Михайло ЦУРКАН,

заступник Голови Вищого адміністративного суду України

Останнім часом в теорії адміністративного права і державної служби важливого значення набуває питання необхідності визначення поняття та сутності державної служби, її співвідношення з такими категоріями як "служба", "публічна служба", "службова діяльність". Глибоко вивчається це питання й на законодавчому рівні.

Безперечно, питання державної служби не обділені увагою вчених-юристів, вони часто є об´єктами наукових досліджень та теоретичних напрацювань [1]. Водночас ціла низка питань до цього часу залишається або ж недостатньо визначеною, або ж нормативно урегульована таким чином, що виникають певні колізії та протиріччя (визначення понять ´державна служба" і "державний службовець", види державної служби і державного службовця, управління державною службою та ін.). Зазначене зумовило подальше наукове дослідження ряду важливих питань правового інституту державної служби і, зокрема, поняття та сутності державної служби.

Категорія "служба" є досить багатогранним і багатофункціональним явищем, яке можна розглядати в таких аспектах як: а) вид людської діяльності (виробництво, послуги, підприємництво, служба); б) державні органи (контрольно-ревізійна служба, прикордонна служба, митна служба, податкова служба та ін.). Різновидом

служби є державна служба, яка характеризується як загальними рисами, притаманними службі, так і особливостями, які й відрізняють її від інших видів служби.

Державна служба також є складним, багатогранним та багатофункціональним явищем, яке можна розглядати в наступних аспектах:

а) соціальному, тобто вона, як соціальна категорія, є професійним здійсненням, за дорученням держави, корисної діяльності особами, які займають посади в державних організаціях [2]. Іншими словами, державну службу можна розглядати як здійснення особливого виду людської діяльності, спрямованої на забезпечення функціонування громадянського суспільства і держави, реалізації прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, реалізації завдань і функцій держави. Таким чином, державна служба є ланкою поєднання між державою і громадянином: держава — державний орган — державна служба — державний службовець — громадянин. Водночас вона не лише пов´язує державу і громадянина, забезпечує права, свободи та законні інтереси фізичних і юридичних осіб, а й має своїм основним призначенням — служіння народові;

б) політичному. Основною метою діяльності державної служби є реалізація завдань і функцій держави, тобто державної політики. Будучи політично нейтральною (позапартійною) державна служба має своїм призначенням забезпечення реалізації зовнішньої і внутрішньої державної політики у всіх сферах суспільного життя: економічній, адміністративно-політичній, соціально-культурній;

в) публічному. Особливістю державної служби є те, що вона носить публічний характер, оскільки: 1) здійснюється в державному органі; 2) пов´язана з реалізацією державно-владних повноважень — завдань і функцій держави; 3) здійснюється від імені держави; 4) гарантується та забезпечується державою; 5) регламентується, в переважній більшості, публічними галузями права (конституційним, адміністративним, фінансовим, кримінальним, митним тощо);

г) правовому. Оскільки державна служба пов´язана з реалізацією державно- владних повноважень, має публічний характер, вона регламентується нормами права, тобто є правовим інститутом. Як правовий інститут державна служба — це система державно-службових відносин, регламентованих нормами права, які пов´язані з її організацію і функціонуванням, правовим статусом і юридичною відповідальністю державних службовців, певним режимом здійснення служби. Державна служба є комплексним правовим інститутом, оскільки вона регламентується нормами різних галузей права (конституційним, адміністративним, фінансовим, митним, кримінальним та ін.). Наслідуючи принцип "дозволено тільки те, що встановлено законом", який стосується діяльності державних органів, державна служба повинна бути чітко регламентована і, переважно, на законодавчому рівні;

е) структурному. Цей аспект державної служби виявляється в наступному: 1) державна служба — система органів держави, кожен з яких, відповідно до предмета його компетенції, може бути названий службою [3] (митна служба, контрольно-ревізійна служба, дипломатична служба та ін.); 2) державна служба — це єдина система, яка структурно включає в себе всі види державної служби: адміністративну (Апарат Верховної Ради України, Секретаріат Президента України, Секретаріат Кабінету Міністрів України, Антимонопольний комітет України, Рахункова палата та ін), спеціалізовану (органи внутрішніх справ, митна, податкова, дипломатична та ін.), мілітаризовану (військова, прикордонна, спеціального зв´язку та ін.);

є) процесуальному. Державна служба

— система службових процедур, які регламентуються адміністративно-процедурними нормами та забезпечують її функціонування. Саме службові процедури і є рушійною силою організації та діяльності державної служби. Адже недостатньо визначити правила вступу на державну службу, а необхідно забезпечити їхню реалізацію через службові процедури (конкурсна, призначення, атестаційна, службове розслідування, прийняття присяги, присвоєння рангу, відставка тощо);

ж) організаційному. Державна служба виступає як система взаємозалежних, взає- мообумовлених та взаємопов´язаних елементів, які в сукупності становлять цілісну організаційно структуровану конструкцію: (наприклад, державний орган — державна посада — державний службовець — правовий статус — проходження служби — режим державної служби). Важливим елементом цієї конструкції є державна посада

—як зв´язок між державним органом і державним службовцем, що визначає його правовий статус;

з) морально-етичному. Державна служба розглядається з точки зору етичних засад [4]. Як публічно-правовий інститут державна служба зумовлює необхідність органічного поєднання правових та морально-етичних вимог, сукупність яких забезпечує професіоналізм і компетентність, об´єктивність та відповідальність державних службовців при виконанні службових обов´язків. Значення морально-етичних параметрів щодо державного службовця зростає в міру розбудови держави як соціальної і правової організації суспільства. Визнання морально-етичних вимог в якості правових установок щодо державного службовця підкреслює важливість соціальної сутності державної служби.

В юридичній науці існують два підходи щодо визначення дефініції державної служби: широкий і вузький. Відповідно до широкого трактування державна служба — це служба в державних підприємствах, установах і організаціях (державних навчальних закладах, державних закладах охорони здоров’я тощо). Вузький аспект цього поняття визначений у ст. 1 Закону "Про державну службу" [5], згідно з яким державна служба — професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Виходячи із вузького розуміння поняття державної служби, можна виокремити такі ознаки:

1. Державна служба є професійною діяльністю, тобто вона є професією і нею можуть займатися тільки особи, що мають відповідну освіту та професійну підготовку. Оскільки державна служба — це професія, то вона є основним місцем роботи, за яким знаходиться трудова книжка службовця. Одночасно слід зазначити, що державна служба — не єдине місце роботи для державного службовця, оскільки він може займатися науковою, викладацькою, творчою діяльністю та медичною практикою у вільний від основної роботи час. Чинний закон, на жаль, не передбачає обов´язкової вищої освіти для державного службовця, хоча в переважній більшості випадків саме вища освіта і є основною умовою вступу на державну службу;

2. Державна служба — це служба особи, яка займає посади в державних органах та їхньому апараті. Уявляється, що ця ознака є однією з найважливіших для визначення служби як державної. Державний орган — це особливий вид організації людей, який характеризується такими ознаками: є організованим колективом; є автономною частиною державного апарату; здійснює державні функції, реалізує публічний інтерес; діє від імені держави і в той же час від свого імені; володіє власною компетенцією; несе відповідальність перед державою за свою діяльність; засновується державою; має положення про державний орган, структура і діяльність регламентуються правом.

Названа ознака державної служби відповідає не лише на запитання "де необхідно працювати, щоби бути державним службовцем?", але й на запитання "яку посаду необхідно заміщати, щоби бути державним службовцем?". Так, зайняття одних посад, передбачених у штатному розписі державного органу, надають статус державного службовця, а інших — тільки працівника (наприклад, керівник структурного підрозділу і прибиральниця міністерства). Тому важливо розрізняти терміни "державна служба" і "служба у державному органі".

3. Державним службовцям виплачується заробітна плата за рахунок державного бюджету. Ця ознака полягає в тому, що фінансування державної служби, виплата заробітної плати державним службовцям повинні здійснюватися лише за рахунок державних коштів, що забезпечить незалежність останніх від впливу інших юридичних або фізичних осіб.

Характеристика державної служби як комплексного соціального публічно-правового утворення залежить, насамперед, від його завдань і функцій. Відповідно до чинного законодавства перед державною службою поставлені такі завдання: охорона конституційного ладу України, створення умов для розвитку громадянського суспільства, виробництва, забезпечення вільної життєдіяльності особистості, захист прав, свобод і законних інтересів громадян; формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів; забезпечення ефективної роботи державних органів у відповідності до їхньої компетенції; удосконалення умов державної служби і професійної діяльності державних службовців; створення і забезпечення належного функціонування системи підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців; забезпечення принципу гласності в діяльності державних службовців і державних органів, дотримання законності, викорінення бюрократизму, корупції та інших негативних явищ у системі державної служби.

Похідними від завдань державної служби є її функції. Під функціями державної служби слід розуміти основні напрями практичної реалізації правових норм інституту державної служби, які сприяють досягненню відповідної мети правового регулювання державно-службових відносин і виконанню державною службою своєї соціальної ролі та державно-правового призначення. В юридичній науці немає єдиної точки зору щодо поняття та видів функцій державної служби. В залежності від критерію класифікації виокремлюють такі види функцій державної служби: 1) а) основні — інформаційне забезпечення, прогнозування й моделювання, планування, організація, керівництво, координація, контроль, регулювання, облік; б) загальні — здійснення державної кадрової політики; комплектування персоналу державних органів із врахуванням здібностей, професійних, особистих і моральних якостей; організація державної служби; планування і прогнозування розвитку персоналу державних органів; аналіз стану й ефективності державної служби в органах державної влади та ін.; в) специфічні, які можна розглядати як регулятивний і організаційний вплив щодо обмеженого і доцільного втручання в сферу економіки та соціально-культурного будівництва, в яких об´єкти управління володіють значною самостійністю щодо вибору рішень та їх реалізації; г) допоміжні, які мають на меті обслуговування діяльності державних органів у рамках основних, загальних і специфічних функцій (діловодство, юридичне обслуговування, матеріально-технічне забезпечення тощо); д) спеціальні, які відображують особливості об´єкта управління (наприклад, методичне, технічне керівництво) [6];

2) а) правозастосовча (здійснюється через виконання посадових обов´язків і прийняття актів управління про виконання законів тощо; б) правотворча (інакше цю функцію можна назвати нор- мотворчою, яка проявляється в законоп- роектній діяльності, а також в експертній, аналітичній, довідковій роботі державних службовців у процесі підготовки законопроектів); правозахисна (одним із основних обов´язків державних службовців є реалізація та захист прав і свобод людини і громадянина, надання їм управлінських (адміністративних) послуг); в) регулятивна (державна служба проявляє себе при підготовці різних конкретних програм державної діяльності, інших державних рішень. У цьому розумінні державна служба виконує важливу регулятивну функцію, яка виявляється в тому, щоб забезпечити погодженість інтересів різних верств суспільства); г) організаційна (державна служба покликана забезпечити координацію й упорядкування діяльності державних органів, об´єднуючи їх в один державний апарат легітимної державної влади) [7].

Характеристика сутності, особливостей, завдань та функцій державної служби дає підстави стверджувати, що державна служба це: 1) правова категорія, яка: а) визначає особливий правовий зв´язок між державою і особою, яка виконує посаду в державному органі при здійсненні останньою державно-владних повноважень; б) є тою ланкою, яка пов´язує державу, в особі державного органу, з одного боку, і фізичну або юридичну особу з іншого боку при реалізації останніми своїх прав, свобод і законних інтересів у сфері державного управління; 2) публічний правовий інститут, який є невід´ємним елементом державного апарату, що забезпечує його функціонування. Саме державна служба, власне, є основною рушійною силою державного органу, яка забезпечує реалізацією завдань, функцій держави у всіх сферах суспільного життя.

Використані джерела:

1. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 1996; Ноздра- чев А.Ф. Государственная служба: Ученик для подготовки государственных служащих М., 1999;

2. Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. М.: Л., 1949;

3. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1985;

4. Битяк ЮЛ. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. — Х.: Право, 2005;

5. Біла Л.Р. Правовий статус державної посади: поняття і структура //Південноукраїнський правничий часопис. — 2007 . — № 4;

6. Іншин М.І. Проблеми правового регулювання праці державних службовців України: Автореф. дис. доктора юрид. наук. — Одеса: Юрид. літ. — 2006;

7.Малиновський ВЯ. Державна служба: теорія і практика. Навчальний посібник. — К.: Атака, 2003 та ін.

8.Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 1996. — С. 9-10.

9.Реформування державного управління в Україні: Проблеми і перспективи / Наук. кер.B. В. Цвєтков. — К.: Оріони, 1988. — С. 56.

10.Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Указ соч. ...C. 9 — 10.

11.Про державну службу: Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 1993.— № 52, С. 490.

12.Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Указ соч. ... С. 46-49.

13.Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих — М., 1999. — С. 43—44.