Станіслав КОТОРОБАЙ,
керівник апарату Вищого адміністративного суду України

Україні на сучасному етапі її розвитку необхідно розв ´язати цілий комплекс важливих і складних проблем політичного, економічного, соціального та правового характеру. Визначальна роль у їх подоланні належить Верховній Раді України — як органу законодавчої влади. У той же час, конституційний принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову не відміняє необхідності взаємодії гілок влади, єдності державної політики з принципових питань. При цьому слід зазначити, що на відповідному відрізку формування нашої державності виникла своєрідна "ейфорія"розподілу влади, внаслідок чого посилилася конфронтація між владними структурами за пріоритет повноважень, а відтак знизилася керованість державою.

Досить слушною є позиція вітчизняних науковців В.Я.Тація та Ю.Н.Тодики стосовно того, що теоретично перебільшена увага до розподілу влади є однобічною й викривляє реальну картину організації та функціонування державної влади. Тому як у теоретичному, так і в практичному аспектах важливо подолати цю однобічність для розвитку державності, нормальної життєдіяльності суспільства [1]. Разом із тим, на нашу думку, аналізуючи принцип розподілу влади, необхідно враховувати конкретну ситуацію, що склалася в державному та суспільно-політичному житті. Під дією різних політичних факторів поділ влади перетворився у багатовладдя та протистояння різних гілок влади. Не зовсім чітке визначення та розмежування функцій і повноважень призвів до того, що кожний вид органів державної влади фактично прагне до повновладдя і переваг над іншою гілкою влади. Наслідки такого протистояння ведуть до порушення легітимного функціонування як окремих органів влади, так і державного механізму в цілому.

У контексті цього питання зосередимо увагу на виявленні проблематики сучасного законотворчого процесу в Україні та визначенні шляхів його удосконалення, враховуючи досвід демократичних держав Європи та світу. Об´єктом такого дослідження обрано політичну складову законотворчого процесу в Україні та визначено завдання щодо: надання характеристики сутності та змісту законотворчого процесу; з´ясування проблем, необхідності та шляхів його реформування; визначення факторів політичного впливу на законотворчий процес в Україні.

Перш за все, на нашу думку, необхідно вказати на взаємозв´язок між поняттями "правотворчість" і "законотворчість". Правотворчість — це форма державної діяльності, пов´язаної з офіційним вираженням і закріпленням норм права [2], або правова форма діяльності держави за участю громадянського суспільства (у передбачених законом випадках), пов´язана із встановленням (санкціонуванням), зміною, скасуванням юридичних норм [3].

У літературі подекуди можна зустріти ототожнення понять "право" та "закон" і, як наслідок, ототожнення понять "правотворчість" і "законотворчість". На наш погляд, правильною є позиція, відповідно до якої правотворчість не можна зводити до законотворчості, яка є виключною монополією вищих представницьких органів держави (в Україні — Верховної Ради) або народу (громадянського суспільства) — у передбачених законом випадках [3]. Законотворчість як і правотворчість виконує завдання правового закріплення в законі нових реалій суспільного життя, створення нових бажаних моделей поведінки людей та впорядкування наявного на сьогодні масиву законодавства [4]. Вона є важливою складовою правотворчості [4], або її видом, виступаючи при цьому як правот- ворчість вищих представницьких органів

— парламентів, у процесі якої видаються нормативні акти вищої юридичної сили

— закони, що приймаються відповідно до встановленої процедури [5].

У цілому в Україні сформована значна нормативно-правова база щодо врегулювання законотворчої діяльності, яка складається з великого за обсягом, розгалуженого масиву нормативно-правових актів різної юридичної сили. Однак різнопланові, неузгоджені правові акти інколи не мають цілісного правового впливу на законотворчу діяльність.

У даному випадку ми не ставимо під сумнів важливість вдосконалення правового врегулювання законотворчої діяльності, зокрема вдосконалення проектів законів "Про закони і законодавчу діяльність в Україні", "Про нормативно-правові акти" тощо. На нашу думку, вітчизняними науковцями О. В. Богачовою [6],

З. О. Погорєловою [7], Н. Ю. Задиракою [8], О. І. Ющиком [9] та іншими на дисертаційному рівні грунтовно досліджено теоретико-практичну та організаційно-правову проблематику законотворчого процесу в Україні. Проте, вважаємо, в наукових дослідженнях із даної тематики недостатня увага приділялася саме політичним аспектам законотворчого процесу.

Правовий масив України подекуди є зібранням розрізнених і неузгоджених, часто дублюючих, чи таких, що суперечать одна одній, правових норм. Перш за все, привертає увагу відсутність у деяких принципово важливих законах державного підходу, державного інтересу, який повинен пронизувати всю систему законотворення. Натомість у прийнятті законотворчих рішень політичний інтерес підміняє державний чи суспільний.

Зазначимо, що законодавчий процес складається з кількох етапів: а) законодавча ініціатива; б) підготовка проекту закону до розгляду його Верховною Радою України; в) розгляд проекту закону Верховною Радою України; г) прийняття закону Верховною Радою України;

д) схвалення та підписання прийнятого Верховною Радою України закону Президентом України; е) введення закону в дію. Основними проблемами сучасного законодавчого процесу в Україні, на нашу думку, є: 1) відсутність узгодженої системи планування законопроектів;

2) недостатня координація діяльності органів державної влади; 3) правові колізії в регулюванні законодавчого процесу.

Законодавча ініціатива — порядок звернення суб´єкта цієї ініціативи до Верховної Ради України щодо прийняття закону, припинення чинності діючого закону або його зміни, яке здійснюється шляхом подання законопроекту на розгляд законодавчому органу. Розгляд законопроекту та прийняття закону — одні з найважливіших стадій законодавчого процесу, адже після їх завершення законопроект буде або відхилено і повернено на доопрацювання, або закон набуде статусу офіційного нормативно-правового акту Верховної Ради України.

У ході цього дослідження ми не будемо вдаватися до аналізу стадій законотворчого процесу. Першочергово вважаємо за необхідне вказати на проблемні питання, які виникають під час розгляду законопроектів і прийняття законів. Тільки після визначення існуючої проблематики, на наше переконання, можна розробляти рекомендації щодо нормативно- правового врегулювання процесу здійснення законотворчої діяльності як у цілому, так і внесення доповнень до вже існуючих проектів законів.

Однією з проблем під час розгляду законопроектів у першому читанні є їхня штучна альтернативність (альтернативними є законопроекти, присвячені врегулюванню одного і того ж питання). Згідно з Регламентом Верховної Ради України альтернативні законопроекти можуть бути внесені не пізніш як у чотирнадця- тиденний термін після прийняття Верховною Радою рішення про включення до порядку денного сесії розгляду законопроекту з відповідного питання у першому читанні. Ця вимога Регламенту Верховної Ради України часто не дотримується. Внаслідок порушення строків будь-який законопроект визнається альтернативним. Так було з проектами законів про внесення змін до Конституції України, про вибори народних депутатів України, про статус міст Києва і Севастополя, про засади внутрішньої і зовнішньої політики, про Кабінет Міністрів України, про політичні партії тощо.

На нашу думку, для більш об´єктивного обговорення законопроекту у першому читанні необхідно залучати експертів. Таке залучення, хоч і рідко, але відбувається (як правило, під час розгляду законопроектів у відповідних комітетах Верховної Ради України). Однак необхідно на законодавчому рівні визначити обов´язковість проведення наукових експертиз для найбільш важливих законопроектів, доповідаючи про результати експертних висновків під час їх розгляду в першому читанні. Це дасть можливість розв´язати проблему аналізу й оцінки законопроектів на основі сучасного рівня наукових знань, використання зарубіжного досвіду.

За результатами першого читання Верховна Рада України може прийняти рішення про: відхилення законопроекту; передачу законопроекту на доопрацювання з встановленням строку доопрацювання і повторне подання його для розгляду в першому читанні; опублікування законопроекту для народного обговорення, доопрацювання його за наслідками обговорення й повторне подання на перше читання; прийняття законопроекту за основу й доручення комітетам підготувати законопроект до другого читання.

При тому на практиці часто виникає ситуація, коли в результаті першого читання приймається рішення про відхилення законопроекту, однак цей самий законопроект знову вноситься на розгляд під іншою назвою, що порушує вимоги Регламенту Верховної Ради України.

Після завершення першого читання законопроект передається до відповідного комітету ВРУ. Головною проблемою тут є можливість підміни комітетом парламентського законопроекту на власний. Розв´язати цю проблему можливо шляхом законодавчого закріплення організаційних форм роботи із законопроектами у комітетах, визначивши суб´єктів, які залучатимуться для підготовки законопроектів до наступних читань.

Першочерговою проблемою під час другого читання традиційно є неналежне опрацювання зауважень і пропозицій. Значна кількість пропозицій і поправок заважає їх розгляду на засіданні по суті. Цю проблему слід розв´язувати за участю авторів внесених поправок безпосередньо в комітеті, готуючись до другого читання. В результаті кількість зауважень та пропозицій до розгляду законопроекту на пленарному засіданні зменшиться.

За наслідками розгляду законопроекту в другому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про: відхилення законопроекту; прийняття законопроекту в другому читанні і подання на третє читання; повернення законопроекту на доопрацювання з урахуванням наслідків обговорення з подальшим поданням його для розгляду в третьому читанні; опублікуванням для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій на першому або другому читанні; повернення законопроекту на доопрацювання з подальшим поданням його на повторне друге читання.

На наш погляд, негативним моментом у підготовці законопроектів завжди була кількість проведення повторних читань. Наприклад, Закон України "Про судоустрій України" декілька разів вносився на повторне читання, потім знову відхилявся і був прийнятий через значний час після внесення його на розгляд. На сьогодні, згідно з Регламентом Верховної Ради України, кількість проведення повторних читань обмежена до двох, що стало позитивним кроком у законодавчому процесі.

Після прийняття рішення про подання законопроекту на третє читання законопроект надходить до комітету. Під час підготовки законопроекту до третього читання комітетом знову опрацьовується велика кількість поправок, хоча вже на цьому етапі такого не повинно бути. Хоча в цілому всі стадії розгляду та прийняття закону в українському парламенті відповідають демократичному характеру роботи парламентів країн світу. Процедура розгляду та прийняття законів у країнах із розвинутою демократією є подібною. Проте, на нашу думку, було б досить корисно запозичити досвід розгляду законопроектів у парламентських комітетах таких країн як Фінляндія, Швеція (однопалатні парламенти), Канада, США (двопалатні парламенти). Компетенція комітетів чи постійних комісій парламентів цих країн значно розширена, порівняно з повноваженнями комітетів Верховної Ради України. Так, зокрема, вони можуть відхилити законопроект або внести до нього істотні зміни ще на стадії попереднього розгляду.

Загалом, на нашу думку, рішення суб´єктів законодавчого процесу на будь- якій його стадії з приводу проекту закону (законодавча ініціатива, розгляд, обговорення та прийняття проекту, його схвалення і підписання тощо) є політичними, оскільки вони приймаються особами, що обіймають політичні посади. Відповідно їхні рішення мають певний політичний інтерес.

А рішення у сфері політики завжди пов´язані з проблемами влади. Будучи головним інструментом управління, політичне рішення виступає як засіб реалізації влади, її збереження і відтворення.

Сьогодні в нашій державі однією з головних проблем влади є зрощення інтересів чиновників з інтересами окремих груп, що призводить до формування “групової унії” промислово-фінансової і політико-адміністративної еліти. Наслідком цих негативних процесів є утворення бюрократичної системи, в межах якої відбувається:

1) власне тлумачення законодавчих актів і політичних рішень;

2) артикуляція корпоративних бюрократичних інтересів;

3) артикуляція інтересів певних груп, лобіювання їх інтересів;

4) артикуляція інтересів нелегальних структур і зрощування чиновництва з кримінальними структурами;

5) конверсія адміністративної влади у політичну, "заволодіння" державою чиновниками;

6) особиста і групова унія адміністративної, політичної та промислово-фінансової еліт, олігархізація політичної системи.

Для приватно-групових інтересів найперспективнішими стадіями законодавчого процесу є сама законодавча ініціатива й робота над законопроектами у Верховній Раді України. На цих етапах погодження проекту закону з вимогами політичних груп має реальні шанси на успіх. Тобто у сфері їхньої уваги повинні перебувати суб´єкти законодавчої ініціативи, експерти, профільні комітети.

На нашу думку, процес прийняття політичних рішень є політичною грою, а її результат — "бартерна угода" між різними суб´єктами політики. Домінуючими у ній є не суспільні інтереси, а корпоративні інтереси тієї чи іншої групи (приватно-групові). Тому домінування приватно-групових інтересів на будь-якому рівні влади перетворює економічну, соціальну, правову політику держави у приватну політику груп. Вважаємо, що останні події, які відбуваються навколо внесення змін до Конституції України, є не що інше, як домінування групових (корпоративних, бюрократичних тощо) інтересів над державними.

Як відомо, конституційна реформа в Україні розпочалася ще на початку 90-х років минулого століття. Й дана тематика повною мірою досліджувалася у вітчизняній літературі. На наше переконання, сучасний етап цієї реформи розпочався із внесення змін до Конституції України 8 грудня 2004 року. Прийняття конституційних змін у період президентських виборів в Україні не розв´язувало існуючу, а закладало підвалини для нової політичної кризи, першочергово вказуючи суспільству на недемократичний та непрозорий спосіб їх прийняття.

Після внесення конституційних змін

2003 року суб´єктами законодавчої ініціативи неодноразово пропонувалися нові пропозиції щодо конституційної реформи. Не став несподіванкою для суспільства і той факт, що кожен законопроект розроблявся в інтересах певної групи осіб. На нашу думку, досить слушною щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України є позиція Європейської комісії До демократії через право (Венеціанської комісії). Незважаючи на те, що рішення цієї комісії не мають обов´язкового характеру, все ж вони є "лакмусовим папірцем" відповідності вітчизняних законопроектів демократичним принципам і засадам розподілу влади.

З огляду на досліджувану проблематику в цілому і конституційного врегулювання розподілу повноважень між різними гілками влади зокрема, вважаємо за необхідне навести такий приклад. 21 квітня 2005 р. до Венеціанської комісії надійшов лист Міністра юстиції України Романа Зварича із проханням підготувати висновок до Закону про зміни до Конституції України, прийнятого 8 грудня 2004 року (законопроект № 4180). 11 червня 2005 року Венеціанською комісією надано такий Висновок (наводимо витяги з нього):

"Закон про внесення змін, прийнятий у грудні 2004 року, враховує багато коментарів Комісії, висловлених у попередніх висновках з цього питання. Тим не менше, ряд положень, таких як право законодавчої ініціативи, належне як Кабінету Міністрів, так і Президенту, або роль Президента у зовнішній та оборонній політиці може призвести до зайвих політичних конфліктів і, таким чином, поставити під сумнів необхідне посилення верховенства права в країні. У цілому конституційні зміни у прийнятій редакції не повністю дозволяють досягнути мети конституційної реформи — встановлення збалансованої та функціональної системи правління".

На підставі наведених вище міркувань Комісія вважає, що з метою приведення Закону про внесення змін у відповідність із принципами плюралістичної демократії та верховенства права слід продовжити обговорення Закону та його вдосконалення. Зокрема, необхідно приділити увагу таким питанням:

— положення щодо народних депутатів не повинні передбачати зв´язку окремого депутата з членством у парламентській фракції, партії чи блоці, тим самим порушувати його (її) вільний і незалежний мандат (депутат повинен бути вільним залишати або не приєднуватись до парламентської фракції, партії (блоку), за списком якої він був обраний);

— принципи, що визначають взаємовідносини між Президентом, Верховною Радою та урядом, повинні бути повністю несуперечливими (наприклад, право законодавчої ініціативи Президента, право подавати кандидатури міністрів оборони та закордонних справ, відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом);

—рішення про призначення та звільнення деяких керівників органів державної влади і суддів Конституційного Суду повинні прийматись Верховною Радою спеціальною, кваліфікованою більшістю;

—роль і повноваження прокуратури повинні бути переглянуті для того, щоб привести їх у відповідність з європейськими стандартами;

— слід посилити роль Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

Прийняття нових поправок до Конституції на підставі викладених вище міркувань покращить відповідність Конституції України принципам представницької демократії та верховенства права. На думку комісії, прийняття таких нових поправок буде особливо схвально сприйнято як доказ готовності нової української влади покращувати стан демократії та верховенства права в її країні [11].

В одному зі своїх інтерв´ю Генеральний секретар Венеціанської комісії Джанні Букіккіо зазначив, що в Україні нехтують правовими нормами, якщо вони є перешкодою для політичних інтересів, виділивши три ключові проблеми, які відображають політичні риси вітчизняної демократії:

а) наявність сильної політичної поляризації, за якої обидві сторони розглядають своїх політичних противників не як легітимних конкурентів, котрі мають підтримку значної частини українського суспільства, а як ворога, у боротьбі проти якого дозволені будь-які засоби;

б) стійка тенденція розглядати будь- яке правове або конституційне питання виключно з погляду короткотривалої політичної вигоди і не брати до уваги довгострокові інтереси країни;

в) недостатня повага до принципу верховенства права. В Україні наявна тенденція нехтування конституційними або правовими нормами, якщо вони сприймаються як перешкода для досягнення політичних цілей [12].

Позиція, виголошена Генеральним секретарем Венеціанської комісії, з огляду на наведені витяги з висновку, на наше переконання, додаткової аргументації не потребує. Залишається лише констатувати, що конституційна реформа в Україні як перерозподіл державно- владних повноважень між представниками політичних груп є встановленим фактом не лише всередині країни, а й іззовні.

Нині конституційна реформа набуває нових обертів. У посланні Президента України Віктора Ющенка до Верховної Ради України "Про внутрішнє і зовнішнє становище України" зазначається, що наслідками непрозорих дій політиків, недосконалої політичної реформи, постійної боротьби за повноваження стали напруга і протистояння в державній владі. Розбалансованість державного апарату, відсутність ефективного розподілу влади. становлять основні загрози для країни і її громадян [13].

Президент України пропонує розглянути Концепцію системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні, яку напрацьовано робочою групою Національної конституційної ради. Робота в Національній конституційній раді дає можливість широкого залучення представників політичних сил, фахівців конституційного права і суспільних наук, відомих правозахисників і громадських діячів, представників регіонів України. У той самий час у парламенті зареєстровано кілька законопроектів щодо проведення конституційних змін виключно Верховною Радою України [14].

Глава держави наполягає на тому, що створювати тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради з питань підготовки і опрацювання проекту змін до Конституції є неконструктивним без внеску Національної конституційної ради, утворення якої свого часу було погоджено з парламентськими політичними силами [14].

Одночасно на вимогу Моніторинго- вого комітету ПАРЄ щодо проекту Конституції, над яким працювала група вчених на чолі з професором Шаповалом, 19 червня 2008 року Венеціанською комісією дано критичний висновок [15].

При тому член робочої групи Національної конституційної ради, міністр юстиції України Миколи Оніщук, який є одним із активних учасників розроблення змін до Конституції України, зазначив, що цей проект не є офіційним.

Міністр також звернув увагу на те, що будь-які рішення Венеціанської комісії не є офіційними складовими конституційного процесу в Україні [15].

На нашу думку, утворення робочих груп на зразок Національної конституційної ради не може стати вирішальним фактором у врегулюванні державно- владної кризи. Під час підготовки будь- якого законопроекту (в тому числі й конституційного) головним є перенесення наукової концепції у площину єдиної системи нормативних правил. Як на нашу думку, нинішнє нормативне врегулювання права законодавчої ініціативи не дозволяє повною мірою реалізувати наукову концепцію у правовій площині. Більше того, існуючий порядок реалізації законотворчого процесу першочергово задовольняє приватно-групові інтереси.

Підсумовуючи викладене, варто зазначити, що комплексне дослідження проблематики політичної складової законотворчого процесу дало можливість визначити об´єкт дослідження як необхідне, важливе та актуальне явище для встановлення збалансованості державної влади в Україні.

Використані джерела:

1. Тацій В.Я., Тодика Ю.Н. Политикоправовые аспекты совершенствования выборов народных депутатов Украины // Проблемы законности: Респ. межвед. науч. сб. — Х., 1995. — Вып. 29. — С. 39 — 47.

2. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2004. — 552 с.

3. Скакун О. Ф. Теорія держави і права: Підручник. — 2-е вид. Х.: Консум, 2005. — 656 с.

4. Ришелюк А.М. Законотворчий процес в Україні: Навч. посібник. — К.: Національна академія державного управління при Президентові України, 2004. — 220 с.

5. Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. — М.: Юрист, 2004. — 304 с.

6. Богачова О.В. Законотворчий процес в Україні: проблеми вдосконалення: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01. — К., 2006. — 238 с.

7. Погорєлова З.О. Законодавчий процес в Україні: проблеми теорії і практики: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. — К., 2004.

— 175 с.

8. Задирака Н.Ю. Теоретико-правові питання законотворчості: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. — К., 2005. — 191 с.

9. Ющик О.І. Теоретичні проблеми законодавчого процесу: дис. доктора юрид. наук: 12.00.01. — К, 2005. — 397 с.

10. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. — М., 1999. — 373 с.

11. Генсек Венеціанської комісії: В Україні нехтують правовими нормами, якщо вони є перешкодою для політичних цілей //Дзеркало тижня. — 2007. — 16-22 червня (№ 23 (652).

12. Послання Президента України Віктора Ющенка до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України // Уряд. кур ´єр. — 2008. — 16 трав. (№ 88).

13. Необхідно зберегти в Україні політичну стабільність // Уряд. кур´єр. — 2008. — 15 квітня (№ 70).

14. http://www.minjust.gov.ua/24.06.08.

15. http://parlament.org.ua/20.06.05.