Прийняття 25 червня 2009 року постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 1 "Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов´язаних із перебуванням іноземця чи особи без громадянства в Україні" стало важливою подією в забезпеченні однакового застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду зазначених спорів. Усе це — результат копіткої роботи адміністративних судів щодо виявлення проблемних питань, які виникають під час розгляду цієї категорії справ, причин, що сприяють виникненню таких спорів, найбільш характерних порушень чи неправильного застосування норм матеріального й процесуального права.

Згідно із статтею 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За правилами частини четвертої статті 6 КАС України іноземці та особи без громадянства користуються в Україні таким самим правом на судовий захист в адміністративних справах, як і громадяни країни. Це відповідає засадам правового статусу іноземця та особи без громадянства, встановленим Законом

України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", відповідно до статті 2 якого іноземці та особи без громадянства мають ті ж права і свободи та виконують ті ж обов´язки, що й громадяни України, якщо інше не передбачено Конституцією України, цим та іншими законами України, а також міжнародними договорами України. При цьому іноземці та особи без громадянства є рівними перед законом, незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, ставлення до релігії, роду й характеру занять.

Так, за статтею 16 Закону України "Про біженців" оскарженню до суду можуть підлягати рішення органів міграційної служби про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця, про відмову в оформленні відповідних документів, про відмову в наданні, втрату або позбавлення статусу біженця. При цьому судам слід ураховувати, що цей перелік не є вичерпним, а тому, згідно з вимогами статті 55 Конституції України та частини другої статті 2 КАС України, до адміністративних судів у таких правовідносинах можуть бути оскаржені й інші відповідні рішення, дії чи бездіяльність суб´єкта владних повноважень.

Оскільки у справах щодо статусу біженця та спорів, пов´язаних із перебуванням іноземця або особи без громадянства в Україні, оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність суб´єктів владних повноважень (адміністрації Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Державного комітету України у справах національностей та релігій тощо) під час здійснення ними повноважень, виходячи із суб´єктного складу та предметності спорів ці справи, відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС України, належать до справ адміністративної юрисдикції.

До спорів адміністративної юрисдикції у зазначеній категорії справ належать і спори за адміністративним позовом суб´єкта владних повноважень. Зокрема, відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 50 КАС України та частини п´ятої статті 32 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" органи внутрішніх справ, органи охорони державного кордону, Служби безпеки України можуть звертатися до адміністративного суду з позовом про примусове видворення з України іноземця або особи без громадянства. Також пунктом 5 частини четвертої статті 50 КАС України передбачено, що у випадках, передбачених законом, суб´єкти владних повноважень можуть подавати й інші види адміністративних позовів, наприклад, звертатися до суду з позовом про затримання іноземця або особи без громадянства (частина п´ята статті 32 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства").

Аналіз судової практики свідчить, що суди при розгляді справ цієї категорії враховують вимоги частини першої статті 5 КАС України щодо здійснення адміністративного судочинства відповідно до Конституції України, зазначеного Кодексу й міжнародних договорів України та принципів адміністративного судочинства, зокрема принципу верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість держави. Слід зазначити, що, зважаючи на положення частини другої статті 8 КАС України, зазначений принцип застосовується з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Важливим при розгляді таких справ є врахування судами певних особливостей їх предметної і територіальної підсудності. Так, відповідно до частини другої статті 18 КАС України зазначені справи підсудні окружним адміністративним судам, оскільки в цих справах однією зі сторін є орган державної влади або інший державний орган, їх посадова чи службова особа (крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки, що, з урахуванням положень пункту 2 частини першої статті 18 КАС України, підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам).

При визначенні територіальної підсудності адміністративних справ, що розглядаються, суди повинні керуватися вимогами частини другої статті 19 КАС України, за якими адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача, тобто відповідного іноземця чи особи без громадянства. В разі, якщо іноземець чи особа без громадянства не мають місця проживання (перебування) в Україні, така справа, на наш погляд, з урахуванням положень частини четвертої статті 19 КАС України, повинна розглядатися місцевим адміністративним судом за вибором позивача. Дана позиція підтримана і Пленумом Вищого адміністративного суду України в постанові від 25.06.2009 № 1 "Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов´язаних із перебуванням іноземця чи особи без громадянства в Україні".

Адміністративні справи, відповідачем у яких є закордонне дипломатичне чи консульське представництво України, їхня посадова чи службова особа, вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ (частина третя статті 19 КАС України). Щодо справ за адміністративним позовом суб´єкта владних повноважень (частина четверта статті 50 КАС України), в яких іноземці чи особи без громадянства можуть бути відповідачами, то вони повинні вирішуватися з урахуванням вимог частини першої статті 19 КАС України — за місцезнаходженням відповідача.

При вирішенні питання щодо визначення складу суду слід враховувати приписи статті 23 КАС України, де зазначається, що всі адміністративні справи в суді першої інстанції, крім випадків, встановлених цим Кодексом, розглядаються і вирішуються суддею одноособово. Випадки здійснення адміністративного судочинства колегією суддів законодавцем визначені статтею 24 КАС України. Так, відповідно до частини першої цієї статті адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, їхньої посадової чи службової особи, розглядаються й вирішуються в окружному адміністративному суді колегією в складі трьох суддів. Згідно ж із частиною другою цієї статті адміністративні справи розглядаються й вирішуються в окружному адміністративному суді колегією в складі трьох суддів також за клопотанням однієї зі сторін про колегіальний розгляд справи або з ініціативи суддів у разі їх особливої складності. У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 25.06.2009 № 1 "Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов´язаних із перебуванням іноземця чи особи без громадянства в Україні" зазначено, що "оскільки Державний комітет України у справах національностей та релігій, адміністрація Державної прикордонної служби України є центральними органами виконавчої влади, то справи, де ці органи є відповідачами, розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів. Справи, де стороною є органи міграційної служби Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя чи органи центрального органу виконавчої влади на місцях, розглядаються суддею одноособово, відповідно до статті 23 КАС України".

Вимоги угоди між Україною та Європейським Союзом про реадмісію осіб, підписаної 18 червня 2007 року в Люксембурзі та ратифікованої Верховною Радою України Законом України від 15 січня 2008 року № 116—VI, та інших зобов’язань держави з питання, що розглядається, а також знаходження України на східному кордоні Європейського Союзу, найбільш значимому міграційному маршруті між сходом і заходом, потребують постійної уваги державних, у тому числі й судових органів України, до проблем міграції та здійснення адміністративного судочинства у цій сфері публічно-правових відносин, чіткого й повного дотримання прийнятих міжнародних зобов´язань стосовно іноземців та осіб без громадянства. Можна прогнозувати, що кількість справ щодо надання статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України, а також справ, пов´язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні, може мати тенденцію до збільшення. Підтвердженням цього є й дані інших державних органів України. Так, органами Державної прикордонної служби України під час виконання, відповідно до вимог чинного законодавства, завдання із запобігання та протидії незаконній міграції протягом тільки першого півріччя 2009 року виявлено понад 14 тисяч незаконних мігрантів.

У даних умовах, з урахуванням вищезазначеного та з метою захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб, діяльність адміністративних судів у цій сфері публічно-правових відносин потребує постійної уваги та відповідного вдосконалення. Йдеться як про проведення відповідних організаційних заходів (зокрема, збільшення кількості суддів адміністративних судів, повної укомплектованості штатів суддів і апаратів судів), покращення матеріального і фінансового забезпечення діяльності судів (наприклад, забезпечення необхідної кількості перекладачів), так і вдосконалення чинного законодавства, насамперед положень КАС України, зокрема, щодо скорочення строків розгляду саме адміністративних справ даної категорії. Підтвердженням цьому є й спільні щомісячні звіти механізму моніторингу, заснованого в межах здійснюваного МОМ і фінансованого Європейською Комісією проекту "Технічне співробітництво та зміцнення потенціалу урядів України та Молдови щодо імплементації угод про ре- адмісію з Європейським Союзом (GUMI- RA)". Зокрема, в спільному звіті механізму моніторингу, підготовленому в липні 2009 року на основі щомісячних звітів партнерських неурядових організацій МОМ у Закарпатській області, зазначається, що суди не мають змоги розглядати зазначені справи в належний ефективний спосіб, що справи мігрантів не є першочерговими, а найбільш поширені скарги мігрантів стосуються терміну їх утримання. Ці питання є актуальними при підготовці планів та програм співробітництва між Україною та ЄС, відповідними державами тощо.

Як відомо, чинне законодавство України не передбачає першочергового розгляду адміністративних справ щодо статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України та справ, пов´язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні. В окремих випадках, керуючись вимогами частини третьої статті 110 КАС України, за обґрунтованим клопотанням позивача суддя може вжити заходів щодо невідкладного розгляду та вирішення, в тому числі, і таких справ.

Із метою якісного та своєчасного розв´язання цих проблем, з нашої точки зору, в разі de lege ferende главу 6 КАС України слід було б доповнити положеннями щодо особливостей провадження в зазначених категоріях адміністративних справ, насамперед щодо скорочення строків їх розгляду.

З урахуванням положень частини другої статті 15 КАС України в постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 25 червня 2009 року № 1 "Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов´язаних із перебуванням іноземця чи особи без громадянства в Україні" зазначено, що суди всіх інстанцій повинні неухильно виконувати вимоги щодо забезпечення перекладу, оскільки невиконання вищезазначених вимог процесуального законодавства є порушенням гарантованого Конституцією України права на судовий захист та підставою для скасування судового рішення. Якщо іноземець чи особа без громадянства не володіє державною мовою й не спроможна оплатити послуги перекладача, то суди зобов´язані забезпечити такій особі перекладача. За загальним правилом, виходячи з положень статті 92 КАС України, витрати, пов´язані із залученням перекладача, несе сторона, яка заявила про його залучення. Якщо залучення перекладача здійснено за ініціативою суду або в разі звільнення сторони від оплати судових витрат, відповідні витрати компенсуються за рахунок Державного бюджету України.

З огляду на це, вважаємо за доцільне розглянути питання щодо внесення змін та доповнень до КАС України з приводу того, що при вирішенні адміністративних справ, зокрема тих, що пов ´язані з примусовим видворенням іноземця чи особи без громадянства з України, витрати, пов ´язані із залученням перекладача, повинен нести відповідний суб´єкт владних повноважень.

Крім того, з метою впорядкування перебування незаконних мігрантів у пунктах тимчасового тримання органів Державної прикордонної служби України й у пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, Державної міграційної служби України доречно, на нашу думку, розглянути питання щодо можливості внесення змін та доповнень до статті 117 КАС України стосовно визначення такого заходу забезпечення позову як тимчасове затримання іноземця чи особи без громадянства на час вирішення справи по суті.

Такі кроки, на наш погляд, з одного боку, вплинуть на підвищення ефективності судового захисту прав та законних інтересів іноземців та осіб без громадянства в Україні, а з іншого — сприятимуть підвищенню ефективності діяльності державних органів України в боротьбі з міжнародною злочинністю та незаконною міграцією.