Микола КУЧЕРЯВЕНКО,
професор, член-кореспондент Академії правових наук України, заслужений діяч науки і техніки України

Розвиток суспільних відносин передбачає перегляд засад законодавчого регулювання лише в тому разі, коли такі зміни набули сталого, принципового характеру. Уточнення ж, які мають непринциповий характер, не відображають динаміки суспільного розвитку, виражають локальні завдання, навряд чи будуть впливати на ефективність та раціональність чинного законодавства України. Внесення проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо справ, підсудних господарським та адміністративним судам України)"№ 1403 мабуть передбачає удосконалення законодавчого розмежування процесуальних аспектів вирішення специфічного виду спорів. Але чи дійсно це так?

Суперечки щодо ревізії (саме ревізії, а не логічних, доцільних та обґрунтованих змін) розмежування компетенції між адміністративними та господарськими судами не є новиною. З певною періодичністю вони породжують обґрунтовані за формою (або не зовсім) пропозиції до законодавця стосовно перекроєння вже врегульованих засад розмежування компетенції між господарськими та адміністративними судами. Є два пояснення цього процесу. По- перше, може йтися про необхідність вирішення об´єктивного протиріччя, яке склалося між розвитком суспільних відносин та відповідністю законодавчого регулювання, подолання сталих колізій, які характеризують систему законодавства. Але досить ефективна робота адміністративних судів не є свідченням такого розвитку подій. По-друге, підставою наполегливості при пропонуванні таких законодавчих змін може бути реалізація суб´єктивної індивідуальної зацікавленості.

Аналіз цієї проблеми необхідно здійснювати з певною ретроспективою. В цій ситуації постає низка питань, без яких складно знайти логічний вихід із ситуації. По-перше, чому взагалі була утворена система адміністративних судів, принципове призначення цієї гілки судової влади? По- друге, яке співвідношення відносин, вирішення спорів по яких врегульовані Господарським процесуальним кодексом України та Кодексом адміністративного судочинства України, та, мабуть, більш узагальнююча проблема — співвідношення господарських відносин з публічними відносинами.

Розвиток суспільних відносин досить наполегливо вимагав в середині 90-х років і адекватних змін судових органів. Виникнення проблем, яких взагалі не було до початку 90-х років, об´єктивно вимагало як законодавчого врегулювання цих прогалин, так і відповідного забезпечення судового захисту та вирішення спорів. Зміни в земельних відносинах, майнових відносинах, відносинах оподаткування ускладнили не лише законодавство, але й особливості його застосування, вимагали запровадження принципово нових засад вирішення спорів в цих умовах. Тоталітарні засоби управління такими відносинами вже не могли забезпечити ефективний розвиток країни. Виключне положення держави, як завжди правого суб´єкта, не могло забезпечити повного захисту прав, свобод та інтересів особи від порушень з боку суб´єкта владних повноважень.

Прийняття Конституції України в 1996 році заклало підстави реформи системи судових органів на нових засадах. Україна згідно з цим актом розглядалась суверенною, незалежною, демократичною, соціальною правовою державою, найвищою соціальною цінністю в якій визнається людина, її життя і здоров´я, честь і гідність, недоторканість і безпека . Реалізація саме цих конституційних положень й була невдовзі втілена в ідеї адміністративного судочинства. Тільки поява спеціалізованого суду, де в процесі особі забезпечувались певні процесуальні гарантії захисту в спорі із суб´єктом владних повноважень — це був дійсно революційний крок на шляху розбудови демократії. Закладався новий прогресивний підхід до можливості особи захистити свої права.

Стосовно цього виникає питання: ми вважаємо цю тенденцію хибною, більш перспективним є рівне положення суб´єкта владних повноважень та особи, яка звернулась за судовим захистом, при умові наявності виключних можливостей впливу першого на стадії досудового регулювання відносин? Тоді дійсно необхідне пе- рекроєння компетенцій адміністративних та господарських судів. На перший погляд така позиція виглядає жосткою, але давайте замислимось над принциповою конструкцією вирішення спорів з участю органа, який представляє державу, владного суб´єкта в режимі господарського та адміністративного судочинства. Якщо в першому випадку в спорі протистоять дві фактично рівних за процесуальним статусом сторони, які мають рівні процесуальні права та обов´язки, то в другому випадку процесуальний статус суб´єкта владних повноважень об´єктивно логічно обмежений. Лише в рамках адміністративного судочинства особа може протистояти державній машині. Наведемо лише декілька аргументів.

Спираючись на наведені вище конституційні норми в режимі адміністративного судочинства, суд має право не лише аналізувати та досліджувати матеріали та дока

зи, які надані сторонами, але і витребувати їх. Особливої важливості це набуває коли йдеться саме про орган державної влади, або іншого суб´єкта, що виконує владні управлінські функції. Вживаючи передбачені законом заходи, адміністративний суд має право витребувати докази з власної ініціативи . Показово, що це право суду фігурує не лише як лозунг, а кореспондується з обов´язком суб´єкта владних повноважень подати суду всі наявні в нього документи та матеріали, які можуть бути використані як доказ у справі. При невиконанні цього обов´язку суд витребовує названі документи та матеріали . Таке положення започатковує теж досить принципову зміну, притаманну виключно адміністративному судочинству, що перетворює суд із спостерігача, арбітра в активного учасника процесу, активність якого спрямовується не на реалізацію інтересу будь-якої сторони спору, а на активізацію його справедливого та неупередженого вирішення.

Господарське судочинство виключає це. Таким чином, в рамках господарського судочинства з участю суб´єктів владних повноважень на засадах рівності з особою, яка йому протистоїть, ускладнює вирішення спору. Більше того, ті зміни, що пропонуються, ускладнять можливість реалізації права на судовий захист особі, яка протистоїть владному суб´єкту. Виходячи із правил підсудності, позивач в режимі вирішення адміністративного спору має звертатися з позовом до місцевих загальних судів (місто, район), то при вирішенні господарського спору йдеться про звернення до місцевих господарських судів (область).

При реалізації адміністративного судочинства тягар доказування лежить на органі владних повноважень, тоді як у рамках господарського судочинства — на особі, яка їй протистоїть. Господарське судочинство розглядає сторони рівними стосовно обов´язків доказування і подання доказів . Тоді як згідно із ч. 2 ст. 71 КАС України обов´язок доказування покладається на відповідача — суб´єкта владних повноважень. Давайте замислимось стосовно цього. Чи може, наприклад, в податковому спорі платник виступати на рівних з податковою інспекцією, коли остання не буде мати обов´язку надати необхідні документи, що знаходяться виключно в неї, та відображають процедуру виконання обов´язку зобов´язаною особою. Згідно з чинним податковим законодавством України такого обов´язку в податкових органів немає. Є обов´язок надавати роз´яснення, але його виконання чи невиконання теж нічим не забезпечується. Тобто в режимі господарського судочинства доказування в податкових спорах дає беззаперечну перевагу (і найчастіше, на жаль, неподоланну) суб´єкту владних повноважень.

Може скластися уява, що я намагаюся запропонувати рівність, диспозитивні засоби регулювання в податкові відносини. Нічого подібного. На мій погляд, принципово важливо чітко розмежувати імперативне безумовне виконання податкового обов´язку (саме обов´язку — як закріплено Конституцією України) та вирішення спору, який виник при його здійсненні. Якщо, мабуть, імперативні засоби регулювання ще можливі в рамках адміністративного апеляційного узгодження, то їх застосування при вирішенні податкових спорів у суді не лише недоцільне, а може зашкодити. Співвідношення правових статусів, коли суб´єкт владних повноважень має виключні права щодо контролю зобов´язаної особи (фактично без обов´язків стосовно неї), а зобов´язана особа (платник) характеризується виключно обов´язками стосовно податкового обліку, сплати та звітності повинно закінчуватись у момент виконання податкового обов´язку. Регулювання їх поведінки, процесуальних статусів принципово неможливо здійснювати з цих же позицій. Суд повинен неупередже- но вирішити спір і врівноважити виключне імперативне становище органу владних повноважень на етапі контролю за діяльністю платника, адміністративного апеляційного узгодження обов´язками суб´єкта владних повноважень на етапі судового провадження.

На жаль, іноді при намаганнях внесення змін такого роду аргументація існує незалежно від норм чинного законодавства. Йдеться як про орієнтацію на предмет спору, так і про "повагу до букви закону". Стосовно першого, відповідно до п. 3 ст. 22 Закону України "Про судоустрій України" господарські суди розглядають справи, що виникають із господарських правовідносин. Останні є предметом регулювання Господарським кодексом України. Саме цим предметом регулювання закріплюються господарські відносини, що виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб´єктами господарювання, а також між цими суб´єктами та іншими учасниками відносин у сфері господарювання . Не зупиняючись детально на дуже розмитому визначенні предмету регулювання цим кодексом, можна дійти висновку, що під таке визначення можна віднести дуже широке коло різних за характером правових відносин. Здійснення господарської діяльності пов´язується і з трудовими відносинами, і з відносинами оподаткування тощо. Але різні за типом регулювання, різні за режимом реалізації та засобами забезпечення відносини не можна регулювати однаковими способами. Безумовно, це розмежування повинно обов´язково накладатися і на різний підхід до вирішення спорів. Навряд чи логічними можуть бути процесуальні статуси учасників спору, коли він виникає із порушення умов договору, угоди, порушення договірних відносин, відносин, які регулюються на засадах рівності, диспозитивними методами та спору, який випливає із порушення стороною виконання безумовного обов´язку, що справляється в режимі виконання імперативного наказу. Різні підстави виникнення його, природа спору й обумовили свого часу нагальну об´єктивну необхідність розмежування судових органів, появу судів, які на конституційних засадах могли б забезпечити об´єктивне вирішення спорів за участю суб´єктів владних повноважень.

Тепер стосовно "букви закону". Проблема узгодження законодавства не є проблемою тих змін, які пропонуються в проекті Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо справ, підсудних господарським та адміністративним судам України)" № 1403. Не можна погодитися, коли пропонуються зміни, які підкреслюють ігнорування окремих галузей законодавства, які намагаються реформувати. Так, у пояснювальній записці до проекту Закону України "Про внесення змін та доповнень до Кодексу адміністративного судочинства України та Господарського процесуального кодексу України щодо розмежування адміністративної та господарської судової юрисдикції" йдеться про "... особливості ..., пов´язані зі сплатою до бюджетів та інших цільових фондів обов´язкових платежів і зборів". Таке визначення надходжень до дохідних частин бюджетів і відповідно спорів, з цим пов´язаних, не відповідає чинному податковому законодавству, яке регулює справляння податків та зборів (обов´язкових платежів) . Законодавець виділив податки та збори як видові прояви обов´язкових платежів, відмежував їх від адміністративних санкцій тощо. В тій же редакції, що пропонується, взагалі незрозуміло, як співвідносити податки, збори, обов´язкові платежі. Більше того, нижче пропонується ". чітке законодавче визначення компетенції з розгляду спорів з елементами майнових та інших матеріальних правовідносин за участю суб´єктів владних повноважень ." і закріплення її за господарською судовою юрисдикцією. Що таке матеріальні правовідносини в контексті розмежування компетенції, і як у них можна виділити предмет регулювання загальних засад господарювання та віднести до компетенції господарських судів — незрозуміло.