Ключові слова: прокурор, прокурорський нагляд, вирішення заяв і повідомлень про злочини, досудове слідство, дізнання, тактика виявлення порушень, методика виявлення порушень.

На сучасному етапі розвитку держави актуальним є забезпечення опти- мальності функціонування системи органів прокуратури. Вирішення цієї проблеми дасть можливість створити довершену, науково обґрунтовану концепцію ефективності прокурорської діяльності й визначити критерії та основні показники її оцінки.

Питання ефективності реалізації прокурором наданих йому повноважень щодо нагляду за законністю вирішення заяв та повідомлень про злочини досліджувались у роботах Ю.М. Грошевого, В.С. Зеленецького, Л.М. Лобойка, О.Р Михайленка, В.Т. Нора, Д.П. Письменного, В.Д. Финька та інших. Однак необхідно зазначити, що в юридичній літературі не існує єдності поглядів щодо критеріїв удосконалення прокурорського нагляду за додержанням законів при вирішенні заяв і повідомлень про злочини. Висвітлення окремих теоретичних аспектів удосконалення тактики та методики прокурорського нагляду на початковому етапі кримінального процесу в умовах його реформування є метою цієї статті.

Для забезпечення результативності методики прокурорського нагляду за законністю розгляду заяв і повідомлень про злочини необхідно насамперед встановити головне: як повно та своєчасно прокурор виявляє допущені порушення законності і чи правильно на них реагує.

Завдання, закріплені в статтях 29 і 30 3акону України «Про прокуратуру» та конкретизовані в наказах Генерального прокурора України, - запрограмований, а саме: бажаний результат. І в цьому розумінні є критеріями оцінки роботи прокуратури по нагляду за законністю розгляду заяв і повідомлень про злочини. Співвідношення між завданням-критерієм та фактичним результатом наглядової діяльності прокуратури вказує на міру її ефективності.

Прокурорський нагляд за законністю діяльності органів дізнання і досудового слідства розпочинається, коли посадовим особам стає відомо про вчинений злочин. З цього моменту прокурор здійснює нагляд за законністю додержання строків, визначених для перевірки повідомлень про злочини, а також за законністю й обґрунтованістю порушення або відмови в порушенні кримінальної справи [1, 149].

Найбільше порушень закону відбувається на етапі реєстрації заяв і повідомлень про злочини. Йдеться передусім про їх приховування від реєстрації.

Відтак, зусилля вчених, законодавців та практиків мають спрямовуватися на усунення цього негативного явища в діяльності правоохоронних органів, а не на пошук законодавчих механізмів його закріплення [2]. На думку В.Т. Маляренка, однією з причин масового приховування злочинів від реєстрації є вимога закону щодо швидкого та повного розкриття злочину, забезпечення невідворотності кримінальної відповідальності. Він слушно зауважує, що в новому процесуальному законодавстві не потрібно ставити завдання про притягнення кожного, хто вчинив злочин, до кримінальної відповідальності, про забезпечення швидкого та повного розкриття злочинів [3].

Кримінально-процесуальна діяльність з розгляду заяв і повідомлень про злочини хоч і зачіпає права та законні інтереси людини, однак не знайшла достатньої законодавчої регламентації [4, 13]. На сьогодні не прийнято спеціального закону щодо розгляду заяв і повідомлень про злочини. Тому правовою базою організації їх приймання та реєстрації є норми Кримінально-процесуального кодексу України (далі - КПК України) й відомчі інструкції. Наприклад, такі як Інструкція про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв та повідомлень про злочини, що вчинені або готуються, затверджена наказом Міністра внутрішніх справ України від 14 квітня 2004 року № 400, Інструкція про порядок приймання, реєстрації, обліку та розгляду в підрозділах податкової міліції заяв, повідомлень та іншої інформації про злочини, затверджена наказом голови Державної податкової адміністрації України від 24 червня 1998 року № 304, Інструкція з діловодства в органах прокуратури України, затверджена наказом Генерального прокурора України від 28 грудня 2002 року № 90 тощо.

Перевірці законності й обґрунтованості приймання, реєстрації та обліку заяв і повідомлень про злочини має передувати певна підготовка, що полягає у детальному вивченні відповідних нормативних актів, вказівок Генерального прокурора України, а також ознайомленні зі спеціальною літературою, методичними посібниками, рекомендаціями.

Прокурору, який здійснює нагляд, необхідно особисто ознайомитися з великим масивом первинних облікових документів і матеріалів перевірок, що знаходяться насамперед у піднаглядних органах, зробити запит про необхідну інформацію в інших установах.

Тактика і методика виявлення порушень закону під час приймання, реєстрації, перевірки та вирішення заяв і повідомлень про злочини дають змогу прокурору використовувати будь-які необхідні, на його погляд, прийоми. Передусім прокурор перевіряє не рідше разу на місяць всі заяви і повідомлення про злочини, що надійшли до органів внутрішніх справ, журнали про їх реєстрацію і подальше спрямування. У межах своїх повноважень прокурор перевіряє виконання законів про: приймання заяв і повідомлень про злочини всіма органами (посадовими особами), які відповідно до КПК України мають право їх розглядати; своєчасну, повну та правильну реєстрацію заяв і повідомлень про злочини; повну перевірку джерел інформації, що надійшла; законність та обґрунтованість прийнятих за заявами і повідомленнями рішень.

В юридичній літературі під методикою прокурорського нагляду розуміють сукупність організаційних, тактичних і технічних методів, прийомів та засобів, які застосовуються прокурорами для ефективного здійснення нагляду з метою виявлення і попередження порушень закону й обставин, що їм сприяють [5, 120].

Проаналізувавши загальнонауковий понятійний апарат, доходимо висновків, що складовими методики є передусім правила застосування конкретного методу (методичні правила), а також прийоми, які забезпечують техніку реалізації методу за відповідними правилами методики (технічні прийоми). До того ж вибір методу пізнання у певній процесуальній формі залежить від умов здійснення пізнавальної діяльності, тобто від ситуації, що складається в конкретних умовах пізнання [6, 215].

Методом прокурорського нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля вважається засіб виконання прокурором завдань, які постають перед ним при вчиненні наглядових дій, а прийомом - конкретна дія прокурора, спрямована на встановлення відповідності закону дій або рішень органів дізнання і слідчих.

Прийоми ґрунтуються на законах та інших нормативних актах, підбираються для конкретної ситуації під час практичної діяльності. Вони залежать від цієї ситуації, а також від рівня професійної підготовки прокурорського працівника. Тому методика значною мірою є наслідком індивідуального, творчого підходу у кожній конкретній ситуації [7, 56]. Найефективніші методи та прийоми проведення прокурорських перевірок узагальнюються і закріплюються в наказах, розпорядженнях, оглядових та інформаційних листах, методичних рекомендаціях, інших офіційних документах Генеральної прокуратури України, а також прокуратур областей і прирівняних до них.

Діяльність прокурора, спрямована на виявлення порушень законності під час вирішення заяв і повідомлень про злочини, поділяється на два основні етапи: виявлення порушень закону під час перевірки органами дізнання і досудового слідства заяв та повідомлень про злочини; виявлення порушень закону під час прийняття посадовими особами рішень за заявами та повідомленнями про злочин.

В.С. Зеленецький називає такі способи порушення закону при реєстрації заяв і повідомлень про злочини:

1) відмова заявникові у прийнятті інформації для реєстрації;

2) фізичне приховування прийнятих заяв, повідомлень від реєстрації;

3) реєстрація прийнятої інформації в неповному обсязі;

4) приховування від реєстрації окремих суттєвих епізодів, фактів або співучасників злочинної діяльності;

5) списання заяв і повідомлень до наряду канцелярії без прийняття за ними рішення в передбаченому законом порядку;

6) умисне заниження небезпечності діянь, про які повідомляється заявником, із наступною їх кваліфікацією як діянь, що не мають великої суспільної небезпеки;

7) прийняття за заявою або повідомленням незаконного рішення про відмову в порушенні кримінальної справи за реабіліту- ючими особу підставами (пункти 1, 2 ст. 6 КПК України);

8) незаконне спрямування джерел інформації в інші регіони на підставі надуманої їх належності іншим органам;

9) приховування заяв і повідомлень, які були повернуті з інших регіонів або органів, з реєстрації [4, 13-20].

Отже, порушення наявні в різних модифікаціях, і значення методики прокурорського нагляду полягає в тому, щоб забезпечити їх своєчасне виявлення й усунення. Разом із тим прокурору необхідно мати на увазі, що характер перевірочних дій за повідомленням про злочин безпосередньо залежить від повноти інформації про нього. А тому важливе практичне значення при визначенні правильності дій щодо вирішення повідомлень про злочини, а також виборі методики нагляду має обізнаність із джерелом інформації.

Головна мета прокурора - вибрати найбільш раціональні прийоми та способи для успішного виконання поставленого завдання у найкоротший термін. Саме обрана методика свідчить про організаційні, професійні і творчі здібності прокурора.

Специфіка прокурорських перевірок додержання законів під час вирішення заяв і повідомлень про злочини передбачає діяльність прокурора у таких напрямах.

По-перше, - безпосереднє вивчення представлених прокурору заяв і повідомлень про скоєні або підготовлювані злочини, протоколів явки громадян з повинною, публікацій у пресі й рапортів відповідних службових осіб про безпосереднє виявлення ознак злочину, а також всіх прикладених до названих джерел інформації документів і матеріалів, отриманих у процесі перевірки інформації про злочини.

Під час вивчення вказаних джерел інформації прокурор повинен насамперед з’ясувати, коли саме подане конкретне джерело інформації й коли воно фактично надійшло до чергової частини, режимно-секретного підрозділу (канцелярії) або іншої служби органу дізнання чи слідства. Зробити це можна шляхом зіставлення дат підпису заяв, повідомлень, інших джерел інформації про злочини з датами їх реєстрації в облікових книгах.

Зіставлення дат дає можливість не тільки з’ясувати часові витрати чергової частини на організацію перевірки й вирішення названих джерел інформації конкретними виконавцями, а й виявити причини та умови, що перешкоджають діяльності чергової частини, дотриманню строків роботи з заявами й повідомленнями про злочини.

Наступний елемент перевірки пов’язаний із вивченням змісту заяв або повідомлень, всіх долучених до них документів з метою з’ясування правової особливості діяння, наявності чи відсутності в ньому ознак конкретного злочину, можливості (або неможливості) прийняття за наявними документами відповідного рішення.

По-друге, — аналіз обліково-реєстраційних записів у журналі реєстрації заяв і повідомлень про злочини (далі - ЖРЗПЗ). Журнал реєстрації заяв і повідомлень про скоєні або підготовлювані злочини є основним обліково-реєстраційним документом, на основі якого організується робота з перевірки й вирішення інформації про злочини, що надійшла, складається й корегується статистичний звіт. Форма та зміст реквізитів відповідних граф журналу встановлені Інструкцією про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв та повідомлень про злочини, що вчинені або готуються, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України) від

14 квітня 2004 року № 400. Належне їх заповнення є обов’язковим.

І хоча правильність ведення такого журналу не є предметом прокурорського нагляду, його вивчення прокурором уможливлює виявлення фактів порушення законів при прийманні, реєстрації, перевірці й вирішенні заяв, повідомлень, іншої інформації про злочини й, враховуючи це, - забезпечення встановлення причин і умов, що сприяли їх порушенню.

Вивчення записів у зазначеному документі сприяє виявленню допущених органами дізнання та слідства порушень закону при прийманні, реєстрації, перевірці й вирішенні заяв та повідомлень про злочини тільки в тому випадку, якщо прокурор має достатні знання про специфіку методичних правил, які застосовуються при реєстрації отриманої інформації в ЖРЗПЗ. Для цього він має знати зміст реквізитів усіх його граф, порядок і обсяг їх заповнення відповідними посадовими особами.

По-третє, - зіставлення вивчених джерел інформації про злочини з ЖРЗПЗ.

У процесі такого зіставлення можуть бути виявлені заяви й повідомлення, не зареєстровані у вказаному журналі. Такі факти повинні кваліфікуватися як приховування названих джерел інформації від реєстрації з метою приховування злочинів від обліку. В зв’язку із цим прокурор повинен дати вказівку органу дізнання зареєструвати приховані заяви й повідомлення в ЖРЗПЗ, а також з’ясувати всі обставини цієї негативної діяльності, встановити осіб, причетних до неї, причини й умови, що сприяли навмисному порушенню закону, і вжити заходів до покарання винних й усунення зазначених причин та умов.

У деяких випадках для з’ясування усього комплексу питань, пов’язаних із приховуванням джерел інформації про злочин від реєстрації, прокурор повинен відібрати пояснення не тільки в чергового, його помічника, особи, якій доручено перевірити й вирішити дане повідомлення чи заяву, а й у членів слідчо-оперативної групи, що виїжджала на місце події.

При порівняльному аналізі прокурор іноді встановлює, що перевірка заяви або повідомлення про злочин доручена конкретному оперативному працівнику міліції, але роботу фактично виконували інші особи. І не зрозуміло, на якій підставі вони здійснювали перевірку даної заяви або повідомлення. У цьому зв’язку одержати необхідну інформацію про виявлене протиріччя необхідно в тієї посадової особи, яка написала резолюцію про перевірку заяви або повідомлення. Звичайно, відповідні пояснення повинні бути відібрані прокурором й в усіх інших осіб, причетних до роботи з даним джерелом інформації про злочин.

По-четверте, — дослідження в органі дізнання та досудового слідства анонімної інформації про злочини. Вона може виявитися як помилковою, так і достовірною. З огляду на цю обставину її не слід ігнорувати.

У п. 3.2 Інструкції МВС України передбачено правило, відповідно до якого анонімні листи, що містять відомості про вчинений або підготовлюваний злочин, у ЖРЗПЗ не реєструються, а передаються в підрозділи, які займаються оперативно-розшуковою діяльністю, для використання їх при розкритті або попередженні злочинів. У цих підрозділах таке джерело інформації має бути обов’язково зареєстроване. Під час перевірки прокурор повинен звертати увагу на виконання такого правила, оскільки його дотримання дає можливість не тільки розкрити злочин, а й попередити настання більш шкідливих, небезпечних як для окремих осіб, так і для суспільства наслідків.

По-п’яте, — вивчення виділених згідно зі ст. 26 КПК України кримінальних справ. Ця обставина має спонукати прокурора до всебічного вивчення причин виділення матеріалів із кримінальної справи, визначення правових наслідків, які в результаті таких дій настали, з’ясування руху цих матеріалів та фактичного їх місцезнаходження.

По-шосте, — перевірка матеріалів адміністративної практики. Питання про відповідальність громадян за вчинення адміністративних правопорушень вирішується на підставі та в порядку, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП України). З практики відомі випадки, коли деякі органи дізнання та досудового слідства занижують рівень суспільної небезпеки вчиненого діяння і, кваліфікуючи його як адміністративне правопорушення, прагнуть у порушення закону «звільнити» ту або іншу особу від кримінальної відповідальності. При здійсненні перевірок особливо корисними можуть виявитися відомості, що містяться в самому протоколі про адміністративне правопорушення. Вивченню підлягають також справи про адміністративні правопорушення.

По-сьоме, — аналіз повідомлень, отриманих прокурором з установ, підприємств і організацій. Прокурор повинен перевірити насамперед, чи було відомо правоохоронним органам про дані злочини, а також, чи відповідає змісту повідомленої інформації прийняте відповідним органом рішення. Для цього прокурору потрібно звернутися до матеріалів про відмову в порушенні кримінальної справи або перевірити за журналом реєстрації вихідної несекретної кореспонденції, чи не спрямовані вони в інші правоохоронні органи, у тому числі й в інші регіони.

По-восьме, — перевірка обставин затримання осіб органами внутрішніх справ також дає змогу виявити порушення порядку реєстрації та вирішення повідомлень про злочини. Результативним може виявитися вивчення інформації в документації чергових частин Міністерства з надзвичайних ситуацій України, беручи до уваги невідпрацьований механізм їх взаємодії з органами внутрішніх справ у питаннях, пов’язаних із реєстрацією й передачею повідомлень про злочини. Під час прокурорської перевірки корисною буде також інформація, отримана з: банків - про факти виявлення підробки грошових знаків; страхових організацій - про звернення з питань виплати страхових сум у зв’язку із викраденням майна, замахом на життя й здоров’я громадян; позавідомчої охорони - про спрацювання охоронної сигналізації й перевірку цих сигналів; паспортно-візових служб - про втрату паспортів тощо.

В юридичній літературі справедливо вказується, що перевірка заяв і повідомлень про злочини є процесуальною діяльністю. Вона розпочинається з надходження у відповідний державний орган достатніх даних про злочин у визначеній кримінально- процесуальним законом формі. Тому процесуальна діяльність із розгляду заяв та повідомлень про злочини є не чим іншим, як доказуванням, а одержувані в її процесі фактичні дані, на яких ґрунтуються прийняті рішення, - доказами [8, 11]. У цьому зв’язку в КПК України мають бути сформульовані відповідні процесуальні положення.

На підставі викладеного можна зробити висновок, що процесуальна перевірка і прийняття рішень за заявами і повідомленнями про злочини являє собою єдність розумової та практичної діяльності прокурора, слідчого й особи, яка проводить дізнання. Вона здійснюється відповідно до норм кримінально-процесуального закону з метою одержання, фіксації й оцінки фактичних даних, необхідних для прийняття законного рішення про порушення кримінальної справи, відмови в цьому або спрямування отриманих джерел інформації за призначенням (за підслідністю або підсудністю).

За підсумками перевірки законності прийняття, реєстрації та вирішення заяв і повідомлень про злочини прокурор може застосовувати такі засоби прокурорського реагування, як: скасування незаконних рішень органів дізнання і досудового слідства; надання вказівок щодо реєстрації інформації про скоєний злочин; вжиття заходів до фактичного відновлення порушених прав фізичних осіб, інтересів юридичних осіб; притягнення до відповідальності винних посадових осіб; сприяння особам відшкодувати шкоду, заподіяну незаконними діями посадових осіб тощо.

Узагальнюючи практику здійснених перевірок, прокурор має проаналізувати правильність розподілу обов’язків між різними суб’єктами прокурорського нагляду; організації збору, обліку та зберігання інформації, необхідної для здійснення своєї діяльності; узагальнень і аналізу роботи прокуратури в цілому та за її окремими напрямами; планування роботи; контролю виконання й оцінки ефективності як організаторської, так і наглядової діяльності; форм і методів підготовки до здійснення конкретних наглядових дій з виявлення, усунення й попередження порушень законності при прийнятті, реєстрації, перевірці и вирішенні заяв та повідомлень про злочини; організації обміну досвідом і підвищення рівня професійної підготовки працівників прокуратури, а також координації даної роботи з іншими галузями й напрямами діяльності прокуратури, і насамперед у сфері дізнання та досудового слідства.

Належна організація й методика прокурорського нагляду за законністю вирішення заяв і повідомлень про злочини - необхідна умова ефективності наглядової діяльності прокурора в наступних стадіях кримінального процесу. Організація нагляду повинна бути спрямована на попередження, виявлення й усунення порушень закону, а також містити постановку завдання, прогнозування проблемних ситуацій, кадрове забезпечення виконання поставленого завдання, суворий контроль виконання, мобільне корегування наглядової діяльності при зміні оперативної обстановки. Результативність методики нагляду забезпечується правильним визначенням обсягу й послідовності наглядових заходів, доцільних часових меж нагляду, вибором і комбінацією форм реагування на виявлені порушення закону.

З цією метою в органах прокуратури доцільно вести спеціальні наряди-накопичу- вачі одержання такої інформації, до яких щомісяця наростаючим результатом підпорядковані прокуратури надавали б інформацію про здійснену роботу з постановки на облік прихованих від реєстрації злочинів. Кількісні дані, що характеризують цю роботу, можуть виглядати таким чином: 1. Виявлено прихованих у звітному періоді злочинів, постановка їх на облік, їх характер. При цьому мають на увазі окремо: а) злочини, безпосередньо приховані від обліку;

б) приховані, незважаючи на їх очевидність, шляхом винесення незаконних постанов про відмову в порушенні кримінальної справи. 2. З числа прихованих заяв кримінальні справи, порушені прокурором безпосередньо. 3. Справи, порушені компетентним органом за вказівкою прокурора: а) з них спрямовані в суд і результати розгляду; б) результати розгляду таких справ судом. 4. Закриті або тимчасово припинені на різних, але законних підставах. 5. Справи, що перебувають в стадії розслідування на кінець звітного періоду. 6. Стосовно винних прокурором порушено дисциплінарне переслідування. 7. Притягнуто до кримінальної відповідальності за приховування від реєстрації заяв і повідомлень про злочини від обліку. 8. 3а- гальна кількість проведених прокурором перевірок додержання законності при прийнятті, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини та кількість виявлених фактів їх приховування від обліку.

Ще 2000 року автором статті були сформульовані пропозиції щодо прийняття Закону України «Про порядок прийняття, реєстрації, перевірки та вирішення заяв, повідомлень і іншої інформації про злочини», а також щодо внесення змін у кримінально-процесуальне законодавство, які мають як теоретичне, так і практичне значення. Зокрема, пропонувалося доповнити КПК України спеціальною нормою, що визначала б порядок і засоби перевірки заяв (повідомлень) про злочини, а також передбачити процесуальний порядок санкціонування прокурором затримання порушення кримінальної справи на термін понад добу, короткочасний арешт та інші процесуальні дії на цій стадії. Зазначене не втратило актуальності й до сьогодні.

Список використаних джерел:

1. Каркач П.М. Організація роботи прокуратури міста (району) по виконанню функцій, визначених Конституцією України: навч. посіб. / Каркач П.М. - Х.: Лєгас, 2004. - 240 с.

2. Зеленецький В. Прокурорський нагляд за виконанням законів при реєстрації джерел інформації про злочини / В. Зеленецький, Л. Лобойко // Вісник прокуратури. - 2002. - № 6. - С. 37.

3. Маляренко В.Т. Про завдання кримінального судочинства / В.Т Маляренко // Вісник Верховного Суду України. - 2000. - № 6. - С. 37.

4. Зеленецкий В.С. Прокурорский надзор за исполнением органами дознания и досудебного следствия законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: моногр. / Зеленецкий В.С. - Х.: Восточнорегиональный центр гуманитарно-образовательных инициатив, 2004. - 400 с.

5. Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / [под ред. Ю.Е. Винокурова]. - М.: Экзамен, 2003. - 544 с.

6. Зеленецкий В.С. Общая теория борьбы с преступностью / Зеленецкий В.С. - Х.: Основа, 1994. - 321 с.

7. Воронцова Н.В. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела: науч.-метод. пособ. / Воронцова Н.В., Капинус К.В., Козлов В.И. и др.; под ред. А.П. Короткова, Н.Е. Токарева. - М.: Юрлитинформ, 2002. - 194 с.

Середа Г.П. Організаційно-правові аспекти прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.10 «Судоустрій; прокуратура та адвокатура» / ГП. Середа. - Х., 2000. - 16 с.