Основним предметом діяльності адміністративних судів є розгляд публічно-правових спорів приватних осіб (фізичних та юридичних осіб) з органами державної влади (насамперед, виконавчої), органами місцевого самоврядування та іншими "суб´єктами владних повноважень"[1]. При цьому адміністративний суд повинен перевіряти не лише законність прийнятих ними рішень, але й дотримання встановленого законом порядку прийняття цих рішень, а також законність дій та бездіяльності "суб´єктів владних повноважень". Правовою основою для такої перевірки є (мають бути) правові акти, які регулюють діяльність органів публічної адміністрації, зокрема їх відносини з приватними особами, тобто так зване "адміністративно-процедурне" законодавство.

В Україні адміністративо-процедурне законодавство розвинене досить слабо. Актом загально-процедурного характеру частково можна вважати Закон України "Про звернення громадян" 1996 року, але він в багатьох положеннях не відповідає європейським стандартам справедливої адміністративної процедури. В окремих сферах, зокрема підприємницькій, соціальній тощо, існують спеціальні (тематичні) закони, які врегульовують і питання процедури вирішення певних категорій справ. Але, на загал, у процедурній частині вітчизняного законодавства існує багато протиріч та прогалин. До прикладу, невідомим донедавна навіть для теорії адміністративного права залишалися так звані "втручальні провадження", тобто випадки ініціювання справи органом публічної адміністрації (наприклад, щодо будівництва певного об´єкту). У цих ситуаціях і законодавство, відповідно, не передбачає належних механізмів захисту прав та законних інтересів приватних осіб, які можуть бути зачеплені відповідним рішенням органу публічної адміністрації.

Натомість у більшості європейських країн, починаючи з 20-х років ХХ сторіччя, відбувалася систематизація законодавства про адміністративну процедуру та прийняття окремих законодавчих актів (Австрія, Польща, Угорщина, Іспанія, ФРН, Данія, Італія, Австрія, Нідерланди, Естонія, Латвія та ін.). Наша держава теж обрала шлях розробки загального законодавчого акту про адміністративну процедуру. Робочою групою Міністерства юстиції України підготовлено проект Адміністративно-процедурного кодексу [2]. Зазначений проект передбачає регулювання порядку вирішення індивідуальних адміністративних справ (виділено мною — В.Т.), що є цілком обґрунтованим, адже нормотворча діяльність, відповідно до принципу поділу влади, є прерогативою політичних суб´єктів (представницьких органів, уряду, міністрів), а не адміністративних органів.

Звідси поняття "адміністративної процедури" можна визначити як встановлений законодавством порядок вирішення адміністративних справ. Як правило, таке вирішення здійснюється через прийняття адміністративного акта. Останнє поняття також є відносно новим для вітчизняного права. В документах Ради Європи, Європейської Комісії та Європейського Суду з прав людини під терміном "адміністративний акт"розу- міється будь-який індивідуальний захід або рішення: а) який прийнято під час здійснення державної влади; б) який має характер прямої дії та правомірно або неправомірно торкається прав, свобод та інтересів приватних осіб; в) який не є актом, що виконується під час здійснення судових функцій [3]. Визначальними ознаками адміністративного акта є його прийняття адміністративним органом, індивідуальність (конкретність) та зовнішня дія. Виділяють різні форми адміністративних актів: це може бути письмове рішення, усний припис чи інший захід. Але найчастіше адміністративні акти приймаються саме в письмовій формі.

Не надто складним завданням є визначення суб´єктного складу адміністративної процедури, оскільки мова йде про розгляд та вирішення органом публічної адміністрації справи, яка стосується конкретних приватних осіб. З огляду на те, що орган вирішує адміністративну справу, використовуючи адміністративну владу, його в адміністративно-процедурних відносинах називають "адміністративний орган". Такий термін використовується в законодавстві багатьох країн (наприклад, Австрії, Естонії, Нідерландів тощо). У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України теж вживається конструкція "адміністративний орган".

Адміністративними повноваженнями наділені, насамперед, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Але поняття "адміністративного органу" є функціональним, адже адміністративною владою також можуть наділятися підприємства, установи та організації в разі, якщо вони, на підставі закону чи в порядку делегування, отримують повноваження щодо вирішення адміністративних справ (зокрема, повноваження щодо державної реєстрації, видачі дозволів тощо). Ще одним суб´єктом, який може мати функції публічно-адміністративного характеру, є органи професійного самоврядування. Наприклад, таким органом частково можна вважати Аудиторську палату України, яка, відповідно до Закону, має повноваження щодо сертифікації суб´єктів, що мають намір займатися аудиторською діяльністю [4].

Для адміністративних судів відповідь на питання про владного суб´єкта дає Кодекс адміністративного судочинства України (п. 7 ч. 1 ст. 3), який, оперуючи базовою категорією "суб´єкт владних повноважень", визначає її як "орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб´єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень" (виділено мною — В.Т.). Тобто в цьому випадку законодавець обрав саме функціональний підхід.

Іншим обов´язковим учасником адміністративної процедури є фізична (громадянин України, іноземець, особа без громадянства) або юридична особа, яких у західному праві часто називають "приватна особа". У процедурному значенні можна виділити такі категорії приватних осіб:

1) особа, яка звертається із заявою до адміністративного органу, в тому числі за отриманням адміністративної послуги (заявник);

2) особа, щодо якої приймається акт за ініціативою адміністративного органу, в тому числі в порядку здійснення контрольних повноважень (адресат). Хоча під "адресатом" можна розуміти будь-яку особу, щодо якої приймається адміністративний акт, незалежно від порядку ініціювання провадження;

3) особа, яка вступає в адміністративне провадження за власною ініціативою або залучається за ініціативою адміністративного органу, оскільки рішення у справі може вплинути на її права чи законні інтереси ("заінтересована особа", або, як називають у зарубіжному законодавстві, — "зачеплені особи" чи "треті особи");

4) особа, яка звертається до адміністративного органу зі скаргою на рішення, дії та бездіяльність адміністративного органу (скаржник).

Незважаючи на відсутність в Україні загального закону (Кодексу) про адміністративну процедуру, сьогодні критерії правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень закріплені в Кодексі адміністративного судочинства України, хоча це питання прямо й не належить до предмету регулювання даного акта. Зокрема, в частині 3 статті 2 КАСУ встановлено, що "у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку".

Цей перелік, по-суті, складає набір ключових принципів адміністративної процедури. І саме принципи є тим каркасом, що дозволяє не схибити як у правотворчості, так і в правозастосуванні, і, насамперед, у право- застосуванні з боку адміністративних органів.

І хоча тут не названий принцип верховенства права, але як конституційна засада він є одним із найважливіших принципів як у державній діяльності загалом, так і в адміністративній процедурі зокрема. Принцип верховенства права в адміністративній процедурі означає, насамперед, пріоритет прав та свобод людини і громадянина, справедливість та гуманізм в діяльності адміністративних органів. Очевидно, що особа найбільше відчує несправедливість держави щодо себе у випадку прийняття рішення, яке не відповідатиме принципу верховенства права. Більше того, людина може навіть усвідомлювати обґрунтованість та законність певного рішення органу влади, але відчуватиме несправедливість (образу) лише на тій підставі, що орган влади "не запитав" думку особи ("не порадився") перед прийняттям такого рішення. Для України дана проблема є особливо відчутною, адже часто громадяни дізнаються, наприклад, про будівництво нового житлового будинку на місці дитячого майданчика у власному дворі лише в той момент, коли на місці будівництва з´являється паркан та будівельна техніка.

Необхідно враховувати розмаїття підходів до самого розуміння принципу верховенства права. Особливо, якщо пристати на точку зору, що принцип верховенства права є тотожним німецькому принципу правової держави, а останній, у свою чергу, включає кілька десятків інших принципів. І тут знайти оригінальну країну, у якій не були б закріплені принципи законності, рівності, неупередженості, пропорційності тощо важко.

Принцип законності (п. 1 ч. 3 ст. 2 КАСУ) в Україні належить до числа конституційних. Частина друга статті 2, частина друга статті 19, пункт 12 частини першої статті 92 Основного Закону України прямо передбачають, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Це означає, що виключно законом мають визначатися повноваження, організація та порядок діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Хоча відомо, що на практиці через підзаконні акти часто відбувається "розширення" повноважень органів влади. Розглядаючи принцип законності, необхідно, звичайно, врахувати й те, що відповідно до Конституції України виключно законами визначаються права, свободи та основні обов´язки людини (п. 1 частини першої ст. 92). Також ми повинні враховувати відповідний правовий режим для органів державної влади та органів місцевого самоврядування, за яким вони можуть робити тільки те, що дозволено законом. З іншого боку, очевидно, що представницькі органи місцевого самоврядування та й навіть Кабінет Міністрів і члени уряду, тобто "політичні органи", мають потребу (і можуть) ухвалювати підзаконні акти, в тому числі процедурного характеру, зокрема для регламентації діяльності підпорядкованих суб´єктів. Проект Адміністративно- процедурного кодексу України (аналогічно до положень КАСУ) для цієї ситуації передбачив правило, за яким уповноваження на прийняття підзаконного нормативно-правового акта повинно міститись у законі. У цьому разі вважатиметься, що вимогу законності буде дотримано (наприклад, якщо закон про місцеві податки і збори надасть органам місцевого самоврядування право на власний розсуд установлювати певні види місцевих податків чи їх розміри).

Зважаючи на викладене вище, можна прийти до загального висновку, що насамперед законодавець, тобто Верховна Рада України, повинен здійснювати правове регулювання відносин між суб´єктами владних повноважень та приватними особами; інші нормативні акти, крім Конституції і законів України, можуть бути використанні для регулювання відносин між адміністративними органами та фізичними і юридичними особами лише у випадку прямої законодавчої підстави на таке підзаконне регулювання. В будь-якому випадку, для правильного розуміння принципу законності важливо розрізняти "закон" та підзаконні нормативні акти і при цьому не допускати безпідставного розширення принципу законності за рахунок останніх. Сьогодні ж порядок вирішення індивідуальних адміністративних справ приватних осіб, якщо і регулюється, то, здебільшого, підзаконними нормативно-правовими актами. Особливо неприпустимо, коли адміністративні органи самі для себе встановлюють повноваження та процедурні правила.

Ще один аспект проблеми щодо підза- конних нормативно-правових актів стосується розмежування нормативних актів на акти "зовнішнього" і "внутрішнього" спрямування, залежно від того адресовані вони приватним особам (або так званим — "непід- порядкованим особам"; чи як встановлено у Конституції України щодо самих нормативно-правових актів чи вони "визначають права і обов´язки громадян"), або стосуються лише публічних службовців відповідного органу (органів). Описаний вище механізм стосувався, насамперед, актів зовнішнього спрямування. Щодо підзаконних актів внутрішнього спрямування, то їх застосування в адміністративній процедурі має дві сторони. З одного боку, вони є обов´язковими для відповідних публічних службовців і останні не можуть уникати їх застосування. З іншого боку, у західних країнах є поширеним правило, за яким ні приватна особа, ні суд (у разі розгляду справи щодо оскарження адміністративного акта) не "зв´язані" таким нормативним актом. Але якщо приватна особа бажає обґрунтувати свою правову позицію положеннями цього внутрішнього нормативного акта, тоді його врахування є обов´язковим при розгляді справи.

Критерій використання повноваження з метою, з якою це повноваження надано (п. 2 ч. 3 ст. 2 КАСУ), також є надзвичайно важливим для контролю за правомірністю діяльності суб´єктів владних повноважень. Цей припис КАСУ, по-суті, є ще однією вимогою перевірити і компетенцію суб´єкта владних повноважень, і що ще важливіше — належність використання повноважень.

Як визначено у Рекомендації № R (80) 2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, прийнятій Комітетом міністрів Ради Європи 11 березня 1980 року, особливо важливою є дана вимога для контролю за здійсненням так званої дискреційної влади. Єдиною метою, якої повинен дотримуватися адміністративний орган, на якого покладено дискреційне повноваження, є тільки та ціль чи одна з цілей, для здійснення яких таке повноваження було надано. Якщо, між іншим, адміністративний акт завдає побічні наслідки, які не відповідають цілям, для здійснення яких дискреційне повноваження було надано, такі побічні наслідки не слід брати до уваги при виконанні оцінки законності такого адміністративного акту. При застосуванні цього принципу бажано, щоб мета, яку переслідують, та характер врахованих критеріїв при здійсненні дискреційного повноваження були ясно викладені. В деяких випадках мета законодавця є очевидною, виходячи із законодавчого інструменту, але в інших випадках мету наданого повноваження неможливо розпізнати. Доцільно, коли дискреційне повноваження передбачає, щоб мета, яку переслідують, в залежності від практики правової системи була вказана як можна зрозуміліше в тексті закону, який надає таке повноваження, або, як альтернатива, в назві або преамбулі, або в супровідній пояснювальній записці. Якщо в законодавстві докладно це не визначено, то таке повноваження в будь-якому випадку має бути використано в публічних інтересах.

Одним із фундаментальних принципів адміністративної процедури є вимога п. 3 ч. 3 ст. 2 КАСУ до адміністративних органів (суб´єктів владних повноважень) діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). По-перше, це також один із принципів, закріплених на рівні Ради Європи. Зокрема, в Резолюції Ради Європи (77) 31 про захист особи від актів адміністративних органів", прийнятій Комітетом міністрів 28 вересня 1977 року, визначено принцип викладення мотивів, який полягає в тому, що адміністративний орган повинен викладати фактичне та правове обґрунтування прийнятого рішення, зокрема в разі, коли адміністративний акт за своїм характером негативно впливає на права, свободи та законні інтереси приватних осіб. Обсяг обґрунтування має бути достатнім, щоб зрозуміти мотиви органу в прийнятті саме такого рішення. Вважається, що обґрунтування може бути викладене як безпосередньо в адміністративному акті, так і в документі, за допомогою якого такий акт доводиться до відома відповідної особи. Можливе викладення адміністративним органом мотивів на окрему вимогу особи, що має бути зроблено також у письмовій формі в строк, достатній для ознайомлення з обґрунтуванням прийняття акта та для його оскарження. Письмове наведення мотивів є відправною точкою для здійснення правового контролю за діяльністю органів публічної адміністрації.

По-друге, можна відслідкувати тісний зв´язок цього критерію з принципом публічності. В традиційному для вітчизняного адміністративного права вимірі його можна розуміти як обов´язок адміністративного органу розглядати та вирішувати справи від імені держави або територіальної громади з урахуванням публічних інтересів. Але також принцип публічності можна розглядати через призму активної ролі органу публічної адміністрації при вирішенні адміністративної справи, що вимагає вжиття органом влади всіх заходів для повного з´ясування обставин справи, в тому числі вжиття заходів щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи. У нашій доктрині та законодавстві, зокрема про адміністративне судочинство, цей принцип ще називають принципом офіційності. У доктрині деяких інших країн його також називають принципом "розслідування", що передбачає в окремих ситуаціях з´ясування справжньої волі громадянина, і якщо в результаті цього з´ясовується, що особа не володіє достатньою інформацією про адміністративне провадження, то адміністративний орган повинен пояснити особі значення різних клопотань і дій, усуваючи тим самим некомпетентність особи, що може перешкоджати винесенню правильного рішення [5].

Наступним критерієм, згаданим у КАСУ, є вимога до суб´єктів владних повноважень діяти безсторонньо (неупереджено) (п. 4 ч. 3 ст. 2). По суті, це вимога до посадових та службових осіб адміністративного органу, які не повинні мати особистої неправомірної заінтересованості в результатах вирішення справи. Підставами для сумнівів щодо неупередженості можуть бути, наприклад, випадки коли посадова особа адміністративного органу є близьким родичем заявника або заінтересованої особи. Відповідно мають бути забезпечені механізми відводу та самовідводу. На жаль, в Україні не існує законодавчих обмежень навіть щодо прийняття державними службовцями та іншими посадовими особами рішень щодо себе, своїх родичів чи інших близьких осіб.

Проблема гарантування неупередженості адміністративних органів є особливо гострою у процедурі адміністративного (досудового, позасудового) оскарження, яка сьогодні вимагає серйозного реформування. Із запровадженням демократичних засад організації публічної влади є ціла низка органів, які не входять у жодну вертикаль. Наприклад, місцеві ради чи місцеві голови не мають вищестоящих щодо себе органів або посадових осіб. В цьому контексті, а також для надання приватній особі можливості на адміністративне оскарження, вимагає вирішення питання суб´єкта розгляду скарги та забезпечення його неупередженості. Іноземний досвід переконує нас у доцільності запровадження різних апеляційних органів чи структурних підрозділів у межах публічної адміністрації. Зокрема, в багатьох європейських країнах для розгляду скарг при органах влади створюються апеляційні комісії або комітети, до складу яких входять не працівники (або не тільки працівники) адміністративного органу, а громадяни "ззовні". Ці органи, як правило, функціонують на громадських засадах і їх рішення в деяких державах мають лише рекомендацій характер. Але в будь-якому випадку, їх діяльність є дуже ефективною. "Громадський" спосіб організації комісій забезпечує об´єктивний розгляд скарг та сприяє впровадженню духу партнерства між адміністрацією та громадянами, оскільки члени комісії розглядають такі скарги керуючись не стільки позитивним правом, скільки, насамперед, принципом верховенства права, і, зокрема, на основі справедливості та гуманізму.

КАСУ також вимагає від адміністративного суду здійснювати перевірку рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень на предмет того, чи прийняті (вчиненні) вони добросовісно (п. 5 ч. 3 ст. 2) та розсудливо (п. 6 ч. 3 ст. 2). Фахівці тлумачать принцип добросовісності як вимогу діяти зі "щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів, з відданістю визначеним законом меті та завданням діяльності, передбачувано, без корисливих прагнень досягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через прийняття рішення або вчинення дії" [6]. А під нерозсудливими рішеннями, діями, бездіяльністю розуміються такі, які "жоден суб´єкт владних повноважень не міг би допустити, діючи відповідно до здорового глузду, ... та які є неприпустимими з погляду законів логіки і загальноприйнятих моральних стандартів" [7].

Надзвичайно важливе значення в адміністративній процедурі має принцип рівності перед законом (п. 7 ч. 3 ст. 2 КАСУ). Цей принцип спрямовано на вирівнювання становища приватної особи у відносинах з публічною адміністрацією, адже при чіткому визначенні прав та обов´язків приватної особи й адміністративного органу в адміністративній процедурі обидва суб´єкти є "зв´язаними" законом. Принцип рівності перед законом означає і рівність різних приватних осіб. Тобто однакові адміністративні справи повинні вирішуватися однаково й не повинно допускатись жодної несправедливої дискримінації (наприклад, однотипні звернення громадян повинні розглядатися й вирішуватися в порядку черговості їх отримання). Принцип рівності перед законом втілено і в частині другій статті 24 Конституції України, відповідно до якої "не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками".

П. 8 ч. 3 ст. 2 КАСУ також вимагає від суб´єкта владних повноважень діяти пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи й цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Важливою для повного уявлення про принцип пропорційності (або адекватності) є раніше згадана Рекомендація Ради Європи щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, яка передбачає, що адміністративний орган при здійсненні дискреційних повноважень повинен: 1) не переслідувати інших цілей, ніж ті, для яких дискреційне повноваження було надано; 2) дотримуватися об´єктивності та неупередженості, враховуючи тільки ті факти, які стосуються конкретної справи; 3) дотримуватися принципу рівності перед законом шляхом запобігання несправедливої дискримінації;

4) зважати на будь-які негативні наслідки, які може мати його рішення для прав, свобод і законних інтересів осіб, та співвідносити їх з цілями органу; 5) приймати рішення протягом розумного строку; 6) керуватися загальними адміністративними вказівками, враховуючи при цьому конкретні обставини окремої справи.

Із даного переліку очевидно, що частина обмежень та вимог до адміністративного органу вже охоплені принципами рівності перед законом, неупередженості тощо. Але пункт 4 цитованого положення Рекомендації стосується саме принципу пропорційності. Згідно з цим принципом заходи, що вживаються органом, повинні бути пропорційними тим цілям, які передбачається досягнути. Органи влади не можуть для досягнення цілі заходу накладати на громадян обов´язки, які перевищують межі необхідності, що витікають з публічного інтересу. Це передбачає наявність розумного співвідношення між цілями й засобами їх досягнення, тобто негативні наслідки для конкретних осіб не повинні бути непропорційними отриманому в публічних інтересах позитивному результату [8]. Це також означає, що заходи, які вживаються заради публічних інтересів, повинні бути врівноважені з інтересами приватних осіб, щоб не було зайвого втручання в інтереси останніх.

Але найважливішим саме з точки зору адміністративної процедури є критерій, закріплений у п. 9 ч. 3 ст. 2 КАСУ, зокрема щодо перевірки судом чи прийняті (вчинені) рішення, дії чи бездіяльність суб´єктів владних повноважень з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення. Цей припис на сьогодні компенсує відсутність законодавчого закріплення кількох фундаментальних засад адміністративної процедури. І тут необхідно вкотре звернутися до Резолюції Ради Європи (77) 31 про захист особи від актів адміністративних органів". У цій Резолюції, зокрема, визначено п´ять принципів: право особи бути вислуханою, доступ до інформації, допомога і представництво, викладення мотивів, зазначення засобів правового захисту. Фактично саме право особи бути вислуханою, доступ до інформації, допомога й представництво згадані в КАСУ через "право особи на участь у процесі прийняття рішення".

Право особи бути вислуханою є одним із фундаментальних принципів справедливої процедури, й означає надання особі можливості висловити адміністративному органу свою думку у справі. Право бути вислуханою має бути забезпечене, насамперед, у справах, де передбачається прийняття "несприятливого" адміністративного акта, тобто такого акта, який негативно вплине на права, свободи та законні інтереси приватної особи. Це право не слід розуміти буквально, адже особа може представити власну позицію не лише в усній, але й у письмовій формі. Можливе одночасне заслуховування адміністративним органом всіх або декількох учасників провадження під час проведення слухання. Саме це право дає змогу адміністративному органу приймати найсправедливіше рішення, гарантуючи пряму та активну участь приватних осіб у вирішені справи.

Спрямованим на реалізацію згаданого вище права особи бути вислуханою є принцип доступу до інформації, який означає, що особі повинна надаватися інформація про всі існуючі факти, що стосуються прийняття адміністративного акта. Зрозуміло, що дієвість цього принципу буде належною лише в разі, коли така інформація надаватиметься до прийняття адміністративним органом рішення, щоб особа мала можливість використати цю інформацію перед висловленням власної позиції. В більшості країн особа отримує дозвіл на ознайомлення з інформацією щодо конкретної адміністративної справи за особистим запитом та в разі, якщо доведе, що рішення у цій справі стосується її прав або законних інтересів. Винятком у питанні доступу до інформації може бути лише інформація, яка містить державну або комерційну таємницю та персональні дані про іншу особу. Але всі ці винятки мають вичерпно визначатися законом.

Принцип допомоги та представництва включає декілька елементів. По-перше, це обов´язок адміністративного органу сприяти особі в реалізації її прав, свобод та законних інтересів. Особливий наголос нині робиться на необхідності надання консультацій, в тому числі в конкретній справі. Консультування спрямоване на полегшення участі особи в адміністративному провадженні, або, точніше, максимально повноцінну участь особи у вирішенні адміністративної справи. Тут можна провести також прямий зв´язок з обов´язком доброзичливого ставлення органу публічної адміністрації до громадянина. По-друге, важливим елементом цього принципу є право особи брати участь в адміністративній процедурі як особисто, так і через представника.

Важливою гарантією захисту прав особи в адміністративній процедурі є обов´язок зазначення засобів правового захисту. Цей принцип зобов´язує адміністративний орган в самому адміністративному акті зазначати порядок його оскарження. Тобто має бути вказана вся інформація, необхідна для подання скарги (позову), в тому числі зазначено орган, уповноважений розглядати скаргу (позов), строки для оскарження і т.д. У деяких країнах (наприклад, Латвії, Вірменії) відсутність такої інформації в адміністративному акті фактично збільшує строк на оскарження у дванадцять разів (з одного місяця до року).

І, нарешті, останнім критерієм, закріпленим у КАСУ, є вимога до суб´єктів владних повноважень діяти своєчасно, тобто протягомрозумного строку (п. 10 ч. 3 ст. 2). Це означає, що адміністративний орган зобов´язаний вирішувати адміністративну справу до настання обставин, за яких втрачається сенс у прийнятті адміністративного акта. Таким чином, вимагається не лише формальне дотримання визначеного законом строку, але й обов´язок діяти у сприятливий момент [9]. Українська ситуація також дає нам багато прикладів, коли з урахуванням принципу своєчасності вимоги законодавства варто оцінювати як неправомірні. Наприклад, чи відповідає принципу верховенства права установлений законодавством тримісячний строк для видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон? Очевидно, що жодного виправдання для встановлення такого строку немає, і паспорт мав би видаватися не в останній день збігу тримісячного строку, а протягом розумного строку.

Відомо, що порушення закону (матеріального чи процесуального) є підставою для скасування прийнятого рішення, визнання неправомірними дій чи бездіяльності. Але такий підхід до наслідків порушення правил адміністративної процедури є занадто спрощеним. На нашу думку, питання про скасування адміністративного акта з підстав порушення процедури, має вирішуватись наступним чином:

а) якщо в разі дотримання правил було

б прийнято таке ж саме рішення, тоді адміністративний акт не повинен скасовуватись. При цьому відмова в скасуванні адміністративного акта з цієї підстави не знімає персональної відповідальності зі службових чи посадових осіб, з вини яких було порушено процедуру;

б) якщо ж у разі дотримання правил адміністративної процедури мало б (могло б) бути прийнято інше рішення, тоді адміністративний акт повинен бути скасований.

Але і в цьому випадку важливими є наступні моменти. По-перше, досвід зарубіжних країн (наприклад, ФРН, Естонії) переконує нас у доцільності врахування так званого "фактора довіри". Зокрема, за німецьким законодавством "довіра" підлягає захисту, якщо набувач вигоди використав допомогу або розпорядився майном так, що не може або може тільки за умови непомірних витрат повернути справу назад [10] (наприклад, отримувач соціальної допомоги витратив кошти і не може їх повернути). По-друге, можуть бути встановлені певні строки давності (наприклад, 10 років), після збігу яких незаконний адміністративний акт не може скасовуватись. Це правило спрямовано на гарантування правової визначеності.

Крім того, слід брати до уваги інші випадки, коли адміністративний акт не може бути скасований. Наприклад, не може бути скасоване рішення про призначення особи на посаду державної служби, якщо особа склала присягу й приступила до виконання обов´язків. У цій ситуації, навіть у разі виявлення порушення умов призначення (наприклад, порядку проведення конкурсу тощо), особу можна звільнити з посади лише новим адміністративним актом, тобто без дії акта в минуле. Загалом не може бути скасовано (відкликано, визнано недійсним) адміністративний акт, який уже виконано, і якщо його виконання призвело до невідворотних правових наслідків.

Але у всіх випадках виявлення порушень вимог частин 3 статті 2 КАСУ адміністративний суд повинен через окрему ухвалу вказувати на протиправність такої поведінки органів публічної адміністрації й необхідність вжиття заходів до усунення відповідних порушень.

Використані джерела:

1. Такий термін використовується в Кодексі адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року (далі — КАСУ). В адміністративному праві західних країн у цих випадках, як правило, йдеться про такого суб´єкта як "публічна адміністрація"або "органи публічної адміністрації". У цій статті поряд також використовуватиметься конструкція "адміністративний орган", що, наш погляд, є найбільш відповідним для характеристики описуваних відносин.

2. Проект Адміністративно-процедурного кодексу України (реєстраційний номер Верховної Ради України 2789 від 18 липня 2008 року).

3. Видання Ради Європи "Адміністрація і Ви. Принципи адміністративного права, що стосуються відносин між адміністративною владою і приватними особами", 1996р. (переклад неофіційний). — С.1.

4. Див. статтю 10 Закону України "Про аудиторську діяльність" в редакції Закону від 14.09.2006 р.

5. Аедмаа А. Руководство по админис- тративному производству/ А. Аедмаа, ^. Лопман, Н. Парр^ст, И. Пилвинг, ^. В^не — Тарту: Издательство Тартуского универси- тета, 2005. — С. 192.

6. Кодекс адміністративного судочинства України: науково-практичний коментар / За заг. ред. Р.О.Куйбіди (видання друге, доповнене). — К.: Юстиніан, 2009. — С. 42.

7. Там само.

8. Хартли Т. К. Основьі права Европейско- го сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского сооб- щества/ Т. К. Хартли // В.Г. Бенда (пер. и науч.ред.). — М.: ЮНИТИ, 1998. — С. 161.

9. Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. К.: Вид-во УАДУ, 1999. — С. 74.

10. Див. абзац (2) §48 Закону ФРН про адміністративну процедуру // Адміністративні процедури і адміністративне судочинство. Збірник матеріалів Німецького фонду міжнародного правового співробітництва. — К., 2006. — С. 34-84.