Олександр ПАСЕНЮК,
Голова Вищого адміністративного суду України, заслужений юрист України

Україна перебуває на етапі докорінної перебудови своєї судової системи. І одним із вагомих кроків на цьому шляху стало запровадження адміністративного судочинства. Показовим є шалений спротив, викликаний появою адміністративних судів. Звісно, що ці суди є незручними для деяких політиків та неефективних урядовців. Але зараз я не стану вдаватися до непродуктивної і надуманої дискусії щодо доцільності створення системи адміністративних судів. Важливо головне: адміністративні суди в Україні створені і вони працюють.

Визначальним і показовим є присутність сьогодні адміністративної юстиції по суті в кожній європейській країні. Тому в сучасних політико-правових умовах перед вітчизняними адміністративними судами стоїть два основних завдання. Перше — усувати із щоденної управлінської практики ті вади, які були притаманні радянській системі державного управління — домінування політичної доцільності над законом, формальний підхід до виконання закону, ігнорування реальних потреб громадян. Друге — утверджувати практику, за якої відповідальність публічної адміністрації перед приватною особою була б справді невідворотною.

Для належного виконання цих завдань необхідно, перш за все, підвищити професійний рівень суддів, упорядкувати матеріально-технічне та фінансове забезпечення судочинства, удосконалити процесуальне законодавство.

Професор О. Боннер (Росія) на одній із наукових конференцій, присвяченій проблемам судоустрою в Харківській юридичній академії зазначив: "Судді не завжди кваліфіковані, але завжди навантажені". Коли судову систему побудовано на основі спеціалізації, професійність суддів при розгляді справ істотно зростає. В Україні зовнішня спеціалізація втілена в системі адміністративних і господарських судів. Проте не повною мірою використано потенціал внутрішньої спеціалізації. У місцевих загальних судах адміністративні справи мають розглядати також спеціалізовані судді.

На нашу думку, основні акценти на даному етапі реформи слід звернути на реформування процесуального законодавства, а реформований процес окреслить і оптимальну систему судів, потрібну Україні. Процес слід реформувати у таких напрямках. Із метою зменшення навантаження на апеляційні, вищі спеціалізовані суди та Верховний Суд України, а також задля спрощення судової процедури та прискорення розгляду справ рішенням вищих спеціалізованих судів та рішенням Верховного Суду України слід надати прецедентну силу. Свідоме невиправдане відхилення суддею від правових позицій, проголошених у цих рішеннях, має тягнути дисциплінарну відповідальність.

Але судовий прецедент стане дієвим тільки тоді, коли практика судів касаційної інстанції буде єдиною. З цією метою у Вищому адміністративному та Вищому господарському судах України необхідно запровадити ще одну організаційну форму діяльності — колегію у складі усіх суддів цього суду (так би мовити, "пленарну колегію"). Ця колегія має розглядати касаційні скарги у випадку, коли в ході касаційного розгляду звичайна колегія прийде до висновку, що норму матеріального права необхідно застосувати інакше, аніж це здійснила в одному зі своїх рішень "пленарна колегія" або інша звичайна колегія.

Є випадки, коли різне застосування закону допускають різні касаційні інстанції і навіть судові палати Верховного Суду України. В Кодексі адміністративного судочинства України є норма, яка в таких випадках передбачає спільне засідання палат. Однак, на практиці ця норма не застосовується. Вважаю, що її реалізація могла б ефективно запобігати розбіжностям у застосуванні закону. Чому до цього часу дану норму не закріплено і в інших процесуальних кодексах, так і незрозуміло.

Для розвантаження судів касаційної інстанції до процесуальних законів необхідно внести зміни щодо спрощення процедур касаційного перегляду та щодо удосконалення порядку подання касаційних скарг і прийняття їх до розгляду (у тому числі, запровадження інституту допуску).

Більше десяти років тому Конституційний Суд України задекларував позицію: особа має право на судове оскарження рішень та дій владного суб´єкта незалежно від того, чи використала вона адміністративний порядок оскарження. Як наслідок — у більшості випадків громадяни віддають перевагу саме судовому порядку оскарження, а можливість подання адміністративної скарги ігнорують. Такий спосіб організації захисту прав особи не раціональний. У Кодексі адміністративного судочинства України та законодавстві про адміністративне оскарження (проекті Адміністративно-процедурного кодексу, який до цього часу не прийнятий) слід закріпити правило, що адміністративний позов може бути поданий лише після того, як особа зі своєю скаргою пройде хоча б одну інстанцію в адміністративному порядку.

За законодавством України певні вимоги владних органів, адресовані приватним особам, можуть бути примусово реалізовані виключно в судовому порядку. При цьому законодавець постійно збільшує перелік таких випадків. Частка відповідних позовів у загальній масі адміністративних позовів також стрімко зростає. Якщо так триватиме й надалі, то адміністративні суди замість того, щоб розглядати переважно спори "приватна особа проти публічної адміністрації", перейдуть на розгляд зовсім інших за своєю природою справ — "публічна адміністрація проти особи". Тому переважна більшість спорів "публічна адміністрація проти особи" із компетенції адміністративних судів має бути вилучена та повернута до компетенції органів публічної адміністрації, а певна частина спорів (справи про застосування кримінальних за своїм характером санкцій за правопорушення, які за змістом не є управлінськими) — передана до компетенції судів кримінальної юрисдикції.

Це — лише деякі (за браком можливості) напрямки реформування процесуального права. Будь-яка реформа — це не панацея, завжди існують різні варіанти вирішення того чи іншого завдання. Її можна й потрібно критикувати, виявляючи слабкі сторони та пропонуючи покращення ситуації, вдосконалення процесу, наближення його до громадян тощо. Але не можна захоплюватися неконструктивними закликами "повернутись назад". Така позиція свідчить про відсутність належного обґрунтування й прагнення відновити радянську систему права з тоталітарним правосуддям.

Не варто сьогодні перекладати відповідальність за біди нашої судової системи на спеціалізовані суди.

Наразі, в ході проведення судової реформи, куди важливіше спільними скоординованими діями всіх гілок влади та громадськості вибудувати найоптимальнішу структуру, яка б сприяла підвищенню гарантій і рівня захисту прав та інтересів громадян, інтересів юридичних осіб і держави.