Фундаментальні зміни, що відбуваються в правовому регулюванні інституту адміністративної відповідальності, практичні проблеми в застосуванні останніх законодавчих змін, що обумовлюють численні порушення права осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, змушують порушити низку науково-практичних запитань, які потребують нагального розв´язання.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху" від 24 вересня 2008 р. № 586-VI, який набув чинності з 17 листопада 2008 р. внесено ряд змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КпАП), інших законодавчих актів, що стосуються правового регулювання дорожнього руху та адміністративної відповідальності за правопорушення, пов´язані з використанням транспортних засобів. Наразі маємо вже відповідну практику, перші результати втілення внесених законодавчих змін.

Без сумніву, вже сьогодні можна говорити, що практика застосування названих норм свідчить, м´яко кажучи, про неоднозначність внесених змін, адже на практиці застосування адміністративної відповідальності за названі правопорушення виявилося більш проблемним із правової точки зору, ніж простим на практиці — адже щодня серед науковців, юристів-практиків і водіїв постають нові й нові запитання, розв´язати які чітко спираючись на норми Закону — по суті не можливо.

Спробуємо окреслити деякі проблемні питання, намагаючись висвітлити їх із різних боків — адже вирішуючи дані питання слід пам´ятати про важливість дотримання принципу невідворотності відповідальності за кожне вчинене адміністративне правопорушення, проте, з другого боку, принципом (чи не найважливішим) адміністративної відповідальності є принцип законності. Отже, нижче наведені питання, необхідність законодавчого, наукового та практичного вирішення яких сьогодні не викликає, на наш погляд, ніяких сумнівів:

Питання суб´єкта адміністративного правопорушення серед елементів, що входять до складу адміністративного правопорушення.

Наука теорії права давно виробила поняття складу правопорушення, схема якого не викликає сумнівів, адже є класичною. Склад адміністративного правопорушення (проступку) становить передбачена нормами права сукупність ознак, за наявності яких відповідне протиправне діяння визначається саме як адміністративне правопорушення. До таких ознак належать: 1) об´єкт; 2) об´єктивна сторона; 3) суб´єкт; 4) суб´єктивна сторона [1; 2, с. 163].

Згідно зі ст. 9 КпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Частина 1 ст. 122 КпАП передбачає адміністративну відповідальність за перевищення водіями транспортних засобів встановлених обмежень швидкості руху транспортних засобів більш як на двадцять кілометрів на годину, порушення вимог дорожніх знаків та розмітки проїзної частини доріг, правил перевезення вантажів, буксирування транспортних засобів, зупинки, стоянки, проїзду пішохідних переходів, ненадання переваги в русі пішоходам на нерегульованих пішохідних переходах, а так само порушення встановленої для транспортних засобів заборони рухатися тротуарами чи пішохідними доріжками. Решта частин цієї статті та, зокрема, статті 122-2, 122-4, 123, 124, ч.1 ст. 126 та ін. містять аналогічну конструкцію, що передбачає вчинення адміністративного правопорушення водіями.

Відповідно до п. 1.10 Правил дорожнього руху, затверджених постановою Кабінету Міністрів України, водій — особа, яка керує транспортним засобом. Водії належать до суб´єктів, що крім загальних ознак мають характеризуватися ще додатковими, специфічними властивостями [2, с. 165]. Це означає, що винними у вчиненні цих правопорушень не можуть бути визнані особи, що не керували транспортним засобом під час скоєння адміністративного правопорушення, адже склад адміністративного правопорушення відсутній.

Згідно зі ст. 14-1 КпАП до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, в разі їх фіксації працюючими в автоматичному режимі спеціальними технічними засобами, що мають функції фото— і кінозйомки, відео- запису, чи засобами фото— і кінозйомки, відеозапису, притягаються власники (співвласники) транспортних засобів. За наявності обставин, які свідчать про вчинення такого порушення іншою особою, власник (співвласник) транспортного засобу може протягом десяти днів з дня вручення йому постанови про накладення штрафу повідомити про відповідні обставини (транспортний засіб знаходився у володінні чи користуванні іншої особи, вибув з його володіння внаслідок протиправних дій інших осіб тощо) орган (посадову особу), що виніс постанову про накладення адміністративного стягнення. На період з´ясування та перевірки цих обставин виконання постанови про накладення адміністративного стягнення зупиняється до моменту встановлення особи, яка вчинила це правопорушення.

Ні ця статті, ні інші норми КпАП не містять конкретних вказівок на те, які правопорушення відносяться до "правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху" (глава 10, в якій містяться, наприклад, названі статті 122 — 126 КпАП, має назву "Адміністративні правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв´язку"). Проте немає сумніву, що праворозумін- ня чи правові погляди або навіть правова доктрина чи практика застосування відповідних норм не можуть бути підставою для притягнення особи до юридичної відповідальності інакше, ніж на підставі закону. Ці питання, згідно зі ст. 92 Конституції України, мають бути врегульовані лише законами.

Тож при винесенні постанови у справі про адміністративні правопорушення, наприклад, за згаданими вище статтями 122, 122-2, 122-4, 123, 124, ч.1 ст. 126 КпАП, притягати до відповідальності власника транспортного засобу, якщо відсутні докази, що він був водієм транспортного засобу на момент вчинення правопорушення, є незаконним (порушуються ст. 19, 92 Конституції України, ст. 9 — 11 КпАП), адже склад правопорушення відсутній, що, згідно зі ст. 247 КпАП, виключає провадження у справі про адміністративне правопорушення, а тому, згідно ст. 284 КпАП, в таких випадках, у разі порушення провадження по справі, має бути винесена постанова про закриття справи.

Якщо ж виходити з необхідності дотримання принципу невідворотності адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, в рамках чинних на сьогодні норм КпАП, у разі їх фіксації працюючими в автоматичному режимі спеціальними технічними засобами, що мають функції фото- і кінозйомки, відео- запису, чи засобами фото- і кінозйомки, законною буде лише постанова про притягнення до відповідальності особи, що керувала транспортним засобом на той момент. Для нормального ж запуску правового механізму відповідальності власника, на наш погляд, необхідно передбачити в статті 14-1 КпАП перелік статей, за якими можуть бути притягнуті до відповідальності власники, удосконалити визначення адміністративного правопорушення, передбачене в ст. 9 КпАП. Можливо, з метою профілактики правопорушень, доцільно розглянути питання щодо перенесення на рівні норми закону персоніфікації відповідальності в цій галузі з фізичної особи на транспортний засіб і його власника взагалі — проте це потребує докорінних змін і реформи санкцій. Інакше доведеться чекати, коли технічний розвиток зазначених автоматичних засобів досягне такого рівня, що дозволятиме визначати особу правопорушника.

Адже вже сьогодні, якщо задуматися, притягнення власника до відповідальності за вчинення деяких правопорушень може виявитися абсурдним. Так, наприклад, в ч. 4 ст. 122 КпАП передбачена адміністративна відповідальність за порушення, передбачені частинами першою, другою або третьою цієї статті, що спричинили створення аварійної обстановки, за що законом встановлені санкції у вигляді накладення штрафу від сорока до п´ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавлення права керування транспортними засобами на строк від шести місяців до одного року. Якщо суд приймає рішення про притягнення до відповідальності власника (адже при фіксації автоматичними засобами, згідно ч. 6 ст. 258 КпАП, протоколу немає і особа порушника не встановлена) у вигляді позбавлення його права керування транспортними засобами — чи досягається тут принцип невідворотності, чи виконується каральна, превентивна функції адміністративної відповідальності?! Однозначно ні — в даному випадку виконується хіба що виховна функція, передбачена ст. 23 КпАП. Проте особа, яка вчинила правопорушення, незважаючи на чергову галочку про "позбавлення прав", можливо, продовжує їздити, адже позбавлена права керування не вона, а власник.

І навіть у випадках, коли йдеться лише про штраф, вважаємо за недоцільне з виховної й ідеологічної точки зору зводити інститут адміністративної відповідальності до суто фіскального інструменту — коли адміністративні штрафи за порушення Правил дорожнього руху його учасники сприйматимуть не як відповідальність, а як рахунки, які необхідно сплатити.

Не визначено також і механізму притягнення до відповідальності співвласників транспортного засобу у випадку, коли його власником є не одна особа, а декілька (на праві спільної сумісної або часткової власності) — проте сам факт передбачення в законі колективної адміністративної відповідальності викликає подив.

Питання щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб.

Відомо, що в літературі останніх років неодноразово порушувалося питання щодо визнання можливості притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб [3 — 5].

Господарським кодексом України (ГК), що набув чинності з 1 січня 2004 р., нормативно визначено новий вид юридичної відповідальності — адміністративно-господарська, незважаючи на те, що на сьогодні остаточно не з´ясовано коло підстав адміністративно-господарської відповідальності. Так, зокрема, немає однозначної думки щодо поширення чи непоширення строків давності, передбачених ст. 250 ГК, на строки застосування штрафних санкцій, передбачених пп. 17.1.7 п. 17.1 ст. 17 Закону України "Про порядок погашення зобов´язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" (на нашу думку, ст. 250 ГК поширюється на зазначені санкції, проте в літературі висловлювалася й діаметрально протилежна точка зору [напр.: 6]). Проте, на наш погляд, можна однозначно сказати, що адміністративно-господарська відповідальність, до якої можуть бути притягнені і юридичні особи, є самостійним, окремим від адміністративної відповідальності видом юридичної відповідальності.

Якщо повернутися до наведених вище положень статті 14-1 КпАП, можемо побачити, що вона передбачає можливість притягнення до адміністративної відповідальності власників транспортних засобів, не вказуючи, що такими особами можуть бути лише фізичні особи. Отже, наприклад, за перевищення водіями транспортних засобів, що належать юридичним особам, встановлених обмежень швидкості руху транспортних засобів більш як на двадцять кілометрів на годину, до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 122, ст. 14-1 КпАП можуть бути притягнутими юридичні особи-власники таких транспортних засобів.

Відзначимо однак, що комплексний аналіз загальної частини розділу ІІ КпАП дозволяє зробити висновок про відсутність системності при передбаченні вказаної норми статті 14-1 в КпАП. Так, наприклад, відповідно до ст. 12 КпАП, адміністративній відповідальності підлягають особи, які досягли на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку. Недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку є обставиною, що виключає провадження по справі про адміністративне правопорушення згідно ст. 247 КпАП. Не викликає сумнівів, що ці положення стосуються лише фізичних осіб.

Не ставлячи під сумнів можливість впровадження в законодавство інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб, зазначимо, що будь-які законодавчі зміни мають враховувати системний взаємозв´язок між нормами чинного законодавства для того, щоб після їх прийняття не виникали прогалини, колізії та, по суті, недіючі норми.

Щодо закінченості правопорушень.

Об´єктивна сторона розглядуваних правопорушень сформульована таким чином, що вони можуть мати як формальний, так і матеріальний склад — як правило, матеріальний склад (настання шкідливих наслідків) — є кваліфікуючою ознакою. Передбачена в КпАП можливість притягнення до адміністративної відповідальності шляхом винесення постанови щодо власника без складання протоколу вимагає по-особливому розглянути питання щодо закінченості таких правопорушень із формальним складом.

Так, зокрема, з практики виникає логічне запитання: чи залежить кількість вчинених правопорушень від кількості розміщеного на певній ділянці дороги автоматичного обладнання, з допомогою якого здійснюється фіксація порушень. Наприклад, ділянка дороги від Києва до Борисполя обладнана дорожнім покриттям високої якості: якщо автомобіль прямує по цій ділянці із приблизно постійною швидкістю 140 км/год, при дозволеній максимальній швидкості 90 км/год, чи залежить кількість вчинених правопорушень від кількості приладів, що зафіксували порушення (адже, якщо прилад один — постанова точно буде одна, а якщо приладів 30 — постанов може бути й 30)? А якщо з допомогою автоматичних технічних засобів протягом дня щохвилини зроблено загалом близько 500 знімків, які засвідчують порушення вимог дорожнього знаку, що забороняє стоянку (автомобіль залишено на цілий день в недозволеному місці)? В рамках чинного КпАП відповіді на це питання немає.

У практиці зустрічалися випадки, коли щодо кожного із двох чи трьох фактів однакового порушення, зафіксованих із різницею в одну-дві хвилини, виносилися окремі постанови про накладення штрафу. На наш погляд, цю ситуацію обов´язково слід врегулювати в законі, передбачивши, що протягом доби щодо одного автомобіля (однієї особи) без складання протоколу не може бути винесене більше однієї постанови про однакове адміністративне правопорушення.

Строки набрання чинності й виконання постанови про накладення штрафу.

Згідно з ч. 6 ст. 258 КпАП, в разі виявлення адміністративного правопорушення "у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху", зафіксованого за допомогою працюючих в автоматичному режимі спеціальних технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відео- запису чи засобів фото- і кінозйомки, ві- деозапису, протокол про адміністративне правопорушення не складається, а постанова у справі про адміністративне правопорушення виноситься без участі особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Копії постанови у справі про адміністративне правопорушення та матеріалів, зафіксованих за допомогою працюючих в автоматичному режимі спеціальних технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, ві- деозапису чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, надсилаються особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, протягом трьох днів з дня винесення такої постанови.

Закон не передбачає необхідності надсилання постанови в такому випадку із допомогою рекомендованого або цінного листа і, як показує практика, посадові особи Державтоінспекції надсилають копії постанови та доданих до неї матеріалів із допомогою простих листів. Так, згідно з ч. 3 ст. 285 КпАП, за загальним правилом копія постанови вручається під розписку, проте, в разі, якщо копія постанови висилається, про це робиться відповідна відмітка у справі.

Як видно з наведеного, законодавство не передбачає перевірки фактичного вручення постанови особі, яка притягається до відповідальності. Фактично можемо мати справу з випадками, коли постанова не дійде до адресата (наприклад, через зміну ним місця проживання), загубиться на пошті, або навіть не буде відправлена, — адже слід визнати, що відмітка про відправлення і фактичне відправлення — різні речі.

На практиці особи, щодо яких винесено постанови про адміністративні правопорушення із надсиланням копії постанови, нерідко дізнаються про це лише після звернення до ДАІ у зв´язку з необхідністю перереєстрації, технічного огляду та інших адміністративних послуг. При цьому виявляються порушеними права особи на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, для оскарження якої ст. 289 КпАП передбачено десять днів із дня її винесення — після цього строку постанова набирає чинності.

Зазначене може бути проблемою також і у випадках, коли виникають питання щодо строків сплати адміністративних штрафів відповідно до винесених постанов. Згідно з ч. 1 ст. 307 КпАП, штраф має бути сплачений порушником не пізніш як через п´ятнадцять днів з дня вручення йому постанови про накладення штрафу, а в разі оскарження або оп- ротестування такої постанови — не пізніше як через п´ятнадцять днів із дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення; в разі несплати правопорушником штрафу у строк, установлений ч. 1 ст. 307 цього Кодексу, постанова про накладення штрафу надсилається для примусового виконання до відділу державної виконавчої служби за місцем проживання порушника, роботи або за місцезнаходженням його майна в порядку, встановленому законом.

Тож у разі невручення постанови — немає можливості визначення термінів виконання постанови про накладення штрафу, а, отже, постанова не може бути передана для примусового виконання до державної виконавчої служби. Звернемо увагу, що згідно з ч. 1 ст. 303 КпАП, не підлягає виконанню постанова про накладення адміністративного стягнення, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. Таким чином, якщо постанова або копія постанови не була вручена особі, що притягається до адміністративної відповідальності, перебіг строку, передбаченого ст. 307 КпАП, не розпочинається і підстав для примусового виконання постанови немає. Проте після спливу трьох місяців від дня винесення постанови, вона вже не може бути звернута до виконання у зв´язку із закінченням строку давності, передбаченого ст. 303 КпАП.

Вищезазначені особливості слід визнати серйозним недоліком правового регулювання, який унеможливлює законний контроль за стягненням штрафів. Найбільш прийнятним, на наш погляд, засобом усунення цього недоліку є передбачення в законі необхідності замість відмітки в справі, обов´язкового надсилання постанови рекомендованим або цінним листом із повідомленням про вручення.

Як серйозний адміністративний недолік, що порушує права юридичних та фізичних осіб, слід визнати наявні, за нашою інформацією, випадки здійснення контролю за сплатою штрафів при наданні їм ДАІ різних адміністративних послуг — перереєстрація, технічний огляд тощо, із примушуванням до виконання постанов про накладення штрафів без урахування строків давності. Для примусового виконання постанов державою створені відповідні органи державної виконавчої служби, на які й покладено відповідні функції. Примушуючи порушників до сплати штрафу (особливо після закінчення вищезазначеного строку давності), посадовці ДАІ порушують ст. 19 Конституції України та вимоги КпАП і Закону України "Про міліцію". Такі дії чи бездіяльність в окремих випадках можуть призвести до обґрунтованих скарг громадян і юридичних осіб щодо перевищення посадовими особами ДАІ своїх повноважень.

Вважаємо за доцільне також відзначити довільне застосування термінів в тексті чинного КпАП: так, наприклад, в ст. 258, 285 ідеться про "вручення копії постанови", а в ст. 307 — про "вручення постанови" — безумовно цей недолік законодавчої техніки потребує виправлення.

Щодо дотримання прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

Загальні положення щодо прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, визначені в ст. 268 КпАП. Така особа має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця в галузі права, який, за законом, має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. У випадках винесення постанови без участі цієї особи — вона фактично позбавляється права на реалізацію всіх своїх прав, крім зазначеного останнім (оскаржити постанову по справі). Окрім цього, оскільки винесення постанови здійснюється без складання протоколу, вказаній особі не роз´яснюються її права та обов´язки (ст. 256 КпАП).

Розміри санкцій.

З урахуванням положень ст. 53 Кримінального кодексу України (КК) та відповідних статей особливої частини КК за значну кількість складів злочинів передбачена відповідальність у вигляді штрафу від 30 (мінімальна межа штрафу за КК) до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (н.м.д.г.) — наприклад, за окремі склади злочинів, передбачені ст. 125, 126, 137, 139, 143, 145, 154 КК та ін.. У цей же час, за окремі адміністративні правопорушення, передбачені, наприклад, ст. 122, 123, 126, 127-1, 130 КпАП, розміри санкцій є більшими за 30, а в окремих випадках перевищують 50 н.м.д.г. (наприклад, ч.1 ст. 130 передбачає можливість накладення штрафу від 150 до 100 н.м.д.г.).

Як бачимо, в окремих випадках розміри санкцій за КпАП є вищими, ніж розміри окремих санкцій, передбачених КК, що може свідчити або про необґрун- товане завищення санкцій в КпАП, або про доцільність криміналізації (перенесенні до КК) відповідних діянь. При цьому, на нашу думку, покарання, передбачені в КпАП, не повинні бути суворішими від кримінальних покарань, передбачених в КК.

Звичайно, що наведені вище недоліки правового регулювання порядку притягнення до адміністративної відповідальності власників транспортних засобів потребують більш ґрунтовного дослідження, розгляду на державному рівні із прийняттям відповідного рішення у формі закону, оскільки деякі з них не лише не є проявом принципу служіння держави народові, але й побудовані таким чином, що, в разі можливих зловживань, можуть призвести до істотного порушення законних прав та інтересів громадян та юридичних осіб та завдати шкоди державі.

Використані джерела:

1. В. Б. Авер ´янов. Адміністративне право України: академічний курс: підруч. для студ. юрид. спец, вищих навч. закл. У 2 т. /НАН України; Інститут держави і права ім. В.М.Корецького/В.Б. Авер ´янов (голова ред.кол.) О. Ф. Андрійко, Ю. П. Би- тяк, І. П. Голосніченко, С. В. Ківалов. — К.: Юрид. думка, 2004. — Т. 1: Загальна частина. — С. 433.

2. Адміністративне право України / За ред. Ю.П.Битяка. — Харків: Право, 2001. 528 с.

3. Жильцов О.Л. Адміністративна відповідальність юридичних осіб: процесуально-правовий аспект: автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.07/Харківський національний ун— т внутрішніх справ // О.Л. Жильцов. — Х., 2007. — 20 с.

4. Зима О.Т. Адміністративна відповідальність юридичних осіб: автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.07/ Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого // О. Т. Зима. — Х., — 19 с.

5. Слубський І.Й. Адміністративна відповідальність юридичних осіб: автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київський національний ун-т внутрішніх справ //1. Й. Слубський. — К., 2008. — 20 с.

6. Трофімова Л. Строки застосування фінансових санкцій, передбачених Законом № 2181-III / Вісник податкової служби України /Л. Трофімова, Т. Гречана. — 2006. — Ms 37 (416). — С. 20.