Дарина МУДРАК,
головний спеціаліст відділу міжнародно-правового співробітництва Вищого адміністративного суду України

Система надання притулку в Республіці Польща, а також міграційна політика держави базуються на Конвенції про статус біженців 1951 року, Протоколі щодо статусу біженців 1967 року та основних міжнародно-правових документах у цій сфері. Також важливу роль у регулюванні вказаних питань відіграють законодавчі акти Європейського Союзу. Ще донедавна Польща була країною транзиту нелегальних мігрантів, кінцевим пунктом призначення яких були держави ЄС. Це вимагало вжиття кардинальних заходів для ефективної боротьби з нелегальною міграцією та дотриманням основних прав людини під час проведення відповідних процедур із прийняття та розгляду заяв про надання статусу біженця.

Зі вступом до ЄС західний кордон Польщі став зовнішнім кордоном Союзу й це не могло не вплинути на зростання кількості заяв про надання статусу. Якщо у 2005 році кількість заяв складала близько 7 тисяч, то в 2007 вона наблизилась до 10 тисяч. Також впливає на зростання кількості заявників участь у системі Дублін II. Все це ставить перед державою ще більші вимоги до пошуку шляхів боротьби із нелегальною міграцією та зниження кількості випадків отримання статусу особами, які фактично не є біженцями.

Основними нормативно-правовими актами національного законодавства, якими регулюється питання притулку, є Конституція Республіки Польща від 2 квітня 1997 р. (ст. 56), Закон про іноземців від 13 червня 2003 р., Закон про надання захисту на території Республіки Польща від 13 червня 2003 р., Закон про підстави й умови прибуття та перебування на території Республіки Польща громадян держав-членів ЄС та членів їх родин від 14 липня 2006 р.

Загалом у процедурі надання статусу біженця задіяні такі органи: Прикордонна служба, котра приймає заяви про надання статусу, Управління у справах іноземців, яке здійснює адміністративну процедуру щодо іноземців, що подають клопотання про надання статусу, Бюро у справах біженців, яке здійснює адміністративну процедуру у другій інстанції, воєводський адміністративний суд (діє як суд першої інстанції і встановлює чи прийняте рішення відповідає вимогам закону) та Верховний адміністративний суд, який встановлює чи відповідає вимогам закону прийняте судом першої інстанції рішення. Також до міграційних процедур залучені Міністерство внутрішніх справ і управління, Міністерство закордонних справ, Міністерство праці і соціальної політики, воєводи (місцева адміністрація), поліція.

Проте, незважаючи на таку кількість компетентних установ, центральним органом, що займається основними питаннями, пов´язаними з міграцією, є Управління у справах іноземців. На початку 90-х років, коли Польща зіткнулася з проблемою біженців і виникла необхідність регулювання міграційних процедур, у березні 1990 року було прийнято рішення про необхідність налагодження контактів з Офісом Верховного Комісара ООН у справах біженців та утворено міжвідомчу групу у справах біженців з-за кордону. У листопаді замість вказаної групи було створено міжвідомчу комісію у справах біженців, а 1 грудня 1990 року запроваджено посаду Повноважного представника у справах біженців при Міністерстві внутрішніх справ.

Другого лютого 1993 року Прем´єр-міністр підписав розпорядження про внесення змін до організаційної структури Міністерства внутрішніх справ Польщі, відповідно до якого створювалось Управління у справах міграції та біженців. У 1996 році Міністерство внутрішніх справ було реорганізовано в Міністерство внутрішніх справ та управління, а Управління у справах міграції та біженців було перетворене на департамент. У 2001 році весь комплекс адміністративних повноважень у сфері управління міграційними процесами перейшов до новоствореного органу державного управління — Управління у справах репатріації та іноземців. 2006 року його було замінено Управлінням у справах іноземців.

У Польщі існують п´ять форм захисту: надання статусу біженця, додатковий захист, надання притулку, надання дозволу на умовне перебування, надання тимчасового захисту.

Статус біженця надається іноземцю, який відповідає умовам щодо визнання біженцем, визначеним у Конвенції 1951 року та Протоколі 1967 року. Статус біженця також може бути наданий іншому з подружжя та неповнолітній дитині іноземця, якщо заява про надання статусу стосується них, та неповнолітній дитині іноземця, народженій на території Польщі.

Додатковий захист надається іноземцю, якому було відмовлено в наданні статусу біженця, але якому, у випадку повернення в країну походження, реально загрожує смертна кара чи екзекуція, серйозна небезпека бути підданим катуванню, нелюдським чи таким, що принижують людську гідність, поводженню чи покаранню, його життя чи здоров´я будуть знаходитись під загрозою через масове насильство стосовно цивільних осіб в умовах міжнародного чи внутрішнього збройного конфлікту. Через вказану небезпеку така особа не може чи не бажає користуватись захистом країни походження.

Притулок може бути наданий іноземцю за його клопотанням, якщо необхідно надати йому притулок, і якщо це відповідає інтересам Польщі.

Дозвіл на умовне перебування надається іноземцю, якщо його висилка може бути здійснена лише в таку державу, де його право на життя, свободу та особисту недоторканність буде під загрозою, в якій він може бути підданий катуванню, нелюдським чи таким, що принижують людську гідність, поводженню чи покаранню, примусовій праці, можуть бути обмежені його права на справедливий судовий розгляд та на покарання виключно на основі закону в розумінні Конвенції про захист прав людини та основоположні свободи 1950 року. Також якщо така висилка ставить під загрозу його право на недоторканність сімейного життя чи прав дитини, або якщо вона не може бути здійснена з причин, що не залежать від органу, відповідального за здійснення депортації.

Тимчасовий захист надається за умови масового напливу іноземців до Польщі, якщо вони залишили свою країну через військову інвазію, військові дії, етнічний конфлікт, серйозні порушення прав людини. Термін надання тимчасового захисту не перевищує один рік і може бути продовжений лише на термін у шість місяців. Підставою для його надання слугує рішення Ради Європейського Союзу.

Процедура надання статусу біженця починається з моменту особистої подачі іноземцем заяви, яка також може стосуватися неповнолітніх дітей, які прибули разом з ним, та іншого з подружжя з його дозволу. Така заява подається через Прикордонну службу. Іноземець, який подав заяву, зобов´язаний надати свої дорожні документи, документи дітей та іншого з подружжя, які вказані в заяві. Така заява терміново (не пізніше 48 годин після подачі) передається керівнику Управління у справах іноземців. Заява не розглядається, якщо в ній не вказано ім´я та прізвище особи та країна його походження.

Заява вважається явно необґрунтова- ною якщо в ній вказані причини, не пов´язані з переслідуванням через ознаки раси, віросповідання, національності, приналежності до певної соціальної групи чи політичних переконань. Та якщо іноземець прибув із безпечної країни походження, він намагається ввести представників влади в оману, являє загрозу для безпеки чи громадського порядку в державі.

Заява не приймається для розгляду якщо іноземцю надано статус біженця в іншій державі-члені ЄС, якщо він подає ідентичну заяву після того, як стосовно нього було прийнято остаточне рішення про відмову в наданні статусу або особиста заява була подана іншим з подружжя заявника без вказування в ній якихось причин.

Управління у справах іноземців зобов´язане розглянути заяву і протягом 6 місяців винести рішення про надання чи відмову в наданні статусу біженця. Рішення про відмову в наданні статусу через подання явно необґрунтованої заяви повинно бути прийняте протягом 30 днів. Якщо іноземець отримує негативне рішення, він може його оскаржити до Ради у справах біженців лише протягом 14 днів. Рішення про відмову в наданні статусу через подання явно необґрун- тованої заяви може бути оскаржене протягом 5 днів. Рада у справах біженців повинна прийняти рішення протягом 1 місяця.

У законодавстві Польщі закріплено принцип єдиної процедури — заява про надання статусу біженця та про надання додаткового захисту розглядаються за тією самою процедурою. Іноземцю, який не відповідає встановленим законом критеріям щодо надання статусу біженця, проте тим не менш потребує міжнародного захисту, оскільки не може повернутись до країни свого походження, може бути надано додатковий (факультативний) захист або дозвіл на умовне перебування.

Рішення органу виконавчої влади може бути оскаржене до суду. При тому лише воєводський адміністративний суд м. Варшава компетентний розглядати справи щодо надання статусу біженця як суд першої інстанції.

Іноземцю повинно бути видане тимчасове посвідчення особи, яке дійсне протягом 30 днів. Воно підтверджує особу іноземця й дозволяє йому перебувати на території Польщі. Наступне посвідчення може бути видане на термін до 6 місяців та до закінчення процедури. Дія статусу біженця або додаткового захисту, наданого іноземцю, може бути припинена.

Як член Європейського Союзу Польща бере участь у системах Євродак та Дуб- лін-II. Відповідно до регламенту Ради № 343/2003 від 18 лютого 2003 року (Дуб- лін-II) держави-члени ЄС повинні на основі об´єктивних та ієрархічних критеріїв оцінити, яка держава-член відповідає за розгляд заяви про надання притулку, що була подана на її території. Процедура, визначена регламентом, замінила собою процедуру, встановлену Конвенцією, що визначає державу, яка відповідає за розгляд заяв про надання притулку, що подані в одній з держав-членів Європейських Співтовариств 1990 року (Дублінська конвенція). Вказаний регламент забезпечує, щоб кожна справа про надання статусу біженця розглядалась лише однією дер- жавою-учасницею. Це означає, що у випадку виїзду іноземця, який подав заяву на території Польщі, та подання заяви в іншій державі, він буде повернутий до Польщі. Якщо заявник має члена родини, якому надано статус біженця в одній із держав-членів, або заява якого про надання статусу розглядається у встановленому порядку, Польща може надіслати такій державі запит про прийняття такої особи. За статистичними даними — якщо у 2004 році (в період з 1 травня по 31 груд- ня)Польща прийняла 356 шукачів статусу біженця в рамках Дублінської процедури, то в 2006 та 2007 роках ця цифра складала 1418 та 1237 осіб відповідно. Натомість до інших держав-членів було передано 11 осіб у 2004 році, 174 у 2006 та 68 у 2007.

У 2000 році був прийнятий регламент № 2725/2000 про створення системи "Єв- родак" для порівняння відбитків пальців з метою ефективного застосування Дублінської конвенції. Система "Євродак" дозволяє державам-членам ідентифікувати осіб, що просять про надання притулку, та осіб, які були затримані при незаконному перетині зовнішнього кордону Співтовариства. Порівнюючи відбитки пальців, держави можуть визначити чи просив громадянин іноземної держави, який нелегально перебуває на території держави-члена, притулок в іншій державі-члені, а також чи в´їхала така особа на територію ЄС незаконно.

Відповідно до вказаного документу, будь-який іноземець, старший 14 років, який подає заяву про надання статусу біженця на території Польщі, піддається дактилоскопічній експертизі. Відбитки направляються в центральну базу даних у Люксембурзі з метою їх реєстрації та перевірки щодо того, чи ця особа вже подавала заяву про надання статусу. Після надання особі в

Польщі чи іншій державі-члені ЄС статусу біженця, дані про відбитки у системі блокуються.

У 2001 р. в структурі Управління у справах іноземців був створений спеціальний підрозділ — відділ у справах інформації по країнах походження, в повноваження якого входить пошук, збирання та узагальнення такої інформації. До 2001 р. всі співробітники управління самі шукали необхідну їм інформацію, що значно ускладнювало й уповільнювало роботу відомства, іноді працівники просто не знали, що необхідна їм інформація вже є в їх колеги. Пізніше один із співробітників Управління сам придумав і створив систему пошуку та збереження даних про країни походження, якою в управлінні користувались досить довгий час.

На сьогодні новостворена база "Свято- від" є простим та швидким інструментом пошуку необхідної інформації, доступ до якого мають усі посадові особи, які повноважні приймати рішення у сфері управління міграційними процесами. База містить таку необхідну при підготовці та винесенні рішення інформацію: доповіді урядових, неурядових та міжнародних організацій, пресу, так звані "власні роботи" відділу у справах інформації по країнах походження (тематичні статті, підготовлені його працівниками), відповіді на питання, хронологію подій, рішення Європейського суду з прав людини, Верховного адміністративного суду Польщі, Ради з питань біженців, географічні карти, дефініції термінів.

Польща, як і більшість країн великого напливу біженців, стикається з проблемою збереження інформації, яка слугує підтвердженням права особи на отримання статусу біженця і використовується під час проведення інтерв´ю. Це вимагає постійного пошуку нових підходів у виявленні осіб, котрі не є справжніми біженцями, а простими економічними мігрантами.