Аналіз вітчизняної практики розгляду спорів, що виникають з укладання та виконання адміністративних договорів, засвідчує нагальну необхідність доктринального опрацювання та виділення додаткових (поряд із зазначеними в Кодексі адміністративного судочинства України (далі — КАС) ознак адміністративного договору, критеріїв відмежування адміністративних справ, предметом розгляду яких є договірні форми врегулювання відносин у публічно-правовій сфері, від цивільних та господарських справ.

Із закріпленням у ст. 3 КАС поняття адміністративного договору як дво— або багатосторонньої угоди, зміст якої складають права та обов´язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб´єктів владних повноважень, який є однією зі сторін угоди, воно отримало нормативно-правову форму опосередкування свого змісту в українському законодавстві. Слід зауважити, що це поки що єдине в сучасному нормативно-правовому масиві визначення адміністративного договору.

У науці адміністративного права було зроблено певні спроби щодо визначення змісту поняття адміністративного договору. Зокрема, його запропоновано визначати як "угоду, укладену суб´єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої визначається змістом владних повноважень, носієм яких є обов´язково одна із сторін" [1].

Відповідно до визначення, поданого у Великому енциклопедичному юридичному словнику, адміністративний договір є однією з правових форм управлінської діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, яка застосовується у сфері публічно-правових відносин. Характерними ознаками адміністративного договору є те, що він:

1) виникає зі сфери реалізації публічно- владних повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування;

2) забезпечує задоволення інтересів публічно-правового характеру;

3) передбачає можливість оперативного контролю за виконанням договору;

4) має за підставу виникнення право- застосовний акт;

5) забезпечується можливістю накладення санкцій адміністративного чи дисциплінарного характеру за порушення або невиконання договірних зобов´язань тощо [2].

Володимир Перепелюк у рекомендаціях щодо судової практики наводить такі необхідні ознаки адміністративного договору:

1) хоча б однією зі сторін договору є суб´єкт владних повноважень;

2) права та обов´язки сторін договору випливають із владних управлінських функцій такого суб´єкта;

3) договір укладається з метою задоволення публічних потреб;

4) складовою частиною предмету договору є рішення, дії чи бездіяльність суб´єкта владних повноважень, які входять до змісту відповідної управлінської функції;

5) порядок укладення та виконання договору за загальним правилом регулюється нормами публічного права із субсидіарним застосуванням в окремих випадках норм цивільного права [3].

Роман Куйбіда додатково до тих, що випливають із законодавчого визначення, наводить такі ознаки адміністративного договору:

1) наявність законодавчо закріплених функцій суб´єкта владних повноважень, на виконання яких укладається договір;

2) реалізація адміністративним органом при укладенні договору адміністративної, а не цивільної правосуб´єктності;

3) спрямованість діяльності адміністративного органу щодо укладання договору на задоволення публічних інтересів (потреб), а не потреб самого органу;

4) певне обмеження вільного волевиявлення, свободи договору, юридичної рівності (зокрема, часто дискреція суб´єкта владних повноважень щодо вибору контрагента обмежена законодавством та спеціальними процедурами; або після дотримання особою певних умов та подання необхідних документів, визначених законодавством, суб´єкт владних повноважень зобов´язаний укласти договір) [4].

У рішеннях національних судів віднесення договору до категорії адміністративних договорів переважно супроводжується текстуальним відтворенням змісту положень п. 14 ст. 3 КАС без наведення додаткових мотивів, які б уточнювали ознаки адміністративного договору для конкретної ситуації. Хоча є й винятки. Наприклад, у Постанові колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 10 жовтня 2006 р. за скаргою Державної податкової інспекції в Шевченківському районі м. Києва про перегляд за винятковими обставинами ухвали Вищого адміністративного суду України від 9 березня 2006 р. у справі про стягнення бюджетної позички [5] встановлено, що "Договір № 6-9-506/95 від 9 березня 1995 року між двома суб´єктами владних повноважень — Міністерством фінансів України та Державним комітетом України по харчовій промисловості — укладено на виконання постанови Кабінету Міністрів України "Про фінансування витрат Державного комітету України по харчовій промисловості, пов´язаних з виробництвом хлібопекарських дріжджів" від 27 лютого 1995 року № 148. Ця постанова уряду прийнята для вирішення суспільних (загальнодержавних) потреб та забезпечення населення хлібобулочними виробами. Тому спір, який виник з приводу виконання цього договору, відноситься до компетенції адміністративних судів." (курсив наш — А.П.).

Ці ознаки, на нашу думку, є суттєвими для врахування судом при вирішенні питання про компетенцію щодо розгляду спору, проте вони не можуть вважатися достатніми для віднесення до адміністративних усіх договорів, що укладені на виконання урядових актів.

Розвитку судової практики застосування положень КАС про адміністративний договір та визначенню його ознак сприяла також Постанова колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України за скаргою Управління Пенсійного фонду України у м. Саки про перегляд за винятковими обставинами ухвали Вищого адміністративного суду України від 1 серпня

2006 р. у справі за позовом Управління Пенсійного фонду України у м. Саки до Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Саки про зобов´язання вчинити дії.

Верховний Суд дійшов висновку, що спір виник з приводу реалізації компетенції двох фондів у сфері управління та стосовно виконання укладеного між ними адміністративного договору. Таким договором було визнано Порядок відшкодування Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України Пенсійному фонду України витрат, пов´язаних з виплатою пенсій по інвалідності внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання та пенсій у зв´язку із втратою годувальника, який помер внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання, затверджений спільною постановою правління Пенсійного фонду України та правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України від 04.03.2003 № 5-4/4 [6].

Також слід навести позицію колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, викладену в Постанові від 29 травня 2007 р. за позовом відкритого акціонерного товариства "Племінний завод "Бортничі" до товариства з обмеженою відповідальністю "Таврис", Бориспільської районної державної адміністрації, фермерського господарства "Росинка", фермерського господарства "Журавушка" про визнання недійсними договорів купівлі-продажу, стягнення штрафу. У даній справі наведено критерії відмежування адміністративних договорів, укладених суб´єктом владних повноважень, від цивільних договорів: зокрема, цивільними є договори, що укладаються на підставі вільного волевиявлення, на засадах рівності сторін, відповідно до норм цивільного законодавства, а також додається ще одна підстава — відсутність "відносин влади і підпорядкування" [7]. Таким чином, договори купівлі-продажу земельних ділянок суб´єктами владних повноважень не були визнані адміністративними.

В європейських країнах, незважаючи на спільні приватно-правові витоки правового регулювання використання договірних форм у діяльності публічної адміністрації, з ХІХ століття контракти (договори) за участю публічної адміністрації укладали з особливою для саме цього виду договорів метою — досягнення публічних інтересів. За цією ознакою адміністративні договори в подальшому були виділені в окремий самостійний вид договорів, правове регулювання укладання та виконання яких виноситься з приватноправової у публічно-правову сферу, переважно регулюється нормами конституційного та адміністративного права.

Загалом у сучасних європейських порівняльно-правових джерелах виділяють чотири основні підходи до визначення юридичного режиму адміністративних договорів:

1) регулювання публічним правом (Франція; дану модель запозичили Іспанія, Португалія, Греція);

2) регулювання конституційним і цивільним правом (в основі — французька модель, але більш широка компетенція цивільних судів, характерно для, наприклад, Бельгії, Італії);

3) регулювання контрактів в цілому цивільним правом; адміністративні договори — публічним правом, за деякими винятками — цивільним (Німеччина, Угорщина);

4) регулювання приватним правом із зазначенням певних привілеїв адміністративних органів (Великобританія, Ірландія) [8].

В Україні на сьогодні спостерігаємо вагомий вплив німецької теорії публічних договорів, але за умови можливого перспективного запровадження префекторальної моделі організації виконавчої влади на місцевому рівні, відповідно, посилюватиметься вплив французької правової доктрини, першочергово у сфері організації та діяльності публічної адміністрації.

Узагальнюючи досвід Франції, слід звернути увагу на два основні види адміністративних договорів:

1) залучення осіб приватного та публічного права до забезпечення потреб органів публічної влади у виконанні робіт, наданні послуг (основна форма — державний контракт);

2) делегування повноважень з надання публічних послуг або виконання публічних робіт (забезпечення потреб громадян, публічного інтересу в цілому, обумовлюється недостатністю ресурсів органу публічної влади). Основна форма — концесія (предмет виконання публічних робіт, наприклад, будівництво) [9].

Що ж стосується критеріїв відмежування адміністративних контрактів від інших видів договорів, що можуть укладатися адміністрацією, у Франції відносять (згідно із законом, а також рішеннями Державної Ради):

1) предмет контракту — участь приватної особи (сторони контракту) у виконанні функцій державної служби (забезпечення надання публічних послуг, орієнтованість на загальний інтерес; основні форми: концесія (наприклад, надання певного виду послуг приватною установою);

2) пряме зазначення в договорі (застереження) про те, що сторони погодилися підпорядкувати свої відносини публічному праву;

3) визначення в законі контракту як адміністративного (виконання публічних робіт, упорядкування та догляд за об´єктами, що знаходяться у власності особи публічного права) [10].

Зокрема, цікавою видається інформація низки зарубіжних авторів щодо можливості застосування в договорах спеціальних застережень про те, що вони є адміністративними. Сторони фіксують такими застереженнями бажання підпорядкувати свої договірні відносини нормам публічного матеріального права, а також юрисдикції адміністративного суду для розгляду спорів, що можуть виникнути з його виконання. Такий досвід може бути запозичений із французької адміністративної традиції і в Україні.

Тут важливо зазначити, що у вітчизняній теорії адміністративних договорів поширення набув поділ адміністративних договорів на, зокрема, субординаційні, координаційні, реординаційні (т.зв. "внутрішні адміністративні договори", що укладаються між суб´єктами владних повноважень ). У цьому зв´язку особливо корисними є роботи

В.С. Стефанюка, де, зокрема, визначено, що "субординаційні адміністративні договори укладають державні органи з іншими суб’єктами права, відповідні правові відносини з якими в дійсності можна було б врегулювати і шляхом видання правового акта управління. Субординаційні договори — це договори між суб´єктами публічного управління, що перебувають у підпорядкуванні, наприклад, між органами управління і громадянами, або тільки між суб´єктами управління всередині адміністрації" [11].

Узагальнюючи викладене, слід підсумувати, що на сьогодні судова практика розгляду спорів, що виникають у зв´язку із застосуванням адміністративних договорів, потребує подальшого розвитку з метою забезпечення реалізації та захисту прав, свобод та інтересів людини (особи), забезпечення розумного та справедливого балансу між приватним інтересом особи та публічним інтересом (зокрема, концепція "fair balance" ).

В Україні практика використання договірних форм у публічно-правовій сфері, в т.ч. щодо укладання та виконання адміністративних договорів, значною мірою запозичує за аналогією здобутки галузі цивільного права. Але така рецепція не повинна бути суцільною, адже зміст адміністративних договорів та сфера їх застосування потребують застосування не лише диспозитивного методу правового регулювання. Великого значення набуває необхідність застосування методів адміністративного права, звісно, з урахуванням висвітлених у вітчизняній науковій літературі вимог щодо її демократичної трансформації в пострадянських країнах.

З огляду на складність розмежування різних договірних форм, що використовуються суб´єктами публічного права (навіть щодо договорів, що забезпечують господарську діяльність відповідних суб´єктів), важливим напрямком розвитку законодавства України має стати, як зазначається в кількох дисертаційних дослідженнях з даної проблематики, прийняття окремого Закону України "Про адміністративні договори", який, як очікується, деталізовано розкриє не лише суттєві та додаткові ознаки адміністративного договору та його місце в діяльності суб´єктів публічного та приватного права, до того ж, конкретизує, чітко визначить види адміністративних договорів.

Використані джерела:

1. Адміністративне право України. Академічний курс: підруч.: у двох томах. Том 1. Загальна частина/Ред. колегія: В.Б. Авер"янов (голова). — К.:Видавництво "Юридична думка", 2004. — С. 294.

2. Ю.С. Педько. Адміністративний договір / Великий енциклопедичний юридичний словник // За ред. акад. НАН України Ю.С. Шемшу- ченка. — К.: ТОВ "Видавництво "Юридична думка", 2007. — С.20.

3. Перепелюк В. Г. Адміністративне судочинство: проблеми практики/В. Г. Перепелюк. — К.: Конус-Ю, 2007. — С. 48.

4. Куйбіда Р. О. Теорія та практика використання адміністративного договору / Р. О. Куйбіда // Державні закупівлі України. 2008— № 12. — С.30.

5. Постанова колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 10 жовтня 2006 р. про стягнення бюджетної позички / Судова практика в адміністративних справах. Збірник судових рішень // Укл. О.В. Константій. — К.: Істина, 2008. — 320 с.

6. Див. докладніше Розділ 1 Довідки про вивчення та узагальнення причин скасування Верховним Судом України судових рішень Вищого адміністративного суду України, переглянутих за винятковими обставинами (постанови №№ 06/76 — 07/27) від 27 червня 2007 р., а саме: підрозділ 1 Розділу 1 "Проблемні аспекти, що стосуються визначення юрисдикції окремих категорій справ"// Сайт Вищого адміністративного суду України <www.vasu.gov.ua>.

7. Судова практика. Рішення в адміністративних справах. Постанова колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 29 травня 2007 р. // Вісник Верховного Суду України. 2007. — № 8 (84). — С. 13.

8. Цит. за: Michel Fromont. Droit administratif des Etats europeens. — Paris, Presses universitai- res de France, 2006. — 362p.

9. Там само.

10. Административное право зарубежних стран: учебник / Под ред. А.Н. Козирина и МА. Штатиной. — М.: Спарк, 2003. — С. 262.

11. Стефанюк В.С. Поняття, ознаки і публічно-правова природа адміністративного договору та його значення в управлінській діяльності// Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції. Збірник наукових праць. — К., 2003. — С. 14-27.