Ключові слова: адміністративне законодавство, адміністративно-юрисдикційна діяльність, контроль, нагляд.

Відповідно до чинного адміністративного законодавства органи внутрішніх справ (далі ОВС) є суб’єктами юрисдикційних повноважень у справах, що їм підвідомчі. Посідаючи специфічне місце в системі суб’єктів адміністративної юрисдикції, ОВС виконують і специфічні завдання, пов’язані з їхнім особливим правовим статусом під час забезпечення правоохоронних функцій.

Основою адміністративної діяльності ОВС, її сутністю є організація й безпосередньо практична охорона громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, боротьба зі злочинністю та охорона власності, здійснення профілактичних заходів щодо запобігання правопорушенням. Зміст адміністративної діяльності розкриває її конкретні напрями, під час здійснення яких забезпечується виконання завдань, покладених на ОВС, наприклад міліцію [1].

Важливу роль у процесі адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС відіграють контроль і нагляд.

У юридичній літературі питання контролю та нагляду в державному управлінні та, зокрема, управлінні ОВС розглядаються у різноманітних аспектах. Деякі фахівці більше уваги приділяють контрольній діяльності, зазначаючи при цьому, що нагляд є одним із підвидів контролю [2; 3], інші відокремлюють нагляд від контролю, називаючи його самостійним видом діяльності [4-6], дехто контроль та нагляд називає синонімами [7-9]. Ми, у свою чергу, погоджуємось із

В.О. Козбаненком [10], В.М. Гаращуком [11, 454], Д.М. Овсянком [12] та іншими науковцями, які вважають, що за своїм сутнісним і правовим характером контроль та нагляд мають різне змістове навантаження.

Плутанина, а отже, і невизначеність між категоріями нагляду та контролю існує також і в чинному законодавстві. Так, у Законі України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» законодавець визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових примусових заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених із місць позбавлення волі. Схожі погляди на нагляд і контроль знаходимо і в Законі України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», Кодексі законів про працю України тощо.

В.В. Конопльов вважає: основним критерієм розмежування контролю від нагляду є те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну чи господарську діяльність підконтрольного об’єкта і самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як суб’єкт нагляду позбавлений цього права [13, 295].

У Законі України «Про міліцію» питанням контролю та нагляду присвячено окремий розділ «Контроль і нагляд за діяльністю міліції», у ст. 26 якого «Контроль за діяльністю міліції» зазначено, що «контроль за діяльністю міліції здійснюють Кабінет Міністрів України, Міністр внутрішніх справ України і в межах своєї компетенції ради». Окрім того, у ст. 27 «Нагляд за додержанням законності у діяльності міліції» цього Закону підкреслюється: «... нагляд за додержанням законності у діяльності міліції здійснюють Генеральний прокурор України і підлеглі йому прокурори» [14].

Вважаємо, що наведений у ст. 26 Закону України «Про міліцію» перелік суб’єктів, які можуть здійснювати контроль, потребує доповнення такими суб’єктами, як: Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; судові органи України; громадяни України та громадські організації, засоби масової інформації.

Слід зазначити, що наші пропозиції уже знайшли своє відображення у ч. 1 ст. 43 запропонованого на розгляд Верховної Ради України законопроекту України «Про органи внутрішніх справ», де перелік суб’єктів, які здійснюють контроль за діяльністю ОВС, розширюється. Зокрема, до контролюючих суб’єктів пропонується віднести: Президента України, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Міністра внутрішніх справ України і в межах своєї компетенції органи місцевого самоврядування. Громадський контроль за діяльністю ОВС можуть здійснювати, відповідно, громадяни України, громадські організації, які утворюються згідно з Конституцією України, засоби масової інформації щодо захисту прав і свобод людей та задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних і культурних інтересів.

Контроль за адміністративно-юрисдикційною діяльністю ОВС є одним із важливих елементів державного управління щодо виконання цими органами своїх функцій та завдань. За його допомогою забезпечується своєчасність внесення коректив у зазначену діяльність, отримання інформації про реальний стан справ, виявлення порушень чинного законодавства та відхилень від установлених стандартів і правил, а також прийнятих управлінських рішень стосовно застосування та виконання адміністративних функцій підрозділами ОВС.

Особливістю контролю за адміністративно-юрисдикційною діяльністю ОВС є те, що він здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань та прийнятих рішень, а отже, після реалізації інших управлінських функцій. Таким чином, контроль за адміністративно-юрисдикційною діяльністю ОВС дає оцінку процесу управлінської діяльність загалом, метою якої є приведення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС у відповідність до чинних правових норм та прийнятих згідно з ними управлінських рішень.

Контроль за адміністративно-юрисдикційною діяльністю ОВС як елемент державної влади здійснюється органами законодавчої, виконавчої та судової влади. Він може бути противагою, що стримує органи кожної з гілок влади від перевищення повноважень та дій, які суперечать інтересам особистості й держави. Державний контроль за адміністративно-юрисдикційною діяльністю ОВС спрямований на ефективне виконання поставлених перед державою завдань у зазначеній сфері і є одним із найважливіших каналів отримання об’єктивної інформації про цей процес.

Аналізуючи види контролю за адміністративно-юрисдикційною діяльністю ОВС та враховуючи різні точки зору з цього питання, виділимо такі з них: державний, відомчий, судовий та громадський, які, у свою чергу, мають власні структурні розгалуження.

Розглядаючи питання про державний контроль у сфері виконавчої влади та його законодавче упорядкування, слід пам’ятати, що він має зовнішній і внутрішній характер. Зробивши спробу виокремити усіх суб’єктів зовнішнього контролю за адміністративноюрисдикційною діяльністю ОВС, ми дійшли висновку, що до таких належать:

- Верховна Рада України, яка здійснює свої контрольні функції шляхом роботи у парламентських комітетах і спеціальних комісіях, під час парламентських засідань та завдяки реалізації народними депутатами наданих їм повноважень;

- Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який здійснює свій контроль на основі Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»;

- Президент України як глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини та громадянина;

- Рада національної безпеки і оборони України, яка здійснює контрольні повноваження в порядку і у межах компетенції, визначених Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України»;

- Кабінет Міністрів України, який відповідно до ст. 116 Конституції України реалізує повноваження щодо здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, забезпечення її суверенітету, обороноздатності та національної безпеки, громадського порядку, боротьби із правопорушеннями;

- центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом;

- органи місцевого самоврядування, які згідно зі ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» мають право створювати місцеву міліцію, що утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, затверджувати і звільняти її керівників та дільничних інспекторів, заслуховувати повідомлення керівників ОВС про їхню діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території тощо;

- судові органи України, особливість контрольної діяльності яких полягає у тому, що вона здійснюється не систематично, як, наприклад, відповідна діяльність з боку спеціалізованих органів, а періодично, під час розгляду скарг або справ щодо правопорушень;

- громадяни України та громадські організації, які утворюються відповідно до Конституції України для здійснення й захисту прав і свобод громадян та задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних інтересів;

- засоби масової інформації.

Згідно з Конституцією України право найвищого контролю за законністю у будьякій діяльності ОВС належить Верховній Раді України як законодавчому органу державної влади. Відповідно до п. 22 ст. 85 Основного

Закону Верховна Рада України затверджує загальну структуру, чисельність та визначає функції МВС України.

Забезпеченням постійного контролю за роботою правоохоронних органів, а відтак, і за адміністративно-юрисдикційною діяльністю ОВС опікуються профільний Комітет та Комісія Верховної Ради України з питань законності і правопорядку. Окрім того, у здійсненні контролю безпосередньо за адміністративно-юрисдикційною діяльністю ОВС може бути задіяно такий інструмент парламентського контролю, як депутатський запит.

Кабінет Міністрів України виконує відповідні функції контролю згідно зі ст. 26 Закону України «Про міліцію». Окрім того, у п. 7 ст. 116 Конституції України зазначено: «Кабінет Міністрів України здійснює заходи щодо забезпечення громадського порядку». З метою реалізації зазначеної функції у його структурі створено урядовий комітет з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності, який очолює Прем’єр-міністр України.

Судовий контроль як специфічний вид діяльності державного управління [15, 239] органічно пов’язаний з адміністративноюрисдикційною діяльністю ОВС. На думку В.К. Колпакова, його основний зміст полягає у здійсненні судом правової оцінки дій і рішень органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Якщо при цьому встановлюються порушення законності, судовий орган вживає відповідних заходів до їх усунення і в деяких випадках притягає винних осіб до відповідальності [16, 669-670].

Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Закріпивши в Основному Законі нашої держави право громадян на судовий захист, законодавець зобов’язаний гарантувати його реалізацію у системі засобів захисту прав і свобод громадян від незаконних адміністративних дій уповноважених державних органів, у тому числі й ОВС.

Неабияку роль у адміністративній діяльності ОВС, зокрема міліції, відіграє контроль, що здійснюється громадськістю, а саме: громадськими організаціями, трудовими колективами, органами громадської самодіяльності, населенням.

Важливим способом забезпечення законності у сфері адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС є також внутрішньовідомчий контроль, реалізацію якого покладено як на спеціально створені для цього підрозділи та служби, так і на керівників усіх служб і підрозділів. Внутрішньовідомчий контроль являє собою найважливіший елемент керівництва, складову частину організаторської роботи ОВС, кожного окремого апарату, підрозділу та сфери діяльності міліції. Конкретні функції усіх сфер діяльності ОВС визначають, виходячи з принципу централізму, основним стрижнем якого є сувора субординація, тобто підконтрольність нижчих органів вищим.

Окреме місце у здійсненні контрольнонаглядових повноважень за діяльністю ОВС, у тому числі адміністративно-юрисдикційною, посідає нагляд, який здійснює прокуратура.

Існує багато думок щодо тлумачення понять контроль та нагляд, серед яких: розуміння їх як тотожних понять, тлумачення нагляду як виду (варіанта) контролю. На наш погляд, ці поняття не є тотожними. Подібну думку поділяє, зокрема, С.Г. Стеценко, наголошуючи на таких відмінностях, як:

- відомча підпорядкованість (під час контролю, як правило, є, під час нагляду немає);

- можливість втручатися в оперативногосподарську та виробничу діяльність для усунення виявлених недоліків (під час контролю, як правило, є, під час нагляду немає);

- контроль здійснюється з урахуванням відповідності прийнятих актів чи вчинених дій законності та доцільності, нагляд лише законності;

- застосування заходів адміністративного примусу (під час контрольних заходів практично немає, у разі здійснення нагляду досить ймовірно) [17, 119].

П.В. Мельников розмежовує ці поняття на підставі таких розбіжностей:

- нагляд, зазвичай, має зовнішній характер, а контроль може бути як зовнішнім, так і внутрішнім;

- прокуратура є самостійним органом влади, а органи, які здійснюють контролюючі функції, як правило, входять до системи органів виконавчої влади;

- відмінність в об’єкті, предметі, повноваженнях і засобах нагляду та контролю;

- прокуратура здійснює нагляд також і за контролюючими органами [18].

Говорячи про співвідношення контролю та нагляду, Д.І. Пишньов наголошує на більшому значенні останнього, що зумовлено двома обставинами. По-перше, законодавець ставить прокурорський нагляд на вищий щабель у ієрархії правоохоронних і правозастосовчих організацій, хоча сам термін «вищий нагляд» і вилучено із законодавства. По-друге, природа та предмет прокурорського нагляду охоплюють собою перевірку законності функціонування органів державного і господарюючого управління та контролю підприємств, установ і організацій, незалежно від їх форм власності, підпорядкованості та приналежності [19].

У широкому розумінні нагляд прокуратури це регламентована прокурорським правом діяльність прокуратури щодо перевірки виконання законів і підзаконних нормативних актів державними й недержавними організаціями та установами [20]. На думку М.В. Косюти, прокурорський нагляд це не загальна функція прокуратури, а форма діяльності держави, спрямована на виявлення, усунення, попередження порушень закону в діяльності суб’єктів права, на яких поширюється компетенція прокуратури, з використанням властивих органам прокуратури повноважень [21, 129]. Т.В. Корнякова визначає прокурорський нагляд як особливий вид соціального контролю за додержанням і застосуванням законів державної діяльності, спрямованої на забезпечення законності та зміцнення правопорядку. Він здійснюється у вигляді функцій, закріплених у Конституції України, та у межах повноважень, передбачених законом [22]. С.Г. Стеценко вважає, що прокурорський нагляд це спосіб забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, який здійснюється під час виконання функцій прокурора та за рахунок застосування актів реагування прокурора [17].

Отже, існує багато підходів до тлумачення цього поняття, що певною мірою зумовлено відсутністю його закріплення у законодавстві. Тому, на нашу думку, зазначене поняття доцільно закріпити у Законі України «Про прокуратуру».

У ст. 121 Конституції України визначено основні завдання прокуратури. Їх продубльовано у ст. 5 Закону України «Про прокуратуру», але уже як функції прокуратури. Водночас у Перехідних положеннях Основного Закону підкреслюється, що прокуратура продовжує виконувати згідно із чинними законами функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. На їх виконання 12 липня 2001 року у Закон України «Про прокуратуру» було внесено відповідні зміни і його ст. 4 безпосередньо визначає завдання прокурорського нагляду.

Діяльність прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів досить багатогранна. Основні її напрями передбачено чинним законодавством та наказами Генерального прокурора України, спрямованими на забезпечення його реалізації. Серед напрямів роботи прокуратури, що стосуються й нагляду в частині дотримання ОВС законності при здійсненні адміністративно-юрисдикційної діяльності, вагоме місце посідає робота зі зверненнями громадян та із дотримання законодавства про адміністративні правопорушення.

У ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» чітко зазначено, що прокурор здійснює нагляд за додержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами. В практичній діяльності ОВС це проявляється у проведенні прокуратурою перевірок з цього напряму роботи, які можуть бути плановими або позаплановими.

Окремим видом цієї діяльності можна визначити роботу ОВС щодо реєстрації, розгляду та вирішення заяв і повідомлень про скоєні злочини або ті, що готуються, законність та обґрунтованість прийнятих рішень. Ця робота здійснюється прокуратурою у межах завдання щодо нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, порядок проведення якого деталізовано наказом Генерального прокурора України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних і публічних інтересів» від 19 вересня 2005 року № 3-гн із наступними змінами та доповненнями. Саме цей наказ визначає щомісячне здійснення перевірок законності розгляду та вирішення заяв і повідомлень про злочини у кожному правоохоронному органі.

У частині забезпечення прокурорського нагляду за додержанням законодавства про адміністративні правопорушення органами адміністративної юрисдикції його предметом є додержання прав і свобод людини та громадянина, встановленого законом порядку порушення провадження про адміністративне правопорушення, адміністративного розслідування і розгляду справ цієї категорії, а також законність і обґрунтованість винесених постанов [23].

Згідно зі ст. 250 Кодексу України про адміністративні правопорушення прокурор і заступник прокурора, здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні у справах про адміністративне правопорушення, мають право: порушувати провадження в справі про адміністративне правопорушення; знайомитися з матеріалами справи; перевіряти законність дій органів (посадових осіб) при провадженні в справі; брати участь у розгляді справи; заявляти клопотання; давати висновки з питань, що виникають під час розгляду справи; перевіряти правильність застосування відповідними органами (посадовими особами) заходів впливу за адміністративні правопорушення; опротестовувати постанову і рішення за скаргою у справі про адміністративне правопорушення; зупиняти виконання постанови, а також вчиняти інші передбачені законом дії.

Наказом Генерального прокурора України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних і публічних інтересів» від 19 вересня 2005 року № 3-гн повноваження прокурора доповнюються своєчасним опротестуванням незаконних постанов про накладення адміністративних стягнень та проведення щодекадних перевірок законності доставлення та затримання порушників, проведення їх особистого огляду, огляду речей і вилучення речей та документів в ОВС, спецприймальниках, приймальниках-розподільниках та ізоляторах тимчасового тримання.

Прокурорське реагування на виявлені під час здійснення наглядової діяльності порушення має встановлені законом форми, до яких належать: протест, припис, подання та постанова.

Розгляд зазначених вище форм контролю та нагляду дає підстави стверджувати, що вирішення питання про створення єдиного державного контролю як загалом, так і щодо адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС, є важливим завданням державного управління, однією з функцій якого і є контроль. Дієвий, плановий, доцільний, систематичний та об’єктивний контроль необхідний механізм підвищення ефективності державної влади.

Список використаних джерел:

1. Гусаров С. Суб’єкти адміністративно-юрисдикційних повноважень органів внутрішніх справ (міліції): [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.viche.info/jornal/1465/

2. Государственное управление: основы теории и организации [Текст]: учеб. / под ред. В.А. Козбаненко. М.: Статут, 2000. 912 с.

3. Адміністративна (поліцейська) діяльність органів внутрішніх справ (загальна частина): підруч. [Текст] / авт. кол. [Ю.І. Римаренко, С.М. Мойсеєв, В.І. Олефір керівники]. К.: КНТ, 2008. 816 с.

4. Виконавча влада і адміністративне право [Текст] / за заг. ред. В.Б. Авер’янова. К.: Видавничий дім «Ін Юре», 2002. 668 с.

5. Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права / Д.Н. Бахрах //Государство и право. 1993. № 2. С. 32-43.

6. Овсянко Д.М. Административное право [Текст]: учеб. пособ. / под ред. ГА. Туманова. М.: Юристъ, 1997. 448 с.

7. Коваль Л. Адміністративне право України: курс лекцій (загальна частина) [Текст] / Коваль Л. К.: Основи, 1994. 154 с.

8. Чиркин В.Е. Контрольная власть / В.Е. Чиркин // Государство и право. 1993. № 4. С. 10-18.

9. Ильинский И.П. Конституционный контроль и охрана конституционной законности в социалистических странах / И.П. Ильинский, Б.В. Щетинин // Советское государство и право. 1969. № 9. -

С. 40-44.

10. Государственное управление: основы теории и организации [Текст]: учеб. / под ред. В.А. Козбаненко. М.: Статут, 2000. 912 с.

11. Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В.Б. Авер’янова. К.: Видавничий дім «Ін Юре», 2002. 668 с.

12. Овсянко Д.М. Административное право [Текст]: учеб. пособ. / под ред. ГА. Туманова. М.: Юристъ, 1997. 448 с.

13. Конопльов В.В. Організаційно-правовий механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ [Текст]: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Харківський національний ун-т внутрішніх справ. Х., 2006. 424 с.

14. Про міліцію: закон України від 20 грудня 1990 року № 565-XII // Відомості Верховної Ради України. 1991. № 4. С. 20.

15. Адміністративне право України: підруч. / за заг ред. С.В. Ківалова. Одеса: Юридична література, 2003. 893 с.

16. Колпаков В.К. Адміністративне право України: підруч. / Колпаков В.К. К.: Юрінком Інтер, 1999. 736 с.

17. Стеценко С.Г Адміністративне право України: навч. посіб. / Стеценко С.Г К.: Атіка, 2007. 624 с.

18. Мельников П.В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры России: моног. / Мельников П.В. М.: Норма, 2000. С. 77-79.

19. Пишньов Д.І. Співвідношення прокурорського нагляду та діяльності контролюючих органів (на прикладі аграрного сектору) / Д.І. Пишньов // Університетські наукові записки. 2007. № 4 (24). -

С. 419-424.

20. Прокурорський нагляд в Україні: Курс лекцій для студентів юридичних вищих навчальних закладів / кол. авт.: Нор В.Т., Береський Я.О., Когутич 1.1., Котик З.Д., Гузела М.В., Павлишин А.А., Анікіна Н.П., Писарчук С.І.; за ред. проф. В.Т. Нора. Львів: Тріада плюс, 2002. 280 с.

21. Косюта М.В. Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства: моног. / Косюта М.В. Одеса: Юридична література, 2002. 376 с.

22. Корнякова ТВ. Прокуратура і органи позавідомчого контролю: нагляд і взаємодія [Текст]: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.10 / Корнякова Т.В.; Одеська національна юридична академія. Одеса, 2004.20 с.

23. Стуканов А.П. Предмет и пределы прокурского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации / А.П. Стуканов // Правоведение. 1999. № 4. С. 21-228.