Наталія ЯНЮК,
доцент Львівського національного університету ім. І.Франка

Конституція України 1996року заклала основу створення цілісного механізму захисту порушених прав громадян, визначивши два основні способи — адміністративний і судовий. Попри позитиви існування інституту адміністративного оскарження, світ давно збагнув, що пріоритетним способом захисту все ж є судовий. Як правило, населення має більшу довіру до судової влади, яка є відокремленою і незалежною від управлінського механізму.

Правову державу важко уявити без відлагодженої діяльності судів по захисту прав громадян у сфері управління, без контролю суду за законністю діяльності органів публічної влади, у першу чергу — виконавчої влади. Особливо це важливо тепер, коли в світі спостерігається тенденція розширення впливу цих органів влади на всі сторони життя громадян, що зумовлює нагальну потребу в ефективному контролі за діяльністю їх службового апарату. Такий контроль потрібен і в інтересах самих органів публічної влади, — з метою встановлення правомірної площини для прийняття управлінських рішень чи вчинення відповідних дій.

Адміністративні суди становлять важливий інструмент для забезпечення дотримання прав людини, основних прав і громадянських прав та їх захисту в публічно-правових відносинах. Початок створення адміністративних судів в Україні був покладений Законом України "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 р., який визначив систему адміністративних судів в Україні.

У подальшому акценти цієї проблеми змістилися в напрямі процесуальних питань, які забезпечують механізм адміністративного судочинства. Після багатьох перепитій щодо прийняття Кодексу адміністративного судочинства України (далі

— КАС України, КАСУ) все ж 1 вересня

2003 року він набув чинності. Прийняття КАСУ започаткувало функціонування адміністративних судів, що стало найважливіший кроком у реалізації основних напрямів судово-правової реформи в Україні.

Подальше застосування положень Кодексу на практиці породило низку проблем, які набувають актуальності, а іноді стають предметом політичних дискусій. Особливої гостроти, зокрема, набуло питання процедури розгляду в адміністративних судах справ про оскарження нормативно-правових актів, що передбачено статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України, а також засобів забезпечення позову, що визначено статтею 117 КАСУ. Саме ці питання вперше були виголошені в статті І. Тимченка "Про при- зупиннення судом дії актів суб´єктів владних повноважень". У подальшому ця стаття може стати предметом дискусій серед науковців і практиків, до чого і закликав її автор.

Однак перш, ніж вести мову про ці питання, хочеться згадати деякі історичні етапи становлення інституту оскраження на теренах нашої держави. Тривалий час за існування радянської влади право на судове оскарження рішень, дій та бездіяльності органів влади не мало законодавчого закріплення. Лише в Основах цивільного судочинства Союзу РСР та союзних республік 1961р. була втілена ідея про можливість спеціальної регламентації провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин. А першим актом, який закріпив порядок оскарження, був прийнятий 12 квітня 1968 р. Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян". Попри те, що цей акт не гарантував громадянам рівності з органом державної влади у процесуальних можливостях щодо розгляду адміністративно- правового спору, не вирішував питання інституційності подання скарги і порядку прийняття рішення, він формалізував ідею оскарження неправомірних дій службових осіб органів державної влади.

Важливе значення мало у статті 58 Конституції СРСР право громадян СРСР оскаржити дії службових осіб, державних і громадських органів, які повинні бути розглянуті в порядку і в строки, встановлені законом. Це положення було продубльоване у статті 56 Конституції УРСР 1978 р. Проте лише в березні 1980 р. була прийнята нова редакція Указу Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян" і тільки через 10 років після цього почали втілюватися в життя ці положення. 30 червня 1987 р. було прийнято Закон СРСР "Про порядок оскарження в суд неправомірних дій службових осіб, які ущемляють права громадян". Предметом судового оскарження визначалися дії службових осіб, які були вчинені з порушенням закону й перевищенням повноважень, та які ущемляють права громадян, внаслідок чого: 1) громадянина незаконно позбавляли можливості повно або частково здійснювати право, надане йому законом чи іншим нормативним актом; 2) на громадянина незаконно покладали додатковий обов´язок, який не передбачався законодавством.

Проте громадянин мав право звернутися до суду зі скаргою лише на індивідуальні акти чи дії службових осіб, оскаржити дії колективних суб´єктів, наприклад місцевих Рад народних депутатів, він не міг. Це викликало необхідність 20 листопада 1987 р. прийняти нову редакцію Закону, який набув чинності з 1 січня 1988 р. На підставі цього Закону 25 квітня 1988 р. Цивільний процесуальний кодекс УРСР було доповнено главою 31-А: "Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності". Така законодавча база надала певні процесуально-правові можливості громадянам щодо судового захисту своїх прав від неправомірної діяльності суб´єктів державного управління. Відповідно до діючого на той час Цивільно-процесуального кодексу до предмету судового оскарження належали колегіальні і одноособові рішення, дії або бездіяльність, у зв´язку з якими особа вважала, що: 1) порушено або порушуються її права, свободи чи законні інтереси; 2) створено або створюються перепони для реалізації нею своїх прав, свобод чи законних інтересів, або що вжиті заходи щодо реалізації її прав є недостатніми; 3) покладено на неї обов´язки, не передбачені законом, або передбачені законом, але без урахування конкретних обставин, за яких ці обов´язки повинні покладатися, або що вони покладені не уповноваженими на це особою чи органом; 4) її притягнено до відповідальності, яку не передбачено законом, або до неї застосовано стягнення за відсутності передбачених законом підстав, або неправомочною службовою особою чи органом. Звернення зі скаргою зупиняло оскаржуваний акт.

Із цього приводу хочеться виділити декілька моментів: 1) первинно цивільно- процесуальне законодавство не передбачало можливості оскарження нормативно-правових актів, а обмежувалося лише актами індивідуальної дії, зміни були внесені лише у 2001 р.; 2) формою звернення до суду була скарга, розгляд якої не передбачав дотримання принципу змагальності сторін, зрештою і сторони, як такі, були відсутні; 3) у статті 248-2 ЦПК було чітко визначено перелік випадків можливого звернення до суду зі скаргою.

КАС України значно розширив можливості щодо захисту прав громадян у сфері публічно-правових відносин, у тому числі і шляхом звернення за визнанням незаконним нормативно-правового акта. Проте законодавець допустився певної непослідовності у використанні термінів. Визнавши у статті 104 КАС України, що формою звернення до суду є адміністративний позов, у статті 171 Кодексу передбачається право оскарження нормативно- правових актів. Як правило, подання скарги, передбачає пасивну участь заявника в розгляді його скарги, на відміну від процесуальних можливостей, що є доступні для позивача. Відтак законодавець мав би дотримуватися єдиного підходу щодо форми звернення до адміністративного суду — адміністративний позов.

Звернення до адміністративного суду з позовом не зупиняє дію оскражуваного рішення суб´єкта владних повноважень. Враховуючи інтереси позивача, було передбачено процесуальні можливості щодо забезпечення позову. Забезпечення адміністративного позову ще називають "інститутом попереднього судового захисту". Цей інститут знайомий процесуальному законодавству багатьох країн. Він створює можливість суду до ухвалення рішення по суті справи вжити заходів по забезпеченню позовної вимоги, якщо існує реальна небезпека заподіяння шкоди інтересам позивача, або якщо внаслідок невжиття цих заходів захист прав особи стане утрудненим або неможливим.

Відповідно до статті 117 КАС України визначено порядок вжиття заходів забезпечення адміністративного позову (але це не стосується скарги). Проте забезпечення позову не є обов´язком для судді. Це положення передбачено у частині першій статті 117 КАС України. Відповідно до цієї статті суд, за клопотанням позивача або з власної ініціативи, може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову. У процесуальному праві під забезпеченням позову розуміють порядок прийняття суддею чи судом певних заходів, передбачених законом, які гарантують реальне виконання майбутнього рішення. Забезпечення позову — це засіб, який дає в подальшому можливість реального виконання рішення суду.

Слід також пам´ятати й про те, що суддя не може втручатися в діяльність суб´єкта владних повноважень, а тому законодавець визначив декілька підстав використання такого процесуального засобу: 1) якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; 2) якщо захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів; 3) якщо для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; 4) якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб´єкта владних повноважень.

Разом із тим, відповідно до частини другої статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, що є суб´єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Зазначене дає підстави стверджувати, що особа, яка звертається до суду, повинна довести, що саме цей нормативно-правовий акт створює їй цілком реальні перешкоди у використанні певних суб´єктивних прав. Наприклад, право оскаржити нормативно-правовий акт, що стосується сфери підприємницької діяльності має лише та особа, яка є носієм статусу суб´єкта підприємницької діяльності, або особа, що подала відповідні документи для набуття такого статусу. Але такого права не може мати особа, котра лише планує в майбутньому зайнятися підприємницькою діяльність.

Зловживання засобами забезпечення позову у справах щодо законності нормативно-правових актів може спричинити порушення прав інших учасників правовідносин, які відповідно до цього акта набули свого правового статусу. Така ситуація може викликати незадоволення з їх боку і спричинить звернення до адміністра- ----------------------

тивного суду. У результаті виникне досить складний конфлікт, вийти з якого без втручання у сферу нормотворчості суд не зможе.

Питання про зупинення дії оскаржуваного рішення неоднаково вирішується у різних країнах. Звернення до суду, як правило, не тягне автоматичного зупинення дії оскаржуваного рішення. Акт з питань загального адміністративного права Нідерландів надає право голові суду вжити попередні засоби судового захисту, в тому числі заборонити виконання рішення за клопотанням сторони. Підстави для вжиття таких засобів Актом суворо не регламентовані.

Німецьке законодавство передбачає два види засобів забезпечення — тимчасове розпорядження про заходи забезпечення і розпорядження про тимчасове врегулювання (§ 123 Кодексу адміністративного судочинства Німеччини). Але законодавець визначає підстави таких заходів і вимагає обгрунтованості суддею при їх застосуванні.

Безперечно, значно спростило б діяльність суддів адміністративних судів прийняття таких необхідних сьогодні актів як Закону "Про нормативно-правові акти" й Адміністративно-процедурного кодексу України, який би на законодавчому рівні визначив поняття "адміністративного акта", що найчастіше стає предметом адміністративного спору.

Однак і в подальшому у правозасто- совчій діяльності адміністративного суду будуть виникати нові питання, які не завжди можна передбачити й охопити в Кодексі. Тому слушною є висловлена у згаданій статті думка І. Тимченка про вагому роль Постанов Пленуму Вищого адміністративного суду України, які мають сформулювати єдині процесуальні підходи у вирішенні спірних питань.