Ірина МЕЛЬНИК,
здобувач кафедри адміністративного та фінансового права Національного аграрного університету

Наявність адміністративного судочинства є показником відповідності національної судової системи міжнародно-правовим стандартам забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також утвердження принципу законності у сфері реалізації виконавчої влади.

Питання щодо запровадження адміністративної юстиції не нове для історії та права нашої країни. Та навіть побіжний огляд історії розвитку національної адміністративної юстиції приводить до висновку, що за законодавчою базою радянських часів пріоритет в публічно-правових відносинах належав державі. "Людині відводилось місце об´єкта, яким управляють, на якого з боку державних органів направлений управлінсько-розпорядчий вплив і адміністративний примус" [1]. І панування державних інтересів в радянському суспільстві, і неприйняття апаратом чиновників створення органу, який би здійснював правовий контроль за їх діяльністю, гальмували розвиток адміністративної юстиції, її становлення відбувалось неспішними кроками.

З огляду на викладене, актуальною проблемою є становлення та розвиток адміністративної юстиції на сучасному етапі життя нашої держави. Проблемам вивчення даного питання приділялась значна увага в працях В. Стефанюка,

В. Авер´янова, О. Пасенюка, А. Селіва- нова, П. Пилипчука, В.І. Курила,

С. Корфа, Ю. Битяка, Н. Писаренко,

І. Самсіна, А. Канарука та інших. Проте значна частина проблем вимагає їх подальшого дослідження та аналізу. Особливої уваги, зокрема, заслуговує вивчення питання щодо виділення етапів становлення адміністративного судочинства.

Адміністративна юстиція зародилася ще в часи європейських буржуазних революцій. У французькому, а потім і в німецькому праві для наближення влади до народу було запроваджено адміністративне судочинство — спершу як напівсудове, а потім і як повноцінне судове провадження для оспорювання дій влади. Дане суб´єктивне право, що також є природнім і невідчужу- ваним, послужило основою для створення в Західній Європі на межі XVIII

— ХІХ століть інституту адміністративної юстиції (в якому це право було поставлене на міцну процесуальну основу), що став у ХІХ — ХХ століттях атрибутом правової держави [2].

Проблеми адміністративної юстиції, розгляду адміністративно-правових конфліктів почали привертати до себе увагу ще в дореволюційній Росії (до якої протягом значного відрізку часу входила і значна частина України) у другій половині ХІХ століття. Аналізувалися західні моделі адміністративної юстиції і в той же час розроблялася вітчизняна модель судового контролю за діяннями органів управління і чиновників. У другій половині XIX ст. в губерніях Росії також були запроваджені органи розв´язання спорів, які виникають "у справах управління". На чолі цієї системи стояв Сенат (вищий урядовий орган влади з судовими, адміністративними, а іноді й законотворчими функціями), що формувався царем. Один із його департаментів мав розв´язувати суперечки між владними органами і підданими, а також компе- тенційні спори, — і ті, й інші разом становлять основу юрисдикції адміністративних судів.

Діяльність Сенату як судово-адміністративного органу мала чимало недоліків, обумовлених складним діловодством і архаїчністю процесуальних норм, що регулювали цю діяльність. Спостерігалася тяганина при розгляді справ, не додержувалися принципи змагальності, гласності, публічності. Результатом цього була недостатня поінформованість широких верств населення про діяльність першого департаменту і, як наслідок такого стану, порівняно велика кількість скарг і апеляцій, що в ньому зосереджувалися [3].

Таким чином система органів адміністративної юстиції, що формувалися в Російській імперії у другій половині ХІХ — в перші десятиліття ХХ століть мала два рівні: центральний (Сенат) і губернський ("присутствія"). Органів адміністративної юстиції на повітово- волосному рівні, безпосередньо пов´язаних з населенням, не було.

Така побудова адміністративної юстиції сприяла розумінню необхідності проведення всеосяжної реформи державного управління в імперії і створення системи органів адміністративної юстиції, яка була б максимально наближеною до народу і краще пристосована до національних особливостей територій, що в неї входили[4].

Після революції 1905 року активно почали обговорюватися пропозиції щодо формування адміністративної юстиції. У 1907 році, в межах запровадженої П.Столипіним адміністративної реформи, також передбачалося створення адміністративних суддів. У 1908 році П.Столипін у доповіді "Проект перетворення установ губернського управління статс-секретаря Столипіна" сформулював визначення адміністративної юстиції, а також запропонував програму адміністративних заходів, покликаних створити систему повітово-волосних органів адміністративної юстиції і якісно поліпшити діяльність як губернських "присутствій", так і Сенату [3].

Перед лютневою революцією 1917 року було вирішено покласти функції Вищого адміністративного суду на урядовий сенат, ввести в судових округах посади адміністративних суддів і зобов´язати окружні суди розглядати окремі адміністративні справи. І, нарешті, 30 травня 1917 року Тимчасовим урядом Росії був прийнятий Закон про суди з адміністративних справ, а в Україні у період Гетьманату за Генеральним судом було закріплено вирішення адміністративних справ.

Таким чином еволюційний розвиток російської (а, відтак, і української) історії ще на початку 20 сторіччя зробив акценти очевидної необхідності створення адміністративних судів як повноцінних судових органів, які мають вирішувати спори у сфері управління (замість діючих квазісудових органів). Подальшій розбудові адміністративних судів завадила Жовтнева революція 1917 року. Але і в ті буремні роки питання доцільності створення адміністративних судів на чолі з Вищим адміністративним судом активно обговорювалося.

У Конституції Української Народної Республіки 1918 року передбачалося, що судова влада здійснюється виключно судами в межах цивільного, кримінального та адміністративного законодавства. В період гетьмана І. Скоропадського було законодавчо закріплено положення, згідно з яким Генеральний суд одержав повноваження щодо розгляду адміністративних справ, а в часи Директорії проект Основного Закону УНР достатньо велику увагу приділяв саме адміністративній юстиції.

Аналіз законодавства України 1918-1920 років дозволяє зробити висновок, що незважаючи на дуже нетривалий період, система органів адміністративної юстиції одержала значний розвиток і впевнено орієнтувалася на формування самостійних адміністративних судів.

У 1923 р. Інститут радянського права в Україні розробив проект Положення про Верховний адміністративний суд і про обласні та губернські адміністративні суди республіки. Пункт 19 цього Положення передбачав підстави адміністративного позову:

- протиріччя змісту адміністративного акту законові;

- спотворення актом істотного змісту та цілі закону;

- недодержання законної форми й порядку вчинення акту управління тощо.

Згодом, у 1927 році, було прийнято Адміністративний кодекс УРСР. Його невипадково називали винятком в історії новітнього адміністративного права. Ухвалення Адміністративного кодексу України стало значним кроком у розвитку адміністративного законодавства. Був запроваджений адміністративно-процесуальний порядок розгляду скарг на дії місцевих адміністративних органів. Проте й у цьому законодавчому акті не передбачалося судового оскарження, за винятком скарг на неправильне провадження опису, оцінки майна, призначеного на продаж у разі несплати необхідних платежів, а також неправильний розподіл отриманих від продажу майна сум [5]. Адміністративний кодекс України впорядкував систему органів та посадових осіб, які були уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, визначив процесуальні межі розгляду цих справ. При цьому суди до числа органів, які розглядають справи про адміністративні порушення, введені не були.

Радянська влада у конституціях 1918, 1924 та 1936 років послідовно закріплювала лише інститут звернення громадянина з критикою і пропозиціями до органів влади, межі якого випливали швидше з ідеологічних, партійних настанов, ніж із формальних правил. Тому інтерес до адміністративної юстиції майже згас.

Засоби державного захисту з органами державної влади почали з´являтися в радянському праві вже в 60-х роках XX століття. Але конституційні норми того часу, які регулювали ці стосунки, вимагали наявності спеціального закону, а за його відсутності право оскарження залишалося декларативним.

Ситуація дещо змінилася з прийняттям у 1961 р. союзного указу, продубльованого в республіках, яким обмежувалось застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку, з наданням громадянам права оскаржити документ про накладення штрафу до народного суду. Наслідком цього стало внесення при прийняті ЦПК УРСР — 1963 р. глав 29-31, які регулювали адміністративно-правові відносини.

"У СРСР адміністративної юстиції як особливого інституту немає, — говорилось у великій радянській енциклопедії другого видання, — за радянським правом, законність у державному управлінні забезпечується наглядом вищестоящих організацій і органів прокуратури, контролем з боку міністерств та спеціальних інспекцій, а також правом скарги у вищі органи влади і управління чи прокуратури" [6]. Тільки Конституції СРСР 1977 р. і Конституція УРСР 1978 р. закріпила за громадянами право на оскарження до суду дій службових осіб, державних і громадських органів, яке повинно було реалізуватися в порядку, встановленому законом. Через 10 років, у листопаді 1987-го р., був прийнятий Закон УРСР "Про порядок оскарження до суду неправомірних дій службових осіб, що порушують права громадян". Зазначені новели стали підставою для доповнення у квітні 1988 р. ЦПК УРСР главою 31-а, яка, в сукупності з іншими спеціальними правовими актами, і визначала тодішній зародковий стан адміністративної юстиції України.

В Україні наступних років фактично не існувало в завершеному вигляді правового захисту фізичних осіб у відносинах з адміністративними органами. Захист прав та інтересів юридичних осіб у публічно-правовій сфері знаходився у віданні господарських (арбітражних) судів.

Необхідність створення спеціалізованого інституту адміністративної юстиції, який би міг надійно захищати права громадян від диктату з боку владних органів та їх посадовців, почала визрівати в українському суспільстві практично одразу після проголошення Україною своєї незалежності. Відтоді ідея запровадження української адміністративної юстиції почала набувати реальних обрисів і закріплення у державних документах.

Задекларованою Постановою Верховної Ради України від 28.04.1992 р. № 2296-ХІІ [7] Концепцією судово- правової реформи в Україні передбачалася наявність у складі судів загальної юрисдикції суддів (колегій) за спеціалізацією по розгляду адміністративного судочинства, тобто виведення адміністративних судів в окрему систему. До затвердження нової Конституції

України це положення так і не було реалізоване.

Конституція України 1996 р. надала кожному громадянину державні гарантії судового захисту прав і свобод людини і громадянина. Цим Україна підтвердила свої зобов´язання, спрямовані на підвищення ролі суду в суспільстві та державі. Хоча в Основному Законі безпосередньо адміністративні суди не згадані, але в ньому закріплено функцію судового контролю за діяльністю органів публічної влади — як невід´ємну складову правосуддя. Після закріплення статями 8 і 55 Конституції України універсального права кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, які за статтею 19 Конституції України, зобов´язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, які виникають у державі, створення вертикалі адміністративних судів вбачалось доволі швидким. Але для запо- чаткування створення адміністративних судів знадобилося ще майже десять років.

Оскільки поява спеціального судочинства об´єктивно зумовила необхідність створення належного процесуального законодавства, 16.07.2005 року Верховна Рада України ухвалила Кодекс адміністративного судочинства України, який набув чинності 1.09.2005 року. Тож є всі підстави класифікувати становлення спеціального судочинства наступним чином:

- перший етап: зародження адміністративної юстиції періоду Російської імперії другої половини ХІХ — перших десятиліть ХХ століть;

- другий етап: 1905-1921рр. -формування адміністративної юстиції в період УНР та національно-демократичних революцій;

- третій етап: 1921-1991рр. — адміністративне судочинство УРСР;

- четвертий етап: 1991-2005рр. — розвиток адміністративної юстиції незалежної України.

Використані джерела:

1. Авер´янов В. Пріоритет публічно- сервісних відносин // Юридична практика, 2006. — № 18. — С. 7.

2. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права. Резолюція 22 ООА Генеральної Асамблеї ООН від 16 грудня 1966 р. // Human Rights the judiciary. — Warsawa: JSCE. Office for Democratic Institutions and Human Rights, 1998. —С. 95—109.

3. Корф С.А. Реформа сената // Юри- дический Вестник. — 1915. — № 12 (IV).— С. 38-39.

4. Шостенко О.І. Адміністративна юстиція України в складі Російської імперії // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. — 2002. — №3. —С. 109—115.

5. Адміністративний кодекс УРСР. — К.: Рад. будівництво і право. — 1934. —С. 3-157.

6. Ананов Н.И. Административная юс- тиция. — Ленинград, 1973. — 370 с.

7. Постанова Верховної Ради України від 28 квітня 1992 р. № 2296 — XII "Про концепцію судово-правової реформи в Україні" // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 30. — С. 426.