Анатолій ОГОРОДНИК,

голова Чернівецького окружного адміністративного суду

На даному етапі розвитку української держави, реформ її правової та судової систем, а також виборчого законодавства, як ніколи постає актуальним питання про створення досконалого законодавства для належного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб´єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства. Якісний та дієвий судовий захист прямо залежить від того, як повно і всебічно будуть з´ясовані обставини справи, підтверджені належними та допустимими доказами. Саме тому необхідним є всебічне наукове і практичне дослідження доказів та процедури по доказуванню в адміністративному судочинстві, зокрема в актуальних на даний момент адміністративних справах, пов´язаних з виборчим процесом.

Особливості доказування в адміністративних справах, пов´язаних з виборчим процесом, вченими та практичними працівниками майже не досліджувались, за винятком окремих праць О.М.Пасенюка,

В.Ф.Бойка, А.О.Селіванова та І.Л.Самсіна. Тож на даний момент можна констатувати факт відсутності наукових праць, присвячених комплексному дослідженню проблеми доказування в адміністративних справах, пов´язаних з виборчим процесом.

Саме цей факт і викликав необхідність розкриття особливостей доказування у вказаній категорії справ для більш глибокого розуміння суті процедури по доказуванню та надання практичних рекомендацій суду щодо розгляду адміністративних справ, пов´язаних з виборчим процесом.

При написанні даної статті автором поставлено завдання розкрити особливості доказування в адміністративних справах, пов´язаних з виборчим процесом, та спробувати надати практичні рекомендації суддям щодо розгляду ними вказаної категорії справ.

Згідно з Кодексом адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно- правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб´єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень [1]. Саме для належного захисту зазначених прав, свобод та інтересів законодавець встановив деякі особливості доказування в адміністративних справах, пов´язаних з виборчим процесом.

Кодексом адміністративного судочинства України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього ж Кодексу [2]. Це означає, що за загальним правилом в адміністративному судочинстві обов´язок доказування поділяється таким чином: позивач повинен довести обставини, якими він обґрунтовує позовні вимоги, тобто підставу позову; відповідач повинен довести обставини, якими він обґрунтовує заперечення щодо позову. Адміністративне доказування включає широке коло осіб, що беруть участь у даному виді пізнавальної діяльності і виконують при цьому відповідні функції, передбачені чинним законодавством [3].

Слід зазначити, щоб виграти справу, мало надати докази (наприклад, викликати свідка до суду для дачі показів). Важливо так побудувати їхні дослідження, щоб переконати адміністративний суд в достовірності і значимості доказів для вирішення справи.

Так, по справі за позовом суб´єкта виборчого процесу Прогресивної соціалістичної партії України до суб´єкта виборчого процесу Блоку "Наша Україна — Народна самооборона" про визнання дій щодо виготовлення та розповсюдження друкованих передвиборних агітаційних матеріалів, що не містять відомостей про осіб, відповідальних за випуск, та розповсюдження друкованих засобів масової інформації без наявності обов´язкових вихідних даних про випуск такими, що не відповідають закону, Окружний адміністративний суд м. Києва в обґрунтування своєї постанови зазначив, що викладені у позовній заяві доводи позивача є недове- деними, а тому в задоволенні позовних вимог слід відмовити.

Із матеріалів зазначеної справи вбачається, що 21 вересня 2007 року кандидатом у народні депутати України від Прогресивної соціалістичної партії України громадянином В. у присутності громадянина А. та громадянина Б. було складено акт про виявлене порушення Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 21 вересня 2007 року про те, що на території територіального виборчого округу № 218 агітаторами Блоку "Наша Україна — Народна самооборона" з агітаційних наметів Блоку "Наша Україна — Народна самооборона", що знаходились біля входів до станції метро "Печерська"(місто Київ, бульвар Лесі Українки), 21 вересня 2007 року

о 14 год. 14 хв. здійснювалось розповсюдження друкованих передвиборних агітаційних матеріалів, а саме: буклету "Україні — новий парламент, Києву — нову владу", овальної листівки — наклейки "Наша Україна — Народна самооборона" та газети "ТАК!" № 7 від 14 вересня 2007 року.

У той же час, оскільки зазначеним вище актом, доданим до матеріалів справи, не підтверджувалось та з пояснень позивача не випливало, що останній встановив суб´єкта вчинення порушення, суд вважав безпідставними твердження позивача про те, що агітаційні матеріали розповсюджували саме агітатори відповідача з наметів його блоку.

Отже, з наведеного випливає, що хоча позивачем і надано суду належні докази, а саме: акт про виявлене порушення Закону України "Про вибори народних депутатів України", складений відповідно до законодавства, проте позивачем не доведено факту розповсюдження агітаційних матеріалів саме відповідачем [4].

Тому доцільно суду для визнання дій щодо виготовлення та розповсюдження друкованих передвиборних агітаційних матеріалів протиправними, встановлювати факт розповсюдження агітаційних матеріалів саме з ініціативи відповідача.

Таким чином за загальним правилом кожна сторона доказує ті обставини, на які посилається. До того ж, суд має право наголосити на необхідності доказування інших обставин, що включені до предмета доказування. Винятком є дія презумпції.

Адже особливістю адміністративного судочинства, на відміну від цивільного, є те, що тягар доказування в спорі може покладатись на відповідача — орган публічної влади (посадову особу). Саме орган влади, до якого громадянин пред´явив позов, повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії. Громадянину достатньо заявити, що його права порушені або створені перепони для їх реалізації, або на нього неправомірно покладені ті чи інші обов´язки. Суд у такому разі, допомагаючи громадянину за своєю ініціативою, повинен витребувати від органу публічної влади додаткові матеріали і документи, призначити експертизу, викликати свідка, спеціаліста, а також вжити заходи для негайного виконання прийнятого ним рішення [5].

Гз цього положення Кодексу можна зробити хибний висновок, що начебто суд заздалегідь повинен прийняти бік однієї зі сторін (приватної особи), в той час як має захищати рівною мірою права та інтереси обох сторін [6]. Однак, якщо додержуватися логіки такого висновку, то можна було б стверджувати, що суду й справу не потрібно розглядати, а відразу слід ухвалити рішення на користь фізичної особи. Однак це не так: визначене завдання у Кодексі адміністративного судочинства України не зобов´язує суд відразу зайняти позицію фізичної особи, воно лише визначає мету (ціль, спрямованість) адміністративного судочинства у світлі ст. 3 Конституції України, згідно з якою головним обов´язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Таким чином адміністративне судочинство спрямоване на активне та ініціативне виявлення порушень прав, свобод та інтересів осіб (як існуючих, так і можливих) з боку влади і поновлення цих прав чи запобігання їх порушенню [7].

В юридичній науці як на такі, що не потребують доказування, вказують на факти, що презумуються — це факти, які згідно із законом вважаються встановленими. Хоча від обов´язку доказувати зазначені факти звільняється одна із сторін, таке припущення може бути спростовано у загальному порядку іншими особами, які беруть участь у справі.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправ- ність рішень, дій чи бездіяльності суб´єкта владних повноважень обов´язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує адміністративний позов. Це означає, що вказане положення встановлює презумпцію вини суб´єкта владних повноважень, рішення, дії чи бездіяльність якого оскаржуються — повідомлені позивачем обставини справи про рішення, дії, бездіяльність відповідача — суб´єкта владних повноважень відповідають дійсності, доки відповідач не спростує їх. Крім того, у зв´язку з тим, що більшість доказів з адміністративної справи, як правило, створюється і зберігається у суб´єкта владних повноважень, ч. 4 ст.71 КАС України зобов´язує його подати до суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. Це свідчить про те, що обов´язок доказування може бути посилений у зв´язку з наявністю правових презумпцій.

Отже, в адміністративних справах щодо оскаржень рішень, дій чи бездіяльності суб´єкта владних повноважень встановлена презумпція його вини. Така презумпція вини покладає на суб´єкта владних повноважень обов´язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до п.4 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов´язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму" всі виборчі комісії, їх голови, заступники голів, секретарі та члени є суб´єктами владних повноважень [8]. Тому суди повинні розглядати та вирішувати зазначені спори, в яких однією зі сторін є виборча комісія (комісія з референдуму), її голова, заступник голови, секретар та члени, з урахуванням особливостей адміністративного судочинства у спорах із суб´єктом владних повноважень.

Слід зазначити, що презумпція вини не є абсолютною, оскільки закон не звільняє адміністративний суд від обов´язку ухвалити справедливе і законне судове рішення. Проте презумпція вини позбавляє адміністративний суд необхідності перевіряти повідомлені позивачем обставини, якщо вони не викликають обґрунтованого сумніву.

Питання про обов´язок доказування у справах про виборчий процес в адміністративному судочинстві — це питання про те, хто і які факти, що входять до предмету доказування, повинен доказувати. Але перш ніж вирішити проблему розподілу обов´язків по доказуванню, необхідно з´ясувати юридичну природу самого обов´язку доказування.

Так, правом доказування є можливість надання доказів, взяття участі у їх дослідженні, оцінці, яка гарантується сукупністю процесуальних норм і реалізується самими заінтересованими особами особисто або за допомогою суду відповідно до своїх процесуальних інтересів.

Обов´язком доказування у справах про виборчий процес в адміністративному судочинстві, на відміну від права, є необхідність здійснення комплексу дій по доказуванню, яка визначається не вибором чи розсудом суб´єкта доказування, а загрозою настання несприятливих наслідків у випадку їх невиконання або іншими засобами впливу: відмовою суду визнати істинним факт, який стверджується стороною, у випадку невиконання обов´язку по його доказуванню, скасуванням рішення суду першої інстанції у разі невикористання судом усіх можливостей по доказуванню.

У судовій практиці важливе місце займають випадки, коли незалежно від того, на кого покладений обов´язок по доказуванню, для правильного вирішення справи, пов´язаної з виборчим процесом, необхідно чітко встановити чи є особа, дії якої оскаржують, суб´єктом виборчого процесу та чи є суб´єкт розгляду скарги належним.

Так, по справі за позовом "Блоку Наша Україна — Народна самооборона" до Центральної виборчої комісії про визнання її постанови протиправною та скасування її частково Окружний адміністративний суд м. Києва у своїй постанові від 28.09.2007 року зазначив, що оскільки Президент України не є суб´єктом виборчого процесу, то й виборча комісія не може бути належним суб´єктом розгляду скарги на дії Президента України щодо участі у передвиборчій агітації з метою спонукати виборців голосувати за Блок "Наша Україна — Народна самооборона".

Оскільки за приписами ч. 12 ст. 108 Закону України "Про вибори народних депутатів України" суб´єкт розгляду скарги приймає рішення про залишення скарги без розгляду по суті, якщо вона подана, зокрема, до неналежного суб´єкта розгляду скарги, то й суд прийняв рішення про задоволення позову про скасування постанови виборчої комісії, як прийнятої неналежним суб´єктом розгляду скарги [9].

Отже, звідси випливає, що суд повинен скасувати рішення виборчої комісії у випадку, якщо її рішення стосується не суб´єкта виборчого процесу або (та) прийнято нею як неналежним суб´єктом розгляду скарги.

У судовій практиці мають місце випадки, коли для правильного розподілу обов´язків по доказуванню в адміністративній справі про виборчий процес необхідно чітко встановити момент початку та завершення виборчого процесу: якщо оскаржується постанова виборчої комісії до завершення виборчого процесу, справу слід розглядати за правилами, які регулюють виборчі спори, якщо ж після завершення — на підставі загальних правил, передбачених нормами КАС України.

Так, по справі за позовом громадянина А. до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови ЦВК Вищий адміністративний суд України в мотивувальній частині ухвали зазначив, що виборчий процес по виборах народних депутатів України 2006 року завершився 12 травня 2006 року. У позові громадянина А. поставлено питання про визнання протиправною постанови ЦВК від 22 травня 2006 року, тобто позивачем оскаржується постанова ЦВК, яка винесена після завершення виборчого процесу. Тому справа у цій частині позовних вимог повинна розглядатися на підставі загальних правил, передбачених нормами КАС України [10].

Відповідно до ч. 3 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України якщо особа, яка бере участь у справі, в тому числі про виборчий процес, не може самостійно надати докази, то вона повинна зазначити причини, через які ці докази не можуть бути надані, та повідомити, де вони є чи можуть бути. Дане положення законодавця відображає принцип офіційності, який обумовлює ще одну особливість у процесі доказування. По справах, пов´язаних з виборчим процесом, адміністративний суд не може бути пасивним спостерігачем за тим, що подають особи, які беруть участь у справі, на обґрунтування своїх вимог. Тягар збору доказів на відміну від цивільного судочинства лежить не лише на сторонах. При розгляді справ про виборчий процес в адміністративному судочинстві позивачем, як правило, є фізична особа, а значна частина доказового матеріалу перебуває у відповідача — суб´єкта владних повноважень (у більшості випадків — це виборча комісія). Тому позивач перебуває у гіршому становищі щодо можливості збору і подання доказів порівняно із суб´єктом владних повноважень. Крім того, у бюрократичному механізмі необізнаний позивач погано орієнтується у тому, які докази можуть підтвердити обставини, на які він посилається щодо своїх вимог. У зв´язку з цим суд повинен витребувати необхідні докази, які не надає відповідач [11].

Відповідно до ч. 4 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України суб´єкт владних повноважень повинен подати до суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. У разі невиконання цього обов´язку суд самостійно витребовує зазначені документи та матеріали. Активна роль суду в адміністративному судочинстві зумовлена наявністю публічного інтересу й необхідна для врівноваження процесуального становища сторін. Наведений принцип офіційності обумовлює також і те, що крім випадків, коли адміністративний суд витребовує докази за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, він, ґрунтуючись на принципі офіційного з´ясування всіх обставин у справі, може збирати докази з власної ініціативи [12].

Так, постановою окружного адміністративного суду м.Києва від 18.09.2007 року було частково задоволено позов Блоку "Наша Україна — Народна самооборона" до кандидата в народні депутати України, включеного до виборчого списку Соціалістичної партії України на позачергових виборах народних депутатів України Цушка Василя Петровича, Міністра внутрішніх справ України Цушка Василя Петровича, Міністерства внутрішніх справ України, третя особа Соціалістична партія України про визнання протиправними дій кандидата в народні депутати України, дій органу виконавчої влади та посадової особи органу виконавчої влади. При цьому, у своєму рішенні суд зазначив, що з огляду на зміст відеоролика та зміст листа ТОВ "Міжнародна комерційна телерадіокомпа- нія" (ICTV) № 2/38 від 17.09.07, наданих на запит Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.09.07, суд дійшов висновку, що відеоролик, який транслювався 11 вересня 2007 року в ефірі аудіовізуальних (електронних) засобів масової інформації о 19 годині 39 хвилин на ТРК "Інтер" та о 19 годині 52 хвилин на ТРК "ICTV", є політичною рекламою Соціалістичної партії України, виготовленою на фоні вивіски Міністерства внутрішніх справ України, що є порушенням ч.ч.1, 22 ст.71 Закону України "Про вибори народних депутатів України" [13]. З наведеного випливає, що докази, витребувані судом за власною ініціативою, мали важливе процесуальне значення для ухвалення законної постанови. Вищенаведений приклад свідчить про те, що судам було б доцільно для ухвалення законних рішень не нехтувати правом витребовування доказів з власної ініціативи.

Адміністративний суд має активно підтримувати хід провадження, досліджувати фактичні обставини справи в найбільш повному обсязі. Для цього він повинен сприяти активній участі учасників провадження в дослідженні фактичних обставин справи та їх з´ясуванні. Суд під час розгляду справи не повинен бути стороннім спостерігачем. Закон зобов´язує суд створювати необхідні умови для всебічного, повного й об´єктивного дослідження справи, а також контролювати дії сторін, активно досліджувати представлені докази і виключати з розгляду ті з них, які є неприпустимими, залучати нові, забезпечувати неухильне додержання учасниками судового процесу всіх правил судочинства, встановлених законом [14].

В адміністративних справах щодо оскаржень рішень, дій чи бездіяльності суб´єкта владних повноважень встановлена презумпція його вини. Така презумпція вини покладає на суб´єкта владних повноважень обов´язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Проте презумпція вини позбавляє адміністративний суд необхідності перевіряти повідомлені позивачем обставини, якщо вони не викликають обґрунтованого сумніву.

Адміністративні справи, пов´язані з виборчим процесом, в яких однією зі сторін є виборча комісія, її голова, заступник голови, секретар та члени повинні розглядатися з урахуванням особливостей адміністративного судочинства у спорах із суб´єктом владних повноважень.

На особливість процесу доказування в адміністративних справах, пов´язаних з виборчим процесом, впливає принцип офіційності, який обумовлює те, що крім випадків, коли адміністративний суд витре- бовує докази за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, він може збирати докази з власної ініціативи.

Адміністративний суд у справах, пов´язаних з виборчим процесом, повинен активно підтримувати хід провадження, досліджувати фактичні обставини справи в найбільш повному обсязі. Для цього суду слід сприяти активній участі учасників провадження в дослідженні фактичних обставин справи та їх з´ясуванні. Суд під час розгляду справи не повинен бути стороннім спостерігачем. Закон зобов´язує його створювати необхідні умови для всебічного, повного й об´єктивного дослідження справи, а також контролювати дії сторін, активно досліджувати надані докази й виключати з розгляду ті з них, які є неприпустимими, залучати нові, забезпечувати неухильне додержання учасниками судового процесу всіх правил судочинства, встановлених законом.

Враховуючи той фактор, що на даний момент законодавчий орган не може повноцінно працювати, то прогалини та суперечності законодавства доводиться усувати судам самостійно в процесі розгляду конкретних справ. У зв´язку з цим перспективним для подальших розвідок є надання практичних рекомендацій судам для мінімізації судових помилок.

Так, у судовій практиці мають місце випадки, коли незалежно від того, на кого покладений обов´язок по доказуванню, для правильного вирішення справи, пов´язаної з виборчим процесом, необхідно чітко встановити чи є особа, дії якої оскаржують, суб´єктом виборчого процесу та чи є суб´єкт розгляду скарги належним. Суд повинен скасувати рішення виборчої комісії у випадку, якщо її рішення стосується не суб´єкта виборчого процесу або (та) прийнято нею, як неналежним суб´єктом розгляду скарги.

Мають місце також випадки, коли для правильного розподілу обов´язків по доказуванню в адміністративній справі про виборчий процес необхідно чітко встановити момент початку та завершення виборчого процесу: якщо оскаржується постанова виборчої комісії під час виборчого процесу, справу слід розглядати за правилами, які регулюють виборчі спори, якщо ж після завершення — на підставі загальних правил, передбачених нормами КАС України.

Судам було б за доцільне рекомендувати для ухвалення законного рішення у справі, пов´язаній з виборчим процесом, не нехтувати правом витребовування доказів із власної ініціативи.

Як рекомендацію, також слід запропонувати судам для визнання дій щодо виготовлення та розповсюдження друкованих передвиборних агітаційних матеріалів протиправними, встановлювати факт розповсюдження агітаційних матеріалів саме з ініціативи відповідача.

Використані джерела:

1. Кодекс Адміністративного судочинства України: Чинне законодавство (від- пов. офіц. текстові). — К.: Вид.Атіка., 2005. — С. 124 .

2. Кодекс адміністративного судочинства Чинне законодавство (відпов. офіц. текстові). К.: "Скіф", 2005. —С. 107.

3. Перепелюк В. Г. Адміністративний процес. Загальна частина: навчальний посібник / В. Г. Перепелюк; ЧНУ. — Чернівці : Рута, 2003. — С. 367.

4. Постанова окружного адміністративного суду м. Києва від 29.09.2007 року по справі за позовом суб´єкта виборчого процесу Прогресивної соціалістичної партії України до Суб´єкта виборчого процесу Блоку "Наша Україна — Народна Самооборона " про визнання дій щодо виготовлення та розповсюдження друкованих передвиборних агітаційних матеріалів, що не містять відомостей про осіб, відповідальних за випуск та розповсюдження друкованих засобів масової інформації без наявності обов´язкових вихідних даних про випуск такими, що не відповідають закону// www.reyestr.court.gov.ua.

5. А.О. Селіванов. Адміністративне судочинство — новий інститут реалізації судової влади // www.scourt.gov.ua

6. Самсін І. Побудова української моделі адміністративного судочинства: теоре- тико — практичні проблеми // Право України. 2006. — №10.

7. Коліушко І, Куйбіда Р. Адміністративні суди: для захисту прав людини чи інтересів держави? // Право України , 2007 — №3 — С. 3-8.

8. Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів

щодо правовідносин, пов´язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму"// www.rada.gov.ua

9. Постанова окружного адміністративного суду м.Києва від 28.09.2007 року по справі за позовом "Блоку Наша Україна — Народна Самооборона" до Центральної виборчої комісії про визнання її постанови протиправною та скасування в частині // www.reyestr.court.gov.ua.

10. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 17.01. 2008 року по справі за позовом Громадянина А. до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови ЦВК // www.reyestr.court.gov.ua.

11. Матвійчик В.К., Хар І.О. Науково- практичний коментар до Кодексу адміністративного судочинства України. — Т.1 — К.: КИТ, 2007 — С. 492.

12. Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики. Настільна книга судді/ За загальною редакцією О.М.Пасе- нюка. — К.: Істина, 2007. — 608 с.

13. Постанова окружного адміністративного суду м. Києва від 18.09.2007 року у справі за позовом Блоку "Наша Україна — Народна самооборона" до Кандидата у народні депутати України, включеного до виборчого списку Соціалістичної партії України на позачергових виборах народ - них депутатів України Цушка Василя Петровича, Міністра внутрішніх справ України Цушка Василя Петровича, Міністерства внутрішніх справ України, третя особа Соціалістична партія України про визнання протиправними дій кандидата у народні депутати України, дій органу виконавчої влади та посадової особи органу виконавчої влади// www.reyestr.co- urt.gov.ua.

14. Бойко В.Ф.Проблеми правосуддя в Україні і шляхи їх вирішення //Право України. — 2002. — №3. — С. 3-7.