Питання адміністративного права давно притягували увагу вчених різних країн. Суттю ж адміністративного права і всіх його інститутів у самому загальному розумінні є регулювання відносин, що складаються між органами публічної влади та тими суб´єктами права, на яких поширюється їх власне регулююче діяння. Окрім установлень, які закріплюють режим відносин "влада — підлеглий", поступово починає складатися правомірний висновок про те, що для правової держави необхідний регламентований законом порядок і процес практичної реалізації прав і обов´язків суб´єктів як власної, так і підлеглої сторони.

Адміністративна система французького судочинства характеризується історичними особливостями, які обумовлені її сучасним правовим станом. Вона є багатоелементною та складається з системи судів загальної юрисдикції, адміністративних і спеціальних судів. Щодо системи адміністративної юстиції, то вона відокремлена від судів загальної юрисдикції і складається з: адміністративних трибуналів, до яких відносяться регіональні (загальні адміністративні суди) і спеціалізовані адміністративні суди (Рахункова палата, дисциплінарні суди, суди з питань загального забезпечення); апеляційних адміністративних судів; Державної Ради, яка керує системою органів адміністративної юстиції. За визначенням багатьох французьких правознавців, для більшості французів адміністративна система французького судочинства залишається маловивченим інститутом, хоча й покликана охороняти їх політичні права і свободи.

Адміністративні трибунали

Адміністративні трибунали у Франції були створені в 1953 році на основі колишніх рад префектур — як суди першої інстанції загального права по адміністративних конфліктах. На сьогоднішній день існує 40 адміністративних трибуналів. Компетенція ухвалювати судове рішення належить їм тою мірою, якщо вона не відводиться спеціальним документом до іншої адміністративної юрисдикції. Тяжби, якими вони займаються, поділяються на оскарження з приводу перевищення влади й на питання широкої юрисдикції, на тлумачення та вжиття законності й на репресивні питання. Ці суди вирішують спори і щодо адміністративної діяльності приватних осіб, коли вони виконують функції в державному апараті та володіють, внаслідок цього, прерогативами державної влади.

Кожен із 40 адміністративних трибуналів у Франції очолює голова, якому в трибуналах із ширшою територіальною юрисдикцією допомагають один або більше заступників. Окрім того, в кожен трибунал входять один або декілька урядових комісарів, які призначаються на кожен юридичний рік декретом Президента Республіки, й завдання яких полягає в тому, щоб висловлювати свою точку зору з тих рішень, котрі приймаються по підвідомчих юрисдикції тяжбам. Висновок урядового комісара залучається до документів справи.

Суддя по адміністративних справах захищає в установленому порядку права людини від представників виконавчої влади, чиї дії ставлять під загрозу не свободу окремого індивіда, а такі категорії, як свобода совісті, преси, зборів. Визнання незаконного управлінського акту недійсним здійснюється у формі позовної заяви з приводу перевищення влади. Інколи й адміністративна діяльність підлягає судовому розгляду. Наприклад, при приватному управлінні деякою держслужбою або операціями, або при порушенні прав і свобод, захист яких необхідно гарантувати (цивільний стан і дієздатність, відчуження й насильницька дія), або при розбіжностях (непрямий податок, дорожньо-транспортний випадок, патент на винахід, соцзабезпечення, відповідальність по енергетичних справах, відповідальність за поштовий зв´язок, конкуренція).

Будь-яка особа, фізична чи юридична, якої прямо стосується адміністративне рішення, і яка зацікавлена у відміні незаконного акту державної адміністрації (включаючи органи вищого урядового рівня), а також акту адміністрації муніципального рівня, може подати відповідну заяву. Процедура подачі скарги з приводу перевищення службових повноважень незаформалізова- на, її характеризують простота викладу суті скарги й невисоке мито. Термін оскарження адміністративного рішення становить, переважно, два місяці. Заява може бути подана прямо до канцелярії суду або надіслана поштою, краще з розпискою при отриманні. Якщо вона надіслана факсом, її потрібно підтвердити поданням або надсиланням в оригіналі, підписаному позивачем. Необхідно звернути увагу, що адміністративні суди Франції не мають права самостійно порушувати провадження, для цього необхідна позовна заява. Але є виняток з цього правила — "з мотивів публічного порядку", згідно з яким суд може сам виявити ініціативу й скасувати адміністративний акт, прийнятий некомпетентним органом або поза межами, встановленими законом.

Адміністративний суд встановлює наявність, вміст і реальне значення суб´єктивного права громадянина, яке порушене актом адміністрації, і яке громадянин (юридична особа) відстоює перед судом. Для адміністративно-судової процедури характерний принцип змагальності, але при цьому суддя зобов´язаний відігравати активну роль у процесі, забезпечуючи громадянину правовий захист.

Участь адвоката в судовому розгляді, як правило, необов´язкова (за винятком таких випадків, як, наприклад, скарга з приводу відмови у встановленні посібника особі, що вважає себе жертвою неправомірного адміністративного акту). У процесі також беруть участь "урядові комісари", які є незалежними, а їх завдання полягає в тому, щоб указати суддям на правові норми, що застосовуються до даної справи. Комісари не представляють ні суд, ні адміністрацію, ні громадян, що оскаржують адміністративне рішення. Вони представляють закон, який має бути використаний при розгляді справи. Підставами для звернення особи до адміністративного суду можуть бути некомпетентність особи, що видала адміністративний акт, недоліки форми, тобто недотримання формальних вимог, що пред´являються до акту, зловживання владою й порушення набутих прав.

Кожна зі сторін має можливість ознайомлення з інформацією і будь-якими документами, наявними в справі. В той же час, суддя досліджує лише ті питання, які були перед ним поставлені. Отже, прийняте у справі рішення повинне ґрунтуватися лише на вимогах, які були вказані в позовній заяві.

Рішення у справі приймається суддею одноособово, а в деяких категоріях справ — у колегіальному порядку, що є найважливішою умовою забезпечення високої правової "якості", а також незалежності адміністративних трибуналів. Адміністративний суд, як правило, відзначає в своєму рішенні факт порушення адміністрацією конкретних прав. Адміністрація зобов´язана виконати судове рішення й відновити порушені права. При скасуванні незаконних актів органів управління адміністрація має усунути наслідки їх дії, відновити порушені права й відшкодувати заподіяний збиток. В разі невиконання судового рішення на адміністрацію може бути покладено обов´язок сплати пені за кожен день прострочення його вико- нання[1].

Апеляційні адміністративні суди

Після реформування французької системи адміністративної юстиції у 1987 році (Закон від 31 грудня 1987 року) повноваження Державної Ради були дещо звужені внаслідок появи триланкової системи адміністративної юстиції. З метою перегляду рішень адміністративних трибуналів було створено проміжну інстанцію між адміністративними трибуналами і Державною Радою — апеляційні адміністративні суди [2]. На сьогоднішній день їх нараховується вісім.

Апеляційні адміністративні суди переглядають судові рішення адміністративних трибуналів, що знаходяться в межах їхньої територіальної юрисдикції. Оскарження в апеляційному порядку рішень префекто- ральних органів із 1 січня 2005 року (постанова №2004-789 від 29 липня 2004 року) належить також до юрисдикції апеляційних судів, а з 1989 зазначені суди розглядають і справи з питань перевищення влади [3]. Судді цих судів незмінні, без згоди неможливе їх переміщення по службі, в тому числі й підвищення на посаді. Рішення у скаргах приймаються палатами або, в деяких випадках, на пленумах цих судів.

Державна рада

На чолі піраміди адміністративного судочинства Франції знаходиться Державна рада. Її створення історично пояснюється необхідністю існування в країні органу, який би міг контролювати дії органів державної влади. Починаючи з 18 століття Державна Рада згадується як орган, який уособлює в собі діяльність юристів-радни- ків (у ті часи вони були відомі під назвою "legistes" — юристи, що розробляли та запроваджували в юридичну практику римське право напротивагу праву церкви), надавали поради королю з питань правової діяльності державних установ та їх посадових осіб. Необхідно також відзначити, що на той момент вся державна влада належала королю, отже радники допомагали йому в законодавчих та фінансових питаннях. Через те Державна Рада утворювалась як консультативний орган при правлячому уряді, наділений консультативно-законодавчими повноваженнями, оскільки французька система права завжди була прибічницею принципу відділення правосуддя від діяльності адміністративних органів, відповідно до якого "Здійснення правосуддя завжди відділено від адміністративного функціонування. Судді не можуть керувати діяльністю державних органів" (закон від 16-24 серпня 1790 р. гл.2 ст.13). Офіційно повноваження Державної Ради, як дорадчого органу при уряді, наділеного законодавчими повноваженнями, були визначені у Шартрі 1814 року [4].

Із кінця XIX ст. адміністративне судочинство здобуло перемогу над державним управлінням. Законом від 24 травня 1872 р. французькі законодавці проводять реформу і вносять зміни до здійснення правосуддя у Франції, надаючи Державній Раді управлінські функції та можливість розгляду скарг приватних осіб до органів, що здійснюють управління, й вона поступово перетворюється на судовий орган. Запровадження порядку звернення до Державної Ради Франції, розвиток права підвладних осіб починає головувати над розглядом питань організації державного апарату в середовищі державної політики. Науковці починають бачити адміністративне право двобічно: з позиції науки державного управління та з точки зору захисту права фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Для політичної науки головним є існування та діяльність державних служб, а для права — сукупність їх правових дій на благо суспільства, як корисних органів, що покликані регулювати, реалізовувати та охороняти його права.

Нині Державна Рада виконує обидві функції — суду та консультаційного органу. Таким чином оцінка дій державних органів в умовах розподілу влади вилучена зі сфери загальної судової юрисдикції й зосереджена в рамках самої адміністрації. Разом із тим, за твердженням Г.Бребана, французька адміністративна юстиція — це самостійна гілка влади правосуддя, мета якої — регулювати конфлікти між громадянами та органами державного управління або між самими органами і відомствами, а також приймати рішення, що базуються на нормах адміністративного права [5]. Головною відмінною рисою та призначенням судового контролю за державними органами є об´єктивний контроль (перевірка) норми, що повинна реалізуватись на благо суспільства.

Державна Рада як консультативний орган

Державна Рада виконує роль радника уряду з питань підготовки проектів розпоряджень і деяких указів, відповідає на звернення уряду про підготовку висновків з юридичних питань, здійснює підготовку звітів з адміністративних питань або стосовно державної політики на запит уряду чи із власної ініціативи. Висновки Державної Ради не мають примусового юридичного характеру, за винятком окремих із них, хоча насправді в більшості випадків уряд дотримується цих висновків, що покликані сприяти урядовцям Франції приймати такі закони, які надалі допомагатимуть державним органам здійснювати свої правові й управлінські функції не порушуючи прав підвладних їм осіб. За рахунок внесення своїх зауважень до проектів нормативних актів Державна Рада намагається встановлювати певні межі щодо дії органів державної влади відповідно до адміністративного права. Всі ці функції вона здійснює за допомогою п´яти спеціалізованих секцій:

— внутрішніх справ;

— адміністративної;

— фінансів;

— суспільних робіт;

— соціального забезпечення.

Існує також Секція звітів, що розглядає тексти, які підготував уряд, і яка, в свою чергу, поділяється на наступні підсекції:

— виконання судових рішень;

— оцінки роботи Державної Ради;

— права Європейського співтовариства;

— міжнародних відносин.

Із метою проведення досліджень змін у європейському праві, а також спостереження за виконанням рішень Державної Ради, нещодавно було утворено відділ звітів. До цього відділу входить комісія з міжнародних відносин, яка займається координацією співробітництва між Державною Радою та адміністративною юрисдикцією у рамках двосторонніх зв´язків з численними іноземними юрисдикціями або в рамках багатосторонніх відносин із міжнародними асоціаціями юрисдикцій.

Крім секцій існують загальні збори, до складу яких входять усі державні радники під керівництвом заступника голови Державної Ради, який фактично є керівником останньої. Формально Державну Раду очолює Прем´єр-міністр, якого може заміняти міністр юстиції. В якості останнього Рада здійснює контроль за діяльністю адміністративних органів. Рішення цих органів можуть оскаржуватися в адміністративних судах. Рада виконує також обов´язки касаційної інстанції по відношенню до апеляційних адміністративних судів та у справах, які надходять із Рахункової палати, Суду бюджетної дисципліни та інших.

Державна Рада як судовий орган

Державна Рада як суд касаційної інстанції переглядає також судові рішення адміністративних трибуналів та апеляційних судів у касаційному порядку. Вона є одночасно судом першої інстанції, апеляційною та касаційною інстанцією щодо рішень адміністративних трибуналів та розглядає спори між суб´єктом владних повноважень і окремим суб´єктом (окрема особа, асоціація, підприємство) або між двома суб´єктами владних повноважень, здійснюючи свої судово-процесуальні функції за допомогою Судової секції, яка, в свою чергу, поділяється на 10 підсекцій. До їх компетенції належить розгляд спорів, що виникають з питань суспільних свобод, органів державного контролю, податків, державних контрактів, державної служби, охорони здоров´я, конкуренції, прав, пов´язаних із навколишнім природним середовищем та благоустроєм населених пунктів. Необхідно зауважити, що правосуддя Державною Радою та й усією адміністративною юстицією Франції здійснюється відповідно до модифікованого Кодексу про адміністративне правосуддя, що був прийнятий Указом Президента від 4 травня 2000 року і набрав законної сили з 1 січня 2001 року [6]. Цим нормативним документом французькі законодавці чітко закріпили головні принципи адміністративного судочинства:

— єдність дій, логічність, передбачуваність юрисдикції;

— швидкість розгляду справи — забезпечує оперативне припинення правопорушень з боку органів управління;

— економічність процесу — робить звернення до адміністративних судів на незаконний акт органів управління доступнішим для громадян;

— забезпечення права на захист та отримання кваліфікованої юридичної допомоги, в деяких випадках за рахунок держави — додаткова гарантія рівності сторін у публічних правовідносинах;

— неухильність відповідальності державних органів, посадових осіб та державних службовців за діяльність, що порушує права та свободи громадян чи будь-яких організацій;

— обов´язковість державних органів доводити законність своїх дій та відшкодовувати шкоду, завдану громадянину чи будь- який організації;

— скорочення строків винесення судових рішень;

—виконання рішень органів правосуддя.

Необхідно зауважити, що законодавством Французької Республіки передбачені особливості провадження в адміністративних справах так званої "виборчої категорії спорів". Так, за Державною Радою як за апеляційною інстанцією ще залишається розгляд апеляційних скарг з питань муніципальних та окружних виборів. Крім того, Державною Радою як апеляційною інстанцією здійснюється розгляд питань, що стосуються оцінки законності рішень державних органів.

Зазвичай рішення по справі приймається та розглядається у складі голови, радни- ка-доповідача у справі та іншого радника. Зміст рішення повідомляється публічно наприкінці двотижневого (15-ти денного) терміну: воно зачитується. Сторонам рішення надсилається поштовим відправленням без їхнього прохання. В повідомленні про рішення вказуються терміни та можливі способи його оскарження. Адміністративний розгляд, за твердженням французьких колег, має ряд недоліків, головний із яких полягає в тому, що суддя в адміністративних справах не правомочний адресувати які-небудь розпорядження органам державної адміністрації. Іншими словами, адміністративний суддя може накласти заборону на будь яку діяльність апарату управління, але він не має права зобов´язати його до певних дій. При цьому орган влади зобов´язаний виконати судове рішення й поновити права, що були ним порушені.

Державна Рада як орган управління

Після створення в 1986 році відповідно до ст. 65 Конституції Французької Республіки Вищої ради адміністративних трибуналів та апеляційних судів Державна Рада виконує управлінські функції щодо 8 адміністративних апеляційних судів, 40 адміністративних трибуналів та щодо деяких спеціалізованих юрисдикцій. Вищу раду очолює заступник голови Державної Ради. До складу вказаного органу входять члени Державної Ради, директори центральної адміністрації, обрані представники адміністративних судів. Саме Вища рада займається питаннями кадрового забезпечення, дисциплінарної відповідальності представників адміністративної судової системи, проектами документів, що мають інтерес для адміністративної юстиції, та гарантує незалежність адміністративним судам.

У правління бюджетними коштами адміністративних трибуналів та адміністративних апеляційних судів здійснюються Державною Радою. Таким чином вона розподіляє кошти на соціальне та матеріальне забезпечення працівників апарату та суддів усіх рівнів самостійно, що дає їй можливість робити це пропорційно до потреб секторів забезпечення, враховуючи нагальні проблеми системи.

Необхідно зауважити, що державна служба Франції належить до найбільш стабільних та організованих у світі, її сутністю є повністю регламентована й закрита система службової кар´єри. Бути державним службовцем у Франції престижно та відповідально. Концепція кар´єри або закритої державної служби та правовий статус працівника судової системи Франції визначається специфікою його посади і роботодавцем — державою, тому державна служба регулюється не нормами трудового, а нормами адміністративного права та законодавством про державну службу як його частини. Права чиновників захищає профспілка.

Як вищий державний орган Державна Рада нараховує близько 350 посадових осіб шести рангів: аудитори 2-го класу, аудитори 1-го класу, доповідачі з клопотань, державні радники, голови палат, заступник голови (який практично очолює Державну Раду) та Прем´єр-міністр країни (який формально є головою). Службовців призначають на посади за результатами конкурсу або вибору кадрів серед інших адміністрацій. На посаду аудиторів 2-го класу кожен рік пропонуються найкращі випускники Вищої національної адміністративної школи. Через чотири роки ці аудитори отримують звання доповідача з клопотань, потім (через 12 років на цій посаді) звання державного радника. Просування по службі залежить виключно від вислуги років службовців, що є важливим гарантом їх незалежності.

Існує також система добору доповідачів з інших адміністрацій: кожен четвертий доповідач клопотань та кожен третій державний радник обираються урядом серед зовнішніх спеціалістів. Частина призначень на посади шляхом такого зовнішнього добору відводиться для службовців адміністративних трибуналів та адміністративних апеляційних судів. Їх кандидатури пропонуються лише в адміністративних відділах. Система зовнішнього добору працівників та надзвичайна служба збагачують Державну Раду цінною різноманітністю досвіду та компетенції.

Службовці Державної Ради призначаються одночасно або послідовно до секції розгляду скарг (вищий судовий орган, що розглядає адміністративні справи) та до адміністративної секції (що надає поради уряду). Деякі колеги вибирають своє місце праці за межами Державної Ради, наприклад, при Президентові Республіки, в команді Прем´єр-міністра чи з іншими членами уряду. Вони також можуть працювати на тимчасовому призначенні і займати високі посади в адміністративній системі Франції. Деякі державні радники працюють національними суддями у найвищих міжнародних юрисдикціях (Міжнародний суд, Суд європейських спільнот, Європейський суд з прав людини). Нарешті, деякі службовці Державної Ради користуються своїм правом переходу на роботу до приватного сектора на обмежений час [7].

Спеціалізовані юрисдикції пов´язані з Державною Радою шляхом здійснення касаційного оскарження. Це — Рахункова палата, яка, окрім своїх адміністративних функцій (контроль за роботою компетентних розпорядників кредитів з метою анулювання або упорядковування кредитів і витрат у фінансовій системі, має також і судові повноваження — з перевірки й контролю рахунків держпідприємств. Вона збирається за службовим обов´язком за відсутності якихось протестів і приймає рішення відповідно до правила подвійного вироку.

Рахункова палата — суд з питань бюджетної і фінансової дисципліни, має повноваження карати за помилки управлінського характеру, допущені державними агентами. Вона ухвалює судові рішення, які можуть бути піддані касаційному оскарженню.

Нарешті, дисциплінарні юрисдикції різних професійних організацій, колегій і корпорацій, а також департаментські ради, вчені (академічні) ради, рішення яких також можуть бути скасовані Державною Радою. Це стосується і Контрольної банківської комісії.

Трибунал з конфліктів. Дуалізм судової системи, порядок поділу адміністративних і судових гілок влади, що викликаний життям, породжує, звісно, й певні конфлікти між юрисдикціями з питань їх компетенції. Законом від 1872 року був утворений Трибунал з конфліктів. Він працює в Пале- Рояль у Парижі, в тому ж приміщенні, що й Державна Рада.

Основна ідея організації й функціонування Трибуналу з конфліктів полягає в паритетності юрисдикції, тобто коли судова та адміністративна влади є рівноправними. Трибунал складається з дев´яти офіційних членів (голови й восьми радників) та двох додаткових членів. Головує на засіданнях міністр юстиції (хранитель печатки). Три радники призначаються Касаційним судом, три інших — Державною радою. Такі призначення бувають раз у три роки. Ці шість радників призначають магістратів. Трибунал з конфліктів включає і прокурорських працівників, представлених двома урядовими комісарами. Рішення Трибуналу оскарженню не підлягає.

Є обмежені, вузькі конфлікти, коли декілька юрисдикцій вважають або схиляються до того, що саме в їх компетенції розглядати певний спір. Конфлікт повинен в обов´язковому порядку протиставляти юрисдикцію адміністративної системи і юрисдикцію загальної судової системи. Адміністративною владою, компетентною заявити про наявність конфлікту, є префект департаменту, на території якого знаходиться суд або трибунал, що розглядає справу (суперечку, конфлікт) [8].

Досліджуючи сутність французького адміністративного судочинства можна побачити, що зміст цього інституту базується на історико-політичних подіях цієї держави та її розвитку. Вперше утворений для розгляду скарг на державні органи у Франції та й у цілому світі в революційні роки Першої імперії інститут адміністративних судів створив нерозуміння та всезагальні спори в суспільстві [9]. Існування такого інституту найбільш активно заперечували консервативно налаштовані судді, які отримали освіту за старих часів, коли судам було заборонено контролювати діяльність органів державного управління. Прихильники адміністративної юстиції, в свою чергу, доводили, що адміністративні суди необхідні й можуть працювати незалежно від загальних судів, тому що сфера управління, що утворює предмет діяльності цих судів, є цілісно особливою, спеціальною сферою, не схожою на карно-правовий та цивільно-правовий спектр правовідносин, оскільки в її основу покладені взаємовідносини правового характеру між громадянином та державним органом управління.

Теперішня французька модель організації адміністративної юстиції характерна не тільки для Франції, але й для Німеччини, Бельгії, Італії, Нідерландів, Люксембурга, Греції та інших розвинених країн. Безперечно, що процесуальна форма здійснення адміністративного судочинства кожної країни залежить від національних особливостей державного механізму та її правової системи, але є очевидним, що сьогодні кожна розвинута держава, удосконалюючи свою правову систему, намагається відділити адміністративне судочинство від загального. Інше питання щодо реалізації такого задуму, оскільки відокремлення адміністративної юстиції залежить від матеріальних, організаційних та формальних можливостей самих країн.

Використані джерела:

1. Козирин А.Н. Административное право зарубежних стран: учебник для вузов.

А.Н. Козирин, М.А. Штатин— Спарк, 2003.

2. Jean-Claude Bonichot, Paul Cassia, Bernard Poujade, Les Grands Arr?ts du contentieux administratif, Dalloz, 2006.

3. Conseil sup?rieur des TA et CAA Journal officiel de 2006.

4.Jean Massot, Olivier Fouquet, Le Conseil d´?tat, juge de cassation, Berger-Levrault, 1993

5. Бребан Г. Французьке адміністративне право/ Г. Бребан. — М., 1988. — С. 21.

6. Code de justice administrative Version consolid?e au 1 f?vrier 2009 http://www.legif- rance.gouv.fr

7. Rouban L. La fonction publique. — Paris: La D?couverte, 1996. — 123p.

8. http://fr.wikipedia.org/wiki/Tribu- nal_des_conflits_(France)

9. Козлов С.С. История и тенденцияраз- вития административной юстиции / С.С. Козлов//История государства и права. — 2005. — № 4. — С. 53—55.