про визнання неправомірними дій прокурора м. Краматорська при розгляді заяви про притягнення до кримінальної відповідальності судді Краматорського міського суду // Офіційний сайт судової влади України: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: // www.court.gov.ua

9. Адміністративна справа за позовом фізичної особи до прокуратури м. Києва про зобов’язання розглянути скаргу на неправомірні дії прокурора Голосіївського району м. Києва // Офіційний сайт судової влади України: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: // www.court.gov.ua

10. Адміністративна справа за позовом фізичної особи до військового прокурора Феодосійського гарнізону про визнання недостовірним і нечинним висновку атестаційної комісії щодо невідповідності займаній посаді та нечинними дій військового прокурора Феодосійського гарнізону про затвердження висновку // Офіційний сайт судової влади України: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: // www.court.gov.ua

11. Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ: постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 року № 2 // Офіційний сайт Верховної Ради України: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: //www.rada.gov.ua

12. Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України. 2005. № 35-37. Ст. 44.

13. Цивільний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. 2003. № 40-44. Ст. 356.

14. Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду: закон України від 1 грудня 1994 року № 266/94 // Відомості Верховної Ради України. 1995. № 1. Ст. 1.