Ефективний захист прав і свобод особи в публічно-правовій сфері потребує відповідного закріплення не тільки прав особи, а й обов´язків суб´єктів владних повноважень, які кореспондуються з цими правами. Регулятором таких обов´язків має виступати закон. У статтях 5 та 6 Конституції України зазначено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. В статті 6 Конституції України прямо зазначено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України[1].

У сучасному динамічному суспільстві взаємозв´язок між гілками влади є гарантією для громадян, оскільки це дає можливість реалізувати ефективні форми контролю за владою. В цьому полягає сутність правової держави. Основна ідея сучасного конституціоналізму — це захист свобод, а наслідком її реалізації стало обмеження влади. Для обмеження влади, безумовно, необхідно створити відповідні засоби та інструменти контролю.

У сучасних умовах судовий контроль у сфері публічної влади стає одним із важливих способів забезпечення законності, захисту прав і свобод особи. Суд виступає як універсальний засіб захисту, як орган, який не залежить від інших гілок влади і який має відповідні конституційні гарантії своєї незалежності.

На сьогодні загальновизнаним є той факт, що створення стабільної та відповідальної публічної адміністрації є головним фактором побудови сучасної демократичної держави. Юридичний вимір публічної адміністрації складається з трьох ключових аспектів: адміністрація має діяти в межах закону; відносини між адміністративною владою і громадянином не можуть залежати від волі або примхи першої, а повинні лише випливати з юридичних принципів; кожний адміністративний орган повинен підлягати контролю з боку інших органів влади[2, с.13].

У процесі реалізації своїх конституційних прав і свобод людина звертається до органів публічної адміністрації як на місцевому, так і на центральному рівнях. Непоодинокі випадки, коли особа зустрічається з проявами свавілля, беззаконня, перевищення владних повноважень, корупцією.

Одним із способів подолання ситуації, що склалася, є прийняття таких нормативно-правових актів, які б стали ефективним засобом захисту інтересів особи. В першу чергу потребує належної регламентації закріплення обов´язків органів публічної адміністрації щодо особи, ефективних способів здійснення контролю за діяльністю публічної адміністрації та встановлення реальної відповідальності посадових осіб публічної адміністрації за порушення прав і свобод людини і громадянина. Запровадження адміністративного судочинства якраз і є одним із ефективних засобів контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Врегулювання питань забезпечення суб´єктивних прав, свобод і законних інтересів громадян, закріплення суспільних відносин нормами права призводять до появи нових теоретико-пра- вових категорій, нового змістовного наповнення встановлених раніше чи зміни назви категорії при залишенні її властивості. Все це торкається такої категорії науки адміністративного права як "адміністративна процедура" [3, с.9].

У цій статті розглядаються особливості та стан теоретичних досліджень адміністративних процедур, співвідношення понять "процедура" та "провадження". Новизною є розгляд адміністративної процедури як діяльності, яка має індивідуально-регламентую- чий характер.

Слід відзначити, що питання цієї правової категорії неодноразово ставало предметом вітчизняних та зарубіжних досліджень, в першу чергу В.Б.Авер´янова, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, Р.Ф.Васильєва, І.П.Го- лосніченка, Л.В.Коваля, В.К.Колпако- ва, А.Т.Комзюка, Ю.О.Тихомирова,

І.В.Опришка, О.В.Кузьменко, М.М. Тищенка та багатьох інших.

Адміністративне судочинство має безпосередній зв´язок із проблематикою адміністративних процедур. Яка ж основна проблема визначає ефективність захисту прав особи через інститут адміністративного судочинства? Це проблема недосконалості законодавства в частині регламентації діяльності суб´єктів владних повноважень і, в першу чергу, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Ідеться про процедурне законодавство.

Сьогодні тема адміністративних процедур привертає все більше уваги фахівців. Можна навести такий фрагмент роботи професора В.Б. Авер´яно- ва: "Необхідно розуміти, що такі процедури, які узагальнено визначаються як "адміністративні", здатні підвищувати ефективність управлінської діяльності, сприяти чіткому виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. Але головне — адміністративні процедури забезпечують суворий правовий режим дотримання прав і свобод громадян і є дієвим засобом захисту проти суб´єктивізму й свавілля з боку службовців органів виконавчої влади. Невипадково в більшості європейських країн існують кодифіковані акти, присвячені дуже детальній регламентації таких процедур. Причому подібні закони в цих державах — це серцевина адміністративного законодавства. Вони визначають рівень демократії в державному управлінні" [4, с.79].

Професор А.Комзюк зазначав, що неналежне правове регулювання процедур застосування заходів адміністративного примусу є ще однією загальною проблемою у забезпеченні прав людини в цій сфері. І знову ж ця проблема найбільше стосується заходів, які не є адміністративними стягненнями. Останні накладаються й виконуються в порядку, встановленому КпАП України. Для інших же заходів загальні процедури застосування, так само як і підстави, не встановлено. Зважаючи на те, що діяльність щодо застосування заходів адміністративного примусу всіх видів визнається видами адміністративних проваджень, її необхідно врегулювати в Адміністративно-процедурному кодексі (крім провадження в справах про адміністративні правопорушення, регулювання якого має залишитися в КпАП) [5, с. 46—49].

Відомий учений В. М. Протасов зазначав, що "процедура є системою, яка:

а) зорієнтована на досягнення конкретного соціального результату;

б) складається з актів поведінки, які послідовно змінюють один одного;

в) урегульована соціальними нормами;

г) побудована ієрархічно;

д) знаходиться в розвитку;

е) виступає засобом реалізації основного суспільного відношення (має службовий характер).

ж) правова процедура діє в правовому середовищі" [6, с.15—16] .

У словнику Володимира Даля [7, с.526] міститься визначення терміну "процедура". Зазначено, що це "вся- кое длительное последовательное дело, порядок". Що ж до терміну "процес", то в цьому ж словнику воно ототожнюється із терміном "процедура". В "Боль- шой Советской ^нциклопедии" вже відсутнє визначення терміну "процедура", але, в той же час, дається таке визначення терміну "процес" (від латинського processus — продвижение): 1) после- довательная смена состояний стадий развития; 2) совокупность последова- тельньїх действий для достижения ка- кого-либо результата [8, с.161]. В "Новому тлумачному словнику української мови" процедура визначається як офіційно встановлений чи узвичаєний порядок здійснення, виконання або оформлення чого-небудь [9, с.828].

Що ж розуміється під адміністративною процедурою в теоретичних дослідженнях?

Розуміння процедури як порядку не викликає сумнівів. Воно породжує систему складних процесуальних норм, за допомогою яких здійснюється законодавчий, бюджетний, цивільний процес. Складніше формується процес в адміністративній сфері, який характеризується значним обсягом, динамізмом, швидкоплинністю [10, с.3].

У ґрунтовному дослідженні, проведеному Центром політико-правових реформ, можна знайти таке визначення адміністративної процедури як встановлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративними органами індивідуальних адміністративних справ [11, с.24].

До таких саме висновків приходить і Кузьменко О.В, яка теж детально досліджує співвідношення понять адміністративна процедура та адміністративний процес [12, с.164—174]. Її висновок полягає в тому, що адміністративна процедура — встановлений адміністративно-процесуальними нормами порядок діяльності уповноважених суб´єктів щодо розгляду й вирішення індивідуально-конкретних справ.

Демський Е.Ф. пропонує таке визначення адміністративної процедури як встановлений нормами адміністративно-процесуального права порядок діяльності суб´єктів правовідносин щодо реалізації нормативно-правового регулювання у сфері державного управління та розгляду й вирішення конкретних адміністративних справ [13, с.134—135].

В проекті Адміністративно-процедурного кодексу України (далі — АПКУ) запропоновано такі визначення:

1) адміністративна процедура — визначений законодавством порядок адміністративного провадження;

2) адміністративне провадження — сукупність послідовно здійснюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям адміністративного акта і його зверненням до виконання [14, с. 90].

Спробуємо застосувати такий прийом заміни: у понятті адміністративна процедура замінимо слова "адміністративного провадження" визначенням самого провадження.

У нас вийде:

1) адміністративна процедура — визначений законодавством порядок сукупності послідовно здійснюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям адміністративного акта і його зверненням до виконання.

Щось тут здається не зовсім вірним, тому що саму процедуру ми визначаємо через процедурні дії та процедурні рішення, яким не даємо визначення в АПКУ.

Тоді підійдемо до цієї проблеми прагматично та практично — через дослідження конкретних правовідносин.

Наприклад, розглянемо ситуацію отримання паспорта громадянином України. Детальна регламентація оформлення й видачі паспорта громадянина України передбачена відомчим нормативно-правовим актом — наказом МВС України від 15.06.2006 № 600 "Про затвердження Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України".

Цей Порядок розроблений відповідно до Законів України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" та "Про основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей", Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII .

Для оформлення паспорта особа подає заяву про видачу паспорта. Таким чином особа звертається до органів внутрішніх справ та ініціює початок адміністративної процедури щодо видачі паспорта.

Така адміністративна процедура стосується конкретної особи і має індивідуальний характер. Тому ми можемо вести мову про загальну регламентацію адміністративних процедур лише з огляду на їх індивідуальний, персональний характер. Орган внутрішніх справ, отримавши відповідну заяву, розпочинає провадження щодо видачі паспорту. Здійснення такого провадження регламентовано саме відомчим наказом, що встановлює порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України.

Для забезпечення адміністративної процедури орган внутрішніх справ не здійснює провадження в повному обсязі, а лише обирає необхідні дії та приймає необхідні рішення для досягнення необхідного правового результату. Саме конкретний характер адміністративної процедури обумовлює межі застосування загального провадження.

Цей висновок випливає з "унікальності" кожної адміністративної процедури. Адміністративна процедура стосується конкретної особи й вона спрямована на забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб, прав та законних інтересів юридичних осіб та виконання цими особами визначених законом обов´язків.

Регламентації підлягають адміністративні провадження, які є загальними правилами діяльності органів публічної адміністрації для вирішення адміністративних справ. Якщо таке співвідношення між процедурою та провадженням визнати вірним, це призводить до необхідності уточнення термінів, які містяться в проекті АПКУ.

У самому загальному вигляді можна запропонувати таке бачення поняття "адміністративна процедура" та "адміністративне провадження", виходячи з їх нерозривного зв´язку:

— адміністративна процедура — це ініційоване належним суб´єктом адміністративне провадження щодо реалізації конкретного права чи забезпечення виконання конкретного обов´язку;

— адміністративне провадження — це визначений законодавством порядок підготовки й прийняття рішень та вчинення дій суб´єктами владних повноважень (органами публічної адміністрації).

Таким чином можна зробити висновок, що існує безперечний зв´язок між такими поняттями як адміністративна процедура та адміністративне провадження, де адміністративне провадження має загально-регламентую- чий, а адміністративна процедура — ін- дивідуально-регламентуючий характер.

Використані джерела:

1. Конституція України, Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. — Відомості Верховної Ради України від 23.07.1996 — 1996 р, № 30, стаття 141.

2. Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. — К.; Вид-во УАДУ, 1999. — 236 с.

3. Джафарова М. В. Адміністративні процедури прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням/ — автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.07 // М.В. Джафарова. Національний ун- т внутрішніх справ. — Х, 2008. — 21с.

4. Авер’янов В.Б. — Нові риси предмета українського адміністративного права / В.Б. Авер’янов. — Журнал Персонал, № 4/2005, с.76—81

5. Комзюк А.Т. Адміністративний примус: деякі загальні проблеми дослідження та правового регулювання в контексті забезпечення прав людини/ А.Т. Комзюк // Право України. — №4, 2005

6. Протасов В.Н. Модель надлежа- щей правовой процедури: теоретичес- кие основи и главние параметри / В.Н. Протасов // Сов. государство и право. 1990. № 7. С. 15—16.

7. Толковий словарь живаго велико- рускаго язика Владимира Даля // т.3, издание книгопродавци-типографа М.О.Вольфа, Москва, 1882, 555 с.

8. Большая советская знциклопе- дия, т.21, Москва, Издательство "Советская знциклопедия", 1975, 639с.

9. Новий тлумачний словник української мови у чотирьох томах, т.3, К.: вид-во "Аконіт",1998. — 927 с.

10. Тихомиров Ю.А., Административ- ние процедури и право Ю.А. Тихомиров, ^.В. Талапина//Журналроссийского права.

— 2002 №4, с.3—13

11. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід та пропозиції для України/ ав- тор-упорядник В.П.Тимощук. — К.: Факт, 2003. — 496с.

12. Кузьменко О.В. Теоретичні засади адміністративного процесу: монографія/ О.В. Кузьменко. — К.: Атіка, 2005. —352 с.

13. Демський Е.Ф. Адміністративне процесуальне право України : навч.посіб- ник / Е.Ф. Демський. — К.: Юрінком Ін- тер, 2008. — 496 с.

14. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід та пропозиції для України/ ав- тор-упорядник В.П.Тимощук. — К.: Факт, 2003. — 496с.