Наталія БЛАЖІВСЬКА,
суддя Окружного адміністративного суду міста Києва

Реальна правова можливість оскарження нормативно-правових актів є безумовною вимогою правової системи будь-якої країни, яка ставить собі за мету побудову демократичної правової держави. Прозора, чітка, ефективна система оскарження нормативно-правових актів є запорукою взаємного балансу у правовідносинах держави, котра встановлює правила поведінки, з одного боку, та фізичних чи юридичних осіб, які ці правила поведінки повинні неухильно виконувати, з іншого.

Запровадження самостійної системи адміністративного судочинства та віднесення до компетенції адміністративних судів справ стосовно оскарження нормативно-правових актів стало, безумовно, кроком вперед у створенні ефективної системи захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у правовідносинах з державою.

Статтею 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров´я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов´язком держави.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади. Тобто вся система адміністративного судочинства має бути побудована на основі пріоритетності прав та свобод фізичних та юридичних осіб та створення ефективного механізму захисту таких прав, свобод та інтересів від порушень з боку органів державної влади, в тому числі від порушень, які виникають внаслідок прийняття органами державної влади нормативно-правових актів.

Оскарження нормативно-правових актів є чи не найважливішою категорією справ, які розглядаються адміністративними судами. Це, передусім, пов´язано із надзвичайно високим ступенем впливу результатів розгляду судом таких справ на систему правового регулювання та суспільство в цілому. Певною мірою можна стверджувати, що справи щодо оскарження нормативно-правових актів мають підвищений соціальний ефект.

Дуже вдало з цього приводу зазначив академік Іван Тимченко у своїй статті, опублікованій в газеті "Юриди- ческая практика" 11 листопада 2008 року. Зокрема, він зазначив наступне. "Следует постоянно помнить о том,что любой нормативно-правовой акт явля- ется злементом правовой системи госу- дарства, неотьемлемой частью правопо- рядка государства, действие которого распространяется на значительно более широкий круг лиц, нежели истец, кото- рий обжалует его, как правило, прежде всего для защити своего "частного" ин- тереса, а не для защити "публичних" ин- тересов государства и общества. При зтом "частний" интерес отдельно взятого субьекта, которий обжалует норма- тивно-правовой акт, безусловно, следует рассматривать как дополнительний и менее значимий в социальном плане ин- терес в сравнении с "публичним" инте- ресом государства и общества в целом, которий заключается в сохранении ста- бильности существующей правовой системи, поскольку обжалование нормативно-правового акта, прежде всего, свидетельствует о наличии "нормотвор- ческого конфликта" между различними субьектами нормотворчества, то есть конфликта, которий социально являет- ся намного более значимим, нежели конфликт истца с конкретним субьек- том нормотворчества".

Необхідно зазаначити, що існуюча система оскарження нормативно-правових актів не є достатньо ефективною та потребує подальшого значного вдосконалення. Практика розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів свідчить про певну недосконалість процесуальних норм, які регулюють процедуру розгляду таких справ.

Зокрема, частинами 3-6 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов´язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення повинно бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

Таким чином, публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта має важливе юридичне значення та, фактично, є своєрідним "дозволом" для розгляду справи про оскарження нормативно-правового акта по суті. Відповідно суб´єкт владних повноважень отримує неформальну процесуальну перевагу перед позивачем, оскільки від його дій залежить створення умов для можливості розгляду справи про оскарження нормативно-правового акта по суті. На думку автора статті, такий стан справ не відповідає принципу рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, який передбачений статтями 7 та 10 Кодексу адміністративного судочинства України.

Слід також зазначити, що вимоги частин 3-6 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України перебувають у безпосередньому взаємозв´язку із частиною 7 цієї ж статті, в якій зазначено, що адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. Таким чином, порушення вимог частин 3-6 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України автоматично призводить до порушення вимог частини 7 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України та істотного зменшення ефективності запровадженої системи оскарження нормативно-правових актів.

З одного боку, слід безумовно визнати, що процесуальна вимога про необхідність опублікування оголошення про оскарження нормативно-правового акта є абсолютно доцільною, враховуючи те, що нормативно-правовий акт стосується прав та інтересів невизначеного кола осіб. З іншого боку, покладення обов´язку опублікування оголошення на суб´єкта владних повноважень, який фактично є зацікавленою стороною у справі, є далеко не найкращим процесуальним інструментом, що може перетворюватися на фундамент для процесуальних зловживань суб´єктом владних повноважень, та створення як об´єктивних, так і суб´єктивних перешкод для розгляду справи по суті.

Практика розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акта показує, що часто саме невиконання чи недостатньо чітке та оперативне виконання обов´язку здійснення опублікування оголошення про оскарження нормативно- правового акта є доволі ефективним "ква- зіпроцесуальним" інструментом, який використовується суб´єктами владних повноважень з метою затягування часу, що, в свою чергу, призводить до порушення вимог статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України щодо місячного строку розгляду справи та перетворення процедури оскарження нормативно-правового акта в тривалу та неефективну.

Водночас, невиконання чи неоперативне виконання обов´язку щодо опублікування оголошення про оскарження нормативно-правового акта не завжди є наслідком свідомих зловживань з боку суб´єкта владних повноважень. Безумовно, може йтися і про недостатню організацію внутрішніх бюрократичних процедур суб´єкта владних повноважень або просто недостатність бюджетного фінансування. Водночас, очевидним є те, що недоліки внутрішніх процедур органів державної влади чи недостатність бюджетного фінансування не повинні бути на заваді ефективному захисту прав, свобод та інтересів фізичних чи юридичних осіб та оскарженню нормативно-правових актів.

Саме тому доцільним було б внесення відповідних змін до статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суть яких би зводилась до покладення обов´язку з опублікування оголошення про оскарження нормативно-правового акта не на суб´єкта владних повноважень, який є відповідачем у справі, а на незалежний орган, який не є стороною у справі, та, відповідно, не є безпосередньо зацікавленим у результаті розгляду справи про оскарження нормативно-правового акта. Таким органом міг би бути адміністративний суд, у провадженні якого перебуває справа, або Вищий адміністративний суд чи Державна судова адміністрація, які могли б здійснювати публікації у своїх виданнях, чи забезпечувати публікацію в інших засобах масової інформації.