Едуард ДЕМСЬКИЙ,
кандидат юридичних наук, доцнт, професор кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Відкритого міжнародного університету розвитку людини "Україна"

Перегляд постанови у справі про адміністративне правопорушення є важливою гарантією захисту прав, свобод та інтересів як особи, що притягається до адміністративної відповідальності, так і потерпілої сторони. Перегляд постанови — це форма перевірки законності та обґрунтованості прийнятого рішення, виправлення помилок і недоліків у роботі органів адміністративної юрисдикції, в тому числі й суду. Перегляд постанови є факультативною, необов´язковою стадією провадження у справах про адміністративні правопорушення і відбувається в тих випадках, коли особа, що притягається до адміністративної відповідальності (ст. 268 КУпАП), потерпілий (ст. 269 КУпАП) чи їх законні представники (ст. 270 КУпАП), захисник, за дорученням особи, яка його запросила (ст. 271 КУпАП), незгодні з винесеною постановою у справі про адміністративне правопорушення.

Перегляд постанови може бути здійснено в порядку:

а) подання скарги особою, що притягається до адміністративної відповідальності, або потерпілим чи їх представниками — оскарження (статті 288, 294 КУпАП);

б) забезпечення прокурорського нагляду та подання прокурором протесту

— опротестування (ст. 290 КУпАП);

в) здійснення керівником вищестоящого органу владних повноважень контролю за правомірністю застосування адміністративних стягнень підпорядкованими йому органами (посадовими особами) — контролю (ч. 4 ст. 288 КУпАП).

У ПОРЯДКУ ОСКАРЖЕННЯ

Право на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення мають: особа, щодо якої винесено постанову про накладення адміністративного стягнення; потерпілий; їх законні представники та за їх дорученням захисник — шляхом подання скарги (статті 287, 288, 294 КУпАП). Закон не встановлює обов´язкової форми та змісту скарги, проте деякі реквізити згідно з п. 3 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення" від 24.06.1988 р. № 6 обов´язково мають бути. Скарга повинна містити такі дані:

— найменування органу (посади особи), до якого подається скарга;

— відомості про заявника (особи, до якої застосовано стягнення, потерпілого, їх законних представників);

— найменування органу (посадової особи), дії якого оскаржуються;

— дата винесення постанови;

— викладення обставин, якими заявник обґрунтовує свої заперечення та докази, що стверджують їх;

— перелік документів та інших матеріалів, що додаються на обґрунтування скарги.

Якщо скарга не відповідає необхідним для її вирішення вимогам, застосовуються загальні правила процесуального провадження, встановлені ст. 108 КАСУ, згідно з якими скарга може бути залишена без руху або повернена скаржникові.

Порядок оскарження постанови та подання скарги на постанову у справі про адміністративне правопорушення врегульовано статтями 288, 294 КУпАП (у справах про порушення митних правил — ст. 393 МКУ), згідно з якими:

1) постанову адміністративної комісії оскаржують до виконавчого комітету відповідної ради;

2) рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради — до відповідної ради;

3) постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення — до вищестоящого органу (вищестоящої посадової особи).

На розсуд заявника, у всіх наведених випадках постанова (рішення) може бути оскаржена й до районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України з особливостями, встановленими Кодексом України про адміністративні правопорушення. Крім того, відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху" від 24.09.2008 р. (набрав чинності 17.11.2008 р.) (далі — Закон від 24.09.2009р.) передбачено, що й постанова судді (суду) у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена (ст. 294 КУпАП) в установленому порядку.

Отже, законодавець дає можливість заявнику звернутися з оскарженням постанови у справі про адміністративне правопорушення до вищестоящого органу (вищестоящої посадової особи), якщо це простіше й доступніше для заявника, або використати своє конституційне право (ст. 55 Конституції України) звернутися безпосередньо до суду.

На практиці можливий інший варіант оскарження, хоча закон цього не вимагає, а саме: заявник оскаржує постанову у справі про адміністративне правопорушення до вищестоящого органу (вищестоящої посадової особи) і в разі відмови у позитивному її вирішенні звертається до суду.

УПРАВЛІНСЬКА ТА СУДОВА ФОРМИ

Як бачимо, законодавець встановлює дві форми оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення

— управлінську та судову, які віддзеркалюють тотожні форми адміністративного процесу, але в жодному разі не поєднують юридичні явища, що лежать у різних площинах правової дійсності. Судова влада не виступає продовженням виконавчої влади, а лише своїми специфічними засобами здійснює виправлення та усунення управлінських недоліків і помилок [1].

Управлінська (інстанційна) форма передбачає скарговий порядок, а судова

— позовний порядок розгляду і вирішення скарг на постанови про адміністративні правопорушення. Кожна із зазначених форм має певні властивості.

Управлінська (інстанційна) форма оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення характеризується тим, що на законодавчому (частини 2-4 ст. 393 МКУ) та на рівні підза- конного (Положення про порядок надання та розгляду скарг платників податків органами Державної податкової служби, затверджене наказом ДПАУ від 02.03.2001 р. № 82) правового регулювання передбачається можливість використання двотрирівневої системи адміністративного (інстанційного) оскарження: наприклад, митниця — регіональна митниця — митниця центрального підпорядкування — спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі митної справи, що викликає у вітчизняній юридичній літературі неоднакове ставлення [2]. Проте така система оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення не виключає можливості звернення зі скаргою безпосередньо до суду на будь-якому рівні ланки розгляду скарги.

Судова форма оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення характеризується тим, що з внесенням Законом України від 24.09.2008 р.

змін та доповнень до КУпАП, оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення відбувається виключно в порядку позовного або апеляційного провадження. Проте норма, яка закріплює, що постанова в справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена до районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду, в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими Кодексом України про адміністративні правопорушення (ст. 288 КУпАП), потребує принаймні, кількох уточнень.

По-перше, якщо у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства, то чому законодавець встановлює звернення до судів загальної юрисдикції (див. пункти 1-3 ч. 1 ст. 288 КУпАП), але не конкретизує, що звернення має бути до адміністративних судів, як це визначено предметною підсудністю адміністративних справ (п. 2 ч.1 ст. 18 КАСУ). По-друге, які саме особливості, встановлені КУпАП, мають бути враховані при зверненні до суду щодо оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення: подання скарги за формою і змістом, визначеними п. 3 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення" від 24.06.1988 р. № 6, чи у формі позовної заяви, відповідно до ст. 106 КАСУ; дотримання строків подання та розгляду скарги; порядок подання скарги чи що інше?

Нечітка визначеність щодо суду, який має розглядати скаргу на постанову адміністративного органу (посадової особи) у справі про адміністративне правопорушення, форми і змісту скарги може призвести, в умовах великої завантаженості судів, до зволікання, затягування процесу розгляду скарги або необґрунто- ваної відмови в оскарженні постанови у справі про адміністративне правопорушення. На нашу думку, оскарження постанови адміністративного органу у справі про адміністративне правопорушення має відбуватися в районному, районному у місті, міському чи міськрайонному (адміністративному) суді (п. 2 ч. 1 ст. 18 КАСУ) шляхом подання адміністративного позову з дотриманням вимог, встановлених ст. 106 КАСУ, і розглядається за правилами провадження, встановленими Кодексом адміністративного судочинства України з урахуванням порядку, строків подання, розгляду та прийняття рішення за результатами розгляду позовної заяви, визначеними статтями 277-293 КУпАП.

Залишається нез´ясованим питання, чи можна переглянути (оскаржити) рішення (постанову, ухвалу) суду за результатами розгляду скарги (позовної заяви) на постанову органу владних повноважень у справі про адміністративне правопорушення? На нашу думку, за загальним правилом адміністративного судочинства рішення суду за результатами розгляду скарги може бути переглянуто в порядку апеляційного, касаційного оскарження і навіть за винятковими обставинами. Адже оскаржується дія чи бездіяльність органу владних повноважень (посадової особи) щодо правомірності чи неправомірності винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення — тим більше, що законодавець не встановлює яких-небудь обмежень щодо оскарження. Інша річ, що постанова судді у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена лише в апеляційному порядку, який здійснюється суддею судової палати апеляційного суду в кримінальних справах протягом двадцяти днів із дня надходження справи до суду. Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її винесення, є остаточною і оскарженню не підлягає (ст. 294 КУпАП).

Отже, скарга на постанову органу владних повноважень (посадової особи) у справі про адміністративне правопорушення може "пройти" досить довгий шлях для досягнення всебічного, повного та об´єктивного з´ясування обставин справи і вирішення її відповідно до закону, — від оскарження в адміністративному суді (в деяких випадках у двох- трьох інстанціях) до оскарження у Верховному Суді України, втрачаючи при цьому оперативність і швидкість розгляду справи, та потребує високого ступеня формалізації, що не робить його дешевше.

Дійсно, чи потрібно оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення доводити до Верховного Суду України? Достатньо було б переглянути справу в суді на районному рівні; і навіть апеляційну скаргу могли б розглядати районні, районні у місті, міські, міськрайонні суди за правилами і умовами апеляційного провадження, рішення яких мало б бути остаточним й оскарженню не підлягати.

ПРОПУСК ВСТАНОВЛЕНОГО СТРОКУ

За загальним правилом, скарга (позовна заява) подається протягом десяти днів із дня винесення постанови до органу (посадової особи), який виніс постанову в справі про адміністративне правопорушення. Скарга, що надійшла, протягом трьох діб надсилається разом зі справою до органу (посадової особи), який правомочний її розглядати, а позовна заява — до відповідного суду з урахуванням предметної та територіальної підсудності.

Десятиденний строк оскарження постанови обчислюється з дня винесення постанови, а в разі оскарження постанови відповідно до ст. 288 КУпАП — до виконкому відповідної ради чи до відповідної ради або до вищестоящого органу (посадової особи), але якщо скарга позитивного вирішення не отримала і заявник змушений звернутися зі скаргою (позовною заявою) до суду — перебіг строку для звернення до суду обчислюється з наступного дня після прийняття рішення у скарзі цим органом (посадовою особою).

Пропущення встановленого десятиденного строку оскарження за загальними процесуальними правилами не може бути підставою для відмови у прийнятті скарги, оскільки право поновлення строку у скарзі належить органу (посадовій особі) чи суду, що будуть розглядати скаргу (ст. 100 КАСУ, ст. 289 КУпАП). Тому скарга, незалежно від спливу десятиденного строку, протягом трьох діб направляється органом (посадовою особою), що виніс постанову, яка оскаржується, за належною адресою.

У зв´язку з тим, що зазначений строк є процесуальним, його закінчення відповідно до ч. 1 ст. 100 КАСУ, для адміністративного суду це є підставою для відмови в задоволенні скарги (адміністративного позову) за умови, якщо на цьому наполягає одна зі сторін, а орган (посадова особа) чи суд, правомочні розглядати скаргу, не знайдуть підстав для поновлення строку, хоча ст. 289 КУпАП норми про залишення скарги без розгляду, чи повернення скарги особі, яка її подала, чи відмови в задоволенні скарги не містить.

Разом із тим, ч. 2 ст. 294 КУпАП встановлює, що апеляційна скарга чи протест прокурора на постанову суду в справі про адміністративне правопорушення, подані після закінчення цього строку, повертаються апеляційним судом особі, яка її подала, якщо вона не заявляє клопотання про поновлення цього строку, а також якщо у поновленні строку відмовлено. За аналогією права (ч. 7 ст. 9 КАСУ) ця норма може бути застосована і при розгляді скарги на постанову органу (посадової особи) у справі про адміністративне правопорушення, що розглядається в адміністративному (інстанційному) порядку.

ОПРОТЕСТУВАННЯ

Наявність інституту опротестування дуже важлива для захисту прав, свобод та інтересів громадян, є дієвим заходом для усунення недоліків і помилок у застосуванні норм матеріального права (ст. 250 КУпАП). Органи (посадові особи), суди не вправі відмовляти в прийнятті протесту (подання) прокурора навіть у тому випадку, коли він не брав участі в розгляді справи. Копія протесту (подання) прокурора на постанову в справі про адміністративне правопорушення з повідомленням про час і місце його розгляду направляється особі, стосовно якої винесено постанову, потерпілому, їх законним представникам, захиснику, який брав участь у розгляді справи. Зазначені особи мають право давати пояснення, але їх явка на розгляд протесту не є обов´язковою. Неявка прокурора також не є перешкодою для розгляду протесту (постанова Пленуму Верховного Суду України "Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення" від 24.06.1988 р. № 6).

Постанова у справі про адміністративне правопорушення будь-якого органу може бути опротестована прокурором протягом десяти днів з дня її винесення (ст. 290, ч. 2 ст. 294 КУпАП). Наслідки порушення строку подання протесту ті самі, як і у випадку оскарження постанови.

Протест на постанову органу (посадової особи), уповноваженого розглядати справу, виходячи із змісту ч. 4 ст. 288 КУпАП, вноситься безпосередньо до керівника відповідного органу, а протест на постанову суду подається до апеляційного суду через місцевий суд, який виніс постанову. Встановлення (закріплення) Законом від 24.06.2008 р. строків опро- тестування сприятиме вчасному забезпеченню прокурорського нагляду та недопущенню зволікання щодо виконання постанови. Адже вона набирає законної сили після закінчення строку оскарження (опротестування) цієї постанови (ст. 291 КУпАП) чи після закінчення строку подання апеляційної скарги або протесту прокурора (ч. 1 ст. 294 КУпАП).

Протест на рішення у скарзі вноситься до вищестоящого органу (вищестоящої посадової особи) відносно органу (посадової особи), який прийняв рішення у скарзі (ст. 297 КУпАП). Щоправда, законодавець не встановив строку подання протесту на таке рішення, що дає підстави вважати строк опротестування необмеженим. Але такого не може бути. Законодавець невипадково виключив норму, яка передбачала зупинення виконання постанови у разі принесення протесту прокурором та ввів нове поняття — набрання постановою законної сили. У цьому зв´язку доцільно і необхідно застосовувати (аналогію права) норму, передбачену ст. 290 КУпАП (тобто рішення у скарзі може бути опротестоване прокурором протягом десяти днів із дня його винесення), а не залишати адміністративну справу логічно незавершеною.

Орган (посадова особа), суддя, який одержав скаргу чи протест на постанову в справі про адміністративне правопорушення і відповідні до неї матеріали (тобто саму справу про адміністративне правопорушення), у десятиденний строк перевіряє: 1) чи накладено адміністративне стягнення правомочним органом; 2) чи є в діях даної особи ознаки проступку, за який законом передбачена адміністративна відповідальність, і вина у його вчиненні; 3) чи не сплив строк давності для притягнення до адміністративної відповідальності; 4) чи правильні висновки органу (посадової особи), який виніс постанову, про тяжкість вчиненого проступку, і обтяжуючі обставини; 5) чи враховані пом´якшуючі обставини, майновий стан винного (п. 7 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення" від 24.06.1988 р. № 6).

Після розгляду скарги чи протесту (подання) орган (посадова особа), суддя приймає одне із таких рішень:

1) залишає постанову без зміни, а скаргу або протест без задоволення;

2) скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд;

3) скасовує постанову і закриває справу;

4) змінює захід стягнення в межах, передбачених законом про відповідальність за адміністративне правопорушення — з тим, однак, щоб стягнення не було посилене.

У разі встановлення, що постанову винесено органом (посадовою особою), неправомочним вирішувати цю справу, постанова скасовується, а справа надсилається на розгляд компетентного органу (посадової особи).

Копія рішення у скарзі або протесту на постанову протягом трьох днів надсилається заявникові та іншим зацікавленим особам. Про результати розгляду протесту ставиться до відома прокурор.

Рішення у скарзі на постанову у справі про адміністративне правопорушення може бути опротестоване прокурором.

Протест вноситься до вищестоящого органу (вищестоящої посадової особи) відносно органу (посадової особи), який прийняв рішення по скарзі.

У разі скасування постанови із закриттям справи про адміністративне правопорушення особі, яка незаконно була притягнута до відповідальності, на підставі цього самого рішення повертаються усі стягнуті суми, оплатно вилучені й конфісковані предмети, а в разі неможливості їх повернення, повертається їх вартість, скасовуються усі інші обмеження, пов´язані з незаконною постановою. Відшкодування шкоди, заподіяної громадянинові незаконним накладенням адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту або виправних робіт, проводиться в порядку, встановленому законом України "Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, до- судового слідства, прокуратури і суду" від 01.12.1994 р. № 266/94-ВР.

ПЕРЕГЛЯД ПОСТАНОВИ У ПОРЯДКУ КОНТРОЛЮ

Перегляд постанови в порядку контролю здійснюється керівником вищестоящого органу відносно органу (посадової особи), який прийняв постанову в справі про адміністративне правопорушення, з метою перевірки правильного застосування норм матеріального і процесуального права, дотримання законності та повноти і всебічності з´ясування обставин кожної справи. Згідно з ч. 4 ст. 288 КУпАП, керівник вищестоящого органу може змінити або скасувати постанову уповноваженого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення навіть незалежно від наявності протесту прокурора. Отже, законодавець надав ще одну можливість громадянинові для захисту його прав та законних інтересів.

Вищевикладене дає підстави для висновку, що перегляд постанови у справі про адміністративне правопорушення може бути здійснено в:

а) адміністративному (інстанційно- му) порядку шляхом подання скарги до вищестоящого органу (посадовій особі);

б) змішаному порядку — шляхом подання скарги до вищестоящого органу (посадовій особі), а в разі незадовільного вирішення — до суду;

в) за ініціативою керівника вищестоящого органу;

г) у порядку адміністративного судочинства шляхом подання позову до орга- нів-суб´єктів владних повноважень з приводу їх рішень, дій чи бездіяльності у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Таким чином постанова у справі про адміністративне правопорушення у певних випадках за наявності відповідних умов може пройти всі інстанції адміністративного й судового оскарження, а заявник скарги — одержати гарантований, повний і всебічний розгляд справи та здійснити захист особистих прав, свобод та інтересів.

Використані джерела:

1. Демський Е. Ф. Адміністративне процесуальне право України : навч. посіб. / Е. Ф. Демський. — К. : Юрінком Інтер, 2008. — С. 110-111.

2. Бринцева Л. Деякі питання вдосконалення системи адміністративного оскарження в органах податкової служби / Л. Бринцева // Підприємництво, господарство і право. — 2006. — № 4. — С. 97-99.