(до 10-річчя з дня ратифікації Орхуської конвенції Верховною Радою України)

Конвенція "Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля" (Орхуська конвенція) була прийнята в місті Орхусі (Данія) 25 червня 1998року. В червні2008-го відзначалась десята річниця з дня її прийняття а в липні 2009 р. — 10-річчя з дня її ратифікації Верховною Радою України. Конвенція названа на честь датського міста, в якому проходив завершальний етап переговорів. Вона вступила в силу у 2001 році й на даний час нараховує близько 40 країн-учасниць.

Законом України №832-Х1У "Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля" від 6 липня 1999 року Конвенція була ратифікована Верховною Радою України.

Орхуська конвенція — новий вид угоди у сфері охорони довкілля. Ця новизна полягає в тому, що Конвенцією визнані обов´язки нинішнього суспільства перед прийдешніми поколіннями. Це випливає із самої мети Конвенції, закріпленій у статті 1— зробити так, щоб кожний громадянин жив у довкіллі, сприятливому для його здоров´я та благополуччя.

Окрім того, предмет Конвенції безпосередньо стосується взаємовідносин між суспільством та органами управління. Орхусь- ка конвенція йде далі, ніж будь-яка інша конвенція з питань охорони довкілля, в тому сенсі, що накладає на державні органи країн- учасниць чіткі зобов´язання перед суспільством щодо забезпечення доступу до інформації, участі громадськості в процесі прийняття рішень та доступу до правосуддя.

Ще з 70-тих років минулого сторіччя в міжнародних деклараціях та резолюціях почав відслідковуватися зв´язок між екологічними проблемами та правами людини. Ідея Конвенції виникла в ході реалізації проекту "Довкілля для Европи" — процесу, в якому громадськість уже брала участь. В цьому контексті варто, передусім, нагадати про такі міжнародно-правові нормативні акти як Стокгольмська декларація з проблем довкілля (1972 року), положеннями якої встановлено право на "сприятливі умови життя у довкіллі, якість якого дозволяє вести достойне життя"; Европейська хартія з питань довкілля та охорони здоров´я, що була прийнята на першій Европейській конференції міністрів з питань довкілля та охорони здоров´я у Франкфурті ( Німеччина,1989 рік) ; Ріо-де-Жанейрська декларація 1992 року, яка заклала базу всіх трьох основних елементів Орхуської конвенції; Декларація другої загальноевропейської конференції "Довкілля для Европи", прийнята в Люцерні ( Швейцарія, 1993 рік) та, нарешті, Софійські керівні принципи Европейської економічної комісії (ЕЕК) ООН по забезпеченню доступу до екологічної інформації та участі громадськості в процесі прийняття рішень з питань охорони довкілля, що були схвалені на третій конференції міністрів з питань довкілля у Софії (Болгарія, 1995 рік). Підсумком цього процесу й стало прийняття на четвертій конференції міністрів з питань довкілля в Орхусі вищезазначеної Конвенції.

Орхуська конвенція базується на трьох "стовпах" — основних елементах, що передбачені у статтях 4 — 9 Конвенції, а саме:

—доступ до екологічної інформації;

— участь громадськості в обговоренні та прийнятті рішень;

— доступ до правосуддя в екологічних справах.

Цілком зрозуміло, що всі три розділи тісно пов´язані між собою. Статтею 9 Конвенції створені умови для активного включення однієї з трьох основних гілок влади— судової у вирішення екологічних проблем у суспільстві.

Враховуючи важливість належного інформаційного забезпечення судів з питань екологічних прав громадян, у серпні 2002 року 120 суддів із близько 60 країн на запрошення UNEP (Програми ООН з питань охорони довкілля) зібрались на Глобальному симпозіумі суддів у Йоханесбурзі (Південно-Африканська Республіка), по закінченні

якого судді прийняли так звані Йоханесбур- зькі принципи про роль права та стійкого розвитку. У цьому документі, зокрема, підкреслювалось, що незалежні судові органи та судовий процес мають життєво важливе значення для здійснення, розвитку та забезпечення застосування права з охорони довкілля.

На симпозіумі зазначалось, що судді на всіх рівнях (як національних, так і міжнародних), як особи, відповідальні за прийняття рішень, перебувають в унікальному становищі для застосування цих принципів на практиці. Зокрема, відзначалося, що при прийнятті органами виконавчої влади (як суб´єктами владних повноважень) рішень, особливо у сфері розвитку промисловості, адміністративна влада перебуває у своєрідній залежності від бізнесових кіл, у зв´язку з тим, що промисловці є великими платниками податків, наповнювачами бюджетів. В цьому контексті була висловлена презумпція про можливий тиск на суддів з боку органів виконавчої влади та бізнесових кіл, намагання схилити суддів при прийнятті рішень на бік комерційної вигоди. Усвідомлюючи це, з ініціативи ООН у листопаді 2002 року були прийняті Бангалорські принципи поведінки суддів, які затверджені затим на 59-й сесії Комісії ООН з прав людини в Женеві в квітні 2003 року. Коротко ці принципи можна представити у вигляді шести показників суддівської поведінки: незалежність, об´єктивність, чесність, непідкупність, дотримання етичних норм, рівність, компетентність, старанність. З огляду на викладене, Економічною та Соціальною Радою ООН розроблені програми з реалізації положень Орхуської конвенції в метою імплементації положень конвенції у національне законодавство, посилення участі громадськості в цих процесах, інформованості суспільства і, зокрема, представників судової гілки влади про норми Конвенції.

Так, у рамках вказаних програм для сприяння національній імплементації положень Конвенції 4—5 червня 2007 року в Києві пройшов регіональний семінар з питань, які стосуються доступу до правосуддя, організований Европейською комісією ООН спільно з ОБСЕ для країн Східної Європи та південного Кавказу (Білорусь, Грузія, Молдова, Україна, Вірменія та Азербайджан). Від Вищого адміністративного суду України участь у семінарі взяли судді О. Кравченко,

О. Сорока та Т. Чумаченко.

Друге засідання робочої групи Ор- хуської конвенції та конференція з питань доступу до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, відбулися 10—12 вересня

2006 року в Женеві. До участі в її роботі були запрошені суддя Верховного Суду України П. Панталієнко, суддя Вищого адміністративного суду України О. Кравченко, ректор Академії суддів України І. Вой- тюк, керівник Інституту законодавчих ініціатив та правової експертизи В. Костиць- кий, представник Міністерства юстиції України О. Тубелець. Головну увагу учасники конференції приділили питанню ролі судових органів у реалізації положень Ор- хуської конвенції і, зокрема, її 9 статті, а також обміну досвідом між суддями. Як наголошувалося, дієвий захист порушених екологічних прав громадян значною мірою залежить від професійної обізнаності суддів, рівня їх інформованості, вміння застосовувати положення Конвенції та норми національного природоохоронного законодавства на практиці.

Оскільки 6 липня 1999 р. Конвенція була ратифікована Верховною Радою України, вона, відповідно до Конституції України, стала частиною національного законодавства. Із самої назви Конвенції вбачається, що значна її частина присвячена питанням судового захисту екологічних прав громадян. Першою категорією екологічних прав, на захист яких спрямовані приписи Конвенції, є сфера захисту права на екологічну інформацію, коли інформаційний запит було або проігноровано, або неправомірно відхилено, або неадекватно задоволено, всупереч нормам Конвенції. Друга категорія можливих справ у судах — оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів, які порушують норми екологічного права, встановлені національним законодавством. Третьою можливою категорією справ є оскарження дій або бездіяльності громадян і громадських організацій, що порушують національне екологічне законодавство. Право на доступ до екологічної інформації — це єдине право, яке Конвенція імперативно вимагає захищати в судовому порядку, незалежно від того, чи закріплюється воно на національному рівні, чи ні.

Статтею 50 Конституції України встановлені основні екологічні права громадян України: право кожного на безпечне для життя довкілля, на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди, право вільного доступу до інформації про стан довкілля. Екологічні права громадян України конкретизовані у цілій низці спеціальних законів і, зокрема, в таких як: "Основи законодавства України про охорону здоров´я", "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення", "Про екологічну експертизу", "Про охорону атмосферного повітря", "Про відходи", "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку", "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру", "Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань" та інших.

У зв´язку з ратифікацією Україною Конвенції Законом від 28.11.2002 р. № 254-1У "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" були внесені зміни в Закони "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про екологічну експертизу", "Про місцеве самоврядування в Україні" у питаннях забезпечення доступу до екологічної інформації, участі громадськості в обговоренні та прийнятті рішень, доступу до правосуддя. Так, зокрема, стаття 25 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" була викладена в новій редакції і містить дефініцію поняття "екологічна інформація" у відповідності із приписами статті 2 Конвенції.

Нею визнається будь-яка інформація в письмовій, аудіовізуальній, електронній або іншій матеріальній формі про:

—стан елементів довкілля, таких як повітря й атмосфера, вода, земля, ландшафт та природні об´єкти, біологічне розмаїття та його компоненти, включаючи генетично змінені організми;

— фактори, такі як речовини, енергія, шум, випромінювання, угоди у сфері довкілля. політика, законодавство, плани та програми, що здатні впливати на елементи довкілля;

— стан здоров´я та безпеки людей, умови життя людей, стан об´єктів культури, будівель та споруд у тому ступені, в якому на них впливає або може вплинути стан елементів довкілля.

Конвенцією встановлено строк, протягом якого має бути надана заявникові інформація — не пізніше 1 місяця після подачі заяви. У випадках великого обсягу та складності інформації, вона може бути надана протягом двох місяців. За приписами Конвенції, екологічна інформація набувається будь-якою особою — як фізичною, так і юридичною — шляхом одержання її із повідомлень засобів масової інформації, офіційних повідомлень органів державної влади, інформації в комп´ютерних мережах, організації виставок тощо.

Стаття 9 Конвенції називається "Доступ до правосуддя". Частина перша цієї правової норми закріплює право будь-якої особи, яка вважає, що її заява про доступ до інформації не розглянута, неправомірно відхилена (повністю або частково) або неадекватно задоволена, мати доступ до процедури розгляду в суді прийнятого рішення. Відповідно до Конвенції на державні органи, їх посадових осіб покладається обов´язок надавати екологічну інформацію. Органами виконавчої влади приймаються рішення по наданню дозволів планованих видів господарської діяльності (дозволів на будівництво, експлуатацію), ліцензій на ведення певних видів господарської діяльності тощо. Виходячи з наведеного, видно, що громадськість ( за ч.4 ст.2 Конвенції—юридичні чи фізичні особи) вступає у правовідносини з державними органами як із суб´єктами владних повноважень. Причому в цих правовідносинах публічно-правовий інтерес є домінуючим.

Виходячи зі змісту статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб при здійсненні ними владних

управлінських функцій є завданням адміністративного судочинства. Відповідно до ст.17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб´єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. З наведеного випливає, що саме на адміністративні суди покладається вирішення питань, про які йдеться у Конвенції. Це не означає, звичайно, що до створення в Україні судів адміністративної юрисдикції, не існувало механізму оскарження рішень органів влади, однак можливість такого оскарження була значно звужена.

Відомо, що питання про захист прав людини від порушень з боку влади постає особливо гостро у посттоталітарних країнах в період демократизації суспільних відносин. Переосмислення пріоритетів у діяльності держави, визнання людини найвищою соціальною цінністю закріплено у ст. 3 Конституції України. Вказаний конституційний принцип зумовлює необхідність посилення захисту прав людини від можливого свавілля з боку влади. Закріпивши правило про те, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі, Основний Закон країни, тим самим, зняв усі обмеження судового контролю за діяльністю адміністрації. Однак повною мірою цей принцип, закріплений у ст.124 Конституції, реалізувався саме із запровадженням адміністративної юрисдикції.

Держава, що підписала Конвенцію, забезпечує, щоби особа мала доступ до швидкої процедури, яка не вимагає (чи вимагає в мінімальному розмірі) оплати. Відповідно до Конвенції, швидкість процедури розгляду стосується будь-якої стадії прийняття рішення — будь то суд чи інший державний орган.

На наш погляд, Кодекс адміністративного судочинства України в питанні строків розгляду справ цілком узгоджується з положеннями Конвенції. Так, п.10 ч. 3 ст.3 КАСУ встановлює, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку. Строк розгляду справи судом першої інстанції також визначено Кодексом у межах розумного строку — ч.1 ст.122 КАСУ встановлено, що справа має бути розглянута протягом розумного строку, але не більше двох місяців.

Кожна країна, що підписала Конвенцію, зобов´язана забезпечити процедури розгляду, які не пов´язані з недоступно високими витратами. Тобто витрати по оскарженню рішень суб´єктів владних повноважень у питаннях охорони довкілля чи по забезпеченню дотримання національного природоохоронного законодавства не повинні бути настільки високими, щоби стати бар´єром для доступу громадськості. Так, витрати, пов´язані із зверненням до суду, відповідно до ст. 87 КАСУ, складаються із судового збору та витрат, пов´язаних із розглядом справи, до яких належать: витрати на правову допомогу; витрати сторін та їх представників, пов´язані із прибуттям до суду; витрати, пов´язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів, проведенням експертиз; витрати, пов´язані з проведенням огляду доказів на місці, вчиненням інших дій, необхідних для розгляду справи.

Із положеннями Конвенції про обмеження недоступно високих витрат, пов´язаних із розглядом справи, кореспондуються приписи ст. 88 КАСУ, яка надає право суду, враховуючи майновий стан сторони, зменшити належний до сплати розмір судових витрат чи звільнити сторону від оплати повністю або частково. Суд вправі також відстрочити або розстрочити сплату судових витрат. Варто зазначити, що витрати, пов´язані зі зверненням до суду, стають суттєвою фінансовою перешкодою для представників громадськості. Деякі країни на законодавчому рівні встановили пільги з оплати судових витрат для недержавних природоохоронних організацій. Такі норми існують, приміром, у Словаччині та Молдові. Бажано було б запровадити такі зміни і в законодавстві України, населення якої найбільш потерпіло внаслідок Чорнобильської катастрофи, тим більше, що відповідно до ч.1 ст.3 Конвенції на державах, що її підписали, лежить обов´язок вжиття необхідних законодавчих заходів по її реалізації.

І ще про один аспект участі громадськості за ст. 9 Конвенції варто згадати. Ідеться про те, що кожна держава, яка є учасницею Конвенції, має забезпечити засоби правового захисту у вигляді судової заборони. І в цьому контексті Кодекс адміністративного судочинства України також цілком узгоджується з нормами Конвенції. Так, ст. 117 КАСУ встановлено, що суд, за клопотанням позивача або з власної ініціативи, може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, або захист цих прав стане неможливим без вжиття таких заходів, а також, якщо очевидними є ознаки про- типравності рішення, дії чи бездіяльності суб´єкта владних повноважень.

Кожна країна, яка підписала Конвенцію, повинна забезпечити доступ представників громадськості до процедури розгляду справи в суді. Конвенція в частині 4 ст.2 визначає "громадськість" як одну, або більше як одну фізичну чи юридичну особу, й у відповідності з національним законодавством їх асоціації, організації чи групи. Таким чином, спеціальні громадські утворення, що не мають правосуб´єктності, можуть розглядатися як представники громадськості за умови, якщо це передбачено національним законодавством.

При визначенні кола осіб, які можуть звертатися до суду за захистом екологічних прав, Конвенція більш широко визначає коло осіб, що мають право на звернення до суду, ввівши поняття "заінтересованої громадськості". За ч.5 ст.2 Конвенції "заінтересованою громадськістю" визнаються ті, на кого справляє або може справити вплив прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища. Недержавні організації, що сприяють охороні довкілля, в будь-якому випадку відносяться до "заінтересованої громадськості", якщо серед напрямів діяльності в статуті такої організації записаний захист екологічних прав громадян. У цьому контексті варто співставити, що за ст.4 Цивільно-процесуального кодексу України до суду на захист порушеного права може звернутись лише зацікавлена особа або прокурор. За ст. 21 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" громадські об´єднання природоохоронного напрямку можуть подати позов у випадку порушення екологічних прав, але якщо шкоду заподіяно майну цієї організації або здоров´ю її членів. Отже, за Конвенцією необов´язково, щоб мав місце факт порушення екологічних прав саме заявника. Дане положення, закладене в Конвенції, є новацією не тільки для національного законодавства України, а й для законодавства більшості країн.

Статтею 6 Конвенції встановлено, що заінтересована громадськість обов´язково інформується вже на початкових стадіях прийняття рішень із питань можливих рішень або проекту рішення в таких сферах господарської діяльності як енергетика, виробництво та обробка металу, хімічна промисловість, обробка та видалення відходів, прокладення трубопроводів для транспортування газу, нафти чи хімічних речових, будівництво ліній електропередач, кар´єри або відкрите добування корисних копалин, будівництво автомагістралей тощо. Перелік конкретних видів господарської діяльності міститься в Додатку 1 до ст.6 Конвенції. В цьому контексті варто навести характерний приклад виникнення соціальної напруги через будівництво об´єкту промисловості, що порушує екологічні права громадян, та недостатньої поінформованості громадськості на стадії прийняття рішення про його будівництво. Йдеться про намір будівництва в м. Біла Церква Київської області сталеливарного заводу. Місцеві жителі та мерія міста виступають проти будівництва заводу, вважаючи, що воно суттєво погіршить екологічну ситуацію в регіоні. Тема будівництва заводу обговорюється вже близько 4 років. На державному рівні проект будівництва заводу був схвалений і включений до Державної програми розвитку гірничо-металургійного комплексу України до 2011 р. Місцеві жителі вдались до численних акцій протесту. Після чого в Білій Церкві відбулось виїзне засідання парламентського комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, на якому було розглянуто проблеми, пов´язані з будівництвом в місті заводу, яке здійснює підприємство з іноземними інвестиціями ТОВ "Євро Фінанси ЛТД".

Перший заступник голови Всеукраїнської екологічної ліги Т.Тимочко заявила, що розпочате будівництво здійснюється з порушенням вимог законодавства, в тому числі й екологічного. Зокрема, зазначалось, що роботи ведуться за відсутності позитивного висновку державної екологічної експертизи по розділу "Оцінка впливу на навколишнє середовище".

Дане порушення стало підставою для прийняття рішення Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Київської області від

08.04.2008 р. №88, яким тимчасово заборонена діяльність ТОВ "Євро Фінанси ЛДТ" на території Білоцерківського району. Міською владою було ініційовано проведення референдуму з метою з´ясування ставлення громадян до планів будівництва заводу та прийнято рішення від 29.03.2007р. №314 "Про місцевий референдум". ТОВ "Євро Фінанси ЛТД" оскаржило дане рішення до суду.

Уявляється, що обговорення питання про будівництво на стадії прийняття рішення за участю громадськості, яке не було проведено в даному випадку, могло б запобігти багатьом негативним наслідкам. Згідно ст. 3 Конвенції обов´язком кожної держави, що її підписала, є сприяння підвищенню рівня ін- формованості громадськості з проблем охорони довкілля, особливо стосовно доступу до інформації, участі громадськості в прийнятті рішень, доступу до правосуддя. На жаль, дані судової практики ВАСУ засвідчують, що з такими позовами до суду звертаються , як правило, державні природоохоронні органи та прокурори. Результати судової практики адміністративних судів, констатують лише поодинокі випадки звернення недержавних природоохоронних організацій з позовами щодо рішень суб´єктів владних повноважень із питань довкілля.

Частиною 3 ст. 3 Конвенції встановлено, що кожна держава, яка є учасницею Конвенції, повинна сприяти екологічній освіті та підвищенню рівня інформованості громадськості з проблем довкілля, особливо щодо доступу до інформації, участі в процесі прийняття рішень та доступу до правосуддя з питань довкілля. З урахуванням викладеного вбачається, що робота з суддями, а також із громадськістю щодо популяризації положень Орхусської конвенції потребує активізації.

Проблемним питанням правосуддя та європейського права навколишнього середовища був присвячений "круглий стіл", організований посольством Франції та Міністерством юстиції України 3.04.2009 р. У дискусії взяли участь Жозеф Мануель Пінто Тейшейра — голова представництва Еврокомісії в Україні, Аке Петерсен — представник Генерального секретаря Ради Європи в Україні, Ніколя Мазіо — радник міністерства юстиції України, Марі-Клод Блем — співробітник Генеральної дирекції з питань довкілля Еврокомісії та інші. Від Вищого адміністративного суду України участь у роботі "круглого столу" взяли судді Ольга Кравченко та Микола Сорока. Із вступним словом виступив посол Франції в Україні пан Жак Фор. Доповідачі відзначали, що значна частина законодавства ЕС буде імплементована в національне законодавство України. З цією метою близько 80 млн евро планується інвестувати в Україну у рамках програми ТАСІС. Ішлося також про особливу роль судів у забезпеченні ефективності природоохоронного законодавства.