Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
Политико-правовые механизмы совершенствования государственно-властных отношений в современной Украине
статті - Наукові публікації

Игорь Бондаренко,
аспирант кафедры государственной политики и управления политическими процессами НАГУ

Целью исследования, результаты которого изложены в этой статье, является освещение актуальных политико-правовых механизмов совершенствования государственно-властных отношений в современной Украине. Предпринята попытка определить проблемы, которые мешают эффективному функционированию системы государственно-властных отношений в современной Украине; определить и научно обосновать политико-правовые механизмы усовершенствования государственно-властных отношений в Украине с учетом особенностей текущего момента отечественного процесса создания государства.

Ключевые слова: государственно-властные отношения, государственная политика, государственное управление, политико-правовые механизмы.

The purpose of research which results are stated in this article, revealing actual policy-legal mechanisms of improvement is state-imperious relations in modern Ukraine. In article attempt is carried out to determine problem which prevent to effective work of system is state-imperious relations in modern Ukraine; are designated and scientifically-are proved policy-legal mechanisms of improvement it is state-imperious relations in Ukraine in view of features of a present situation of domestic process of the state construction.

Key words: it is state-imperious relations, a state policy, the government, policy-legal mechanisms.

Актуальность исследования. Демократическое развитие Украины, несомненно, - есть цивилизационный процесс объективного характера. Но стратегия дальнейшей демократизации украинского общества, формирования современной конкурентоспособной государства требует создания оптимальной институциональных модели государственно-властных отношений, которая будет опираться на демократические процедуры и механизмы.

В современной Украине сложность ситуации углубления демократичности и повышение эффективности государственной власти обусловлена ​​рядом факторов, препятствующих утверждению демократических ценностей и снижают доверие населения к власти. Это, в частности:

• отсутствие действенных механизмов политической ответственности субъектов государственной власти, их подотчетности гражданам

• непрозрачность властно-управленческих отношений

• низкая политическая и управленческая культура и низкий уровень соблюдения законности

• рост конфликтности в среде политической элиты и в обществе на почве разновекторных ценностных ориентиров

• коррупция, в том числе политическая, на всех уровнях власти.

Преодоление указанных проблем является одной из задач развития демократического общества европейского образца.

Анализ научных исследований. Цель и задачи статьи. Такая ситуация чрезвычайно актуализирует научное обоснование поиска путей и механизмов оптимизации государственно-властных отношений в Украине. С начала 90-х гг в настоящее отечественная государственно-управленческая наука наработала значительный массив знаний и практических рекомендаций в этой сфере. Различные аспекты совершенствования властно-управленческих отношений стали предметом исследований отечественных ученых. В частности, значительный вклад в решение указанной научной проблемы стали труды: ведущих отечественных юристов В.Б. Аверья-новая, М.И.Козюбры [3], Н.Р.Нижник [7], М.И.Ставнийчук [11], В.М.Шапова-ла [14]; политологов - В.П. Горбатенко [4, 9], В.А.Ребкала [8, 10], В.А.Шахо - ва [15], специалистов государственного управления - В.Д.Бакуменка [1, 6], О.Л.Ва - Левского [2, 10], Ю.Г.Кальниша [5, 10], В.В.Токовенко [12], а также целого ряда ученых Национального института стратегических исследований [13].

Однако динамичность и специфика современного отечественного процесса государственного постоянно выдвигают на повестку дня научных исследований новые задачи.

Целью исследования, результаты которого изложены в этой статье, является освещение актуальных политико - правовых механизмов совершенствования государственно-властных отношений в современной Украине.

Задачи исследования:

• определить проблемы, которые мешают эффективному функционированию системы государственно-властных отношений в современной Украине

• определить политико - правовые механизмы совершенствования государственно-властных отношений в Украине с учетом особенностей текущего момента отечественного процесса создания государства.

Изложение основного материала исследования. Главный вызов, который предстал перед украинским государством в современных условиях, - растущая политическая конфликтность. Она наблюдается во многих сферах общественной жизни и властных отношений. Наиболее угрожающим сейчас сложившееся вследствие непродуманных шагов конституционной реформы 2004-2005 гг на уровне высшего эшелона государственной власти.

Процесс формирования и деятельности власти в новых конституционных условиях выявил ряд проблем, которые негативно повлияли на возможности реализации соответствующих прав граждан и принципов деятельности власти:

1. Несогласованность по объему полномочий и механизмов их реализации выше институтами власти. Конституция Украины не дает ответа на вопрос, каким образом должны согласовывать политические позиции Президент Украины, с одной стороны, и коалиция депутатских фракций и правительство - с другой. Отсутствие в Конституции Украины положений о согласовании политических позиций высших властных институтов создало вполне реальную опасность вы

возникновения конфликтов на этой почве, конкуренции за возможность реализации государственно-властных полномочий, попыток ограничения полномочий одного института другим.

Например, полномочия Президента Украины, в частности определены ст. 102 и пп. 3, 17 ч. 1 ст. 106 (руководство в сферах внешней политики, национально - нальной безопасности и обороны), предусматривают их реализцию через систему органов исполнительной власти. То же время в деятельности обеих последних правительств (В.Януковича и Ю.Тимошенко) в указанных сферах неоднократно наблюдались конфликты между главой государства и правительством (согласно парламентской коалицией), что в конечном итоге привели к принятию Закона "О Кабинете Министров Украины" (2008 г.) в редакции, в значительной мере противоречит действующему конституционному разграничению полномочий парламента, правительства и главы государства, провоцирует нестабильность в политической жизни страны и ставит под угрозу национальные интересы.

В этих условиях выработка согласованных политических решений и реализация последовательного политического курса украинского государства зависит в основном от политической воли этих властных институтов и их готовности к компромиссам.

течение первого периода деятельности власти в новом конституционном формате остро оказалась проблема неурегулированности процедур взаимодействия между Президентом, Кабинетом Министров Украины и парламентской коалицией. Первыми возникли конфликты вокруг: процедуры назначения и освобождения Президентом по представлению Кабинета Министров председателей местных государственных администраций; порядке скрепления актов Президента Украины подписями Премьер-министра и профильного министра и правами сторон в этом процессе; реализации Президентом своего права останавливать действие актов Кабинета Министров; порядка и процедуры увольнения Верховной Радой министров, назначенных по конституционной квоте Президента Украины.

Неурегулированность указанных вопросов Конституцией и действующим законодательствам в условиях различных, иногда противоположных, подходов к толкованию соответствующих положений Конституции различными институтами, влечет возникновение перманентных конфликтов, тем самым снижая эффективность действий системы власти в целом.

2. Несовершенство процедур формирования парламентской коалиции и основ функционирования депутатских фракций, наличие возможностей для искажения волеизъявления граждан.

Конституция содержит лишь общие положения по формированию коалиции в Верховной Раде Украины. Процедуры создания и прекращения деятельности коалиции содержатся в Регламенте Верховной Рады Украины, который утверждается постановлением Верховной Рады. Это дает возможность действующей в парламенте коалиции пересматривать условия своей деятельности большинством голосов. Такая ситуация открывает возможность для произвольного корректировки политическими силами норм Конституции, создание условий для свободного перефор-

матирование коалиций зависимости от текущей политической конъюнктуры, вследствие чего открываются возможности для потери связи политической структуры Верховной Рады по результатам выборов и соответственно ревизии народного волеизъявления.

Конституция Украины не предусматривает закрепление связи между программой деятельности парламентской коалиции и программой действий сформированного ею Кабинета Министров, а также коррекции последней в связи с расширением или уменьшением состав коалиции. Это обстоятельство не соответствует логике формирования правительства коалицией и может стать потенциальным источником конфликтов.

3. Недожоналють процедур формирования персонального состава Кабинета Министров Украины.

Нормы Конституции о процедуре формирования правительства парламентской коалицией несовершенны и предполагают возникновения конфликтных ситуаций. Наглядным является ситуация, возникшая в процессе формирования анти-кризисной коалиции и правительства и предоставила повод для дискуссий по поводу наличия оснований у Президента для роспуска Верховной Рады Украины и проведения внеочередных выборов. Подобные последствия может иметь неопределенность в Конституции критериев, по которым Кабинет Министров считается сформированным.

Конституция Украины содержит лишь общие принципы формирования коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины и формирования ко - Алиция Кабинета Министров. Одновременно в Конституции не дается ответа на вопрос, могут ли быть членами правительства представители партий и блоков, которые не входят в состав коалиции. Вследствие неурегулированности этого вопроса открываются возможности для возбуждения определенного Конституцией принципа формирования правительства коалицией депутатских фракций, и, соответственно, искажения волеизъявления граждан, усиливаются другие негативные последствия.

Среди оснований прекращения деятельности правительства нет такой, как прекращение деятельности коалиции, его сформировала. Возникновение подобной ситуации вследствие переформатирования или распада коалиции является не только теоретически возможным, но и вполне реальным, что было подтверждено очередным витком парламентского кризиса в результате выхода из коалиции только двух народных депутатов.

Одним из действенных механизмов совершенствования государственно-властных отношений на высшем уровне власти и одновременно главным и необходимым компромиссом в политической сфере был призван стать Универсал национального единства, подписанный летом 2006 г. по инициативе Президента Украины. Укладка своеобразного политического договора должно открыть путь к сотрудничеству политических сил, которые получили государственно-властные полномочия как результат вполне демократических выборов. Однако подобная форма политического диалога не сработала как механизм совершенствования государственно-властных отношений, прежде всего из-за низкой политической культуре участников процесса государственного.

Поэтому с целью решения определенных проблем Президент Украины в пределах определенной Конституцией правосубъектности инициировал в 2007 г. о

цесс совершенствования конституционных изменений. Складовой этих изменений является определение статуса и полномочий институтов государственной власти и подробного определения процедурных вопросов их деятельности и взаимодействия.

Учитывая несовершенство действующей Конституции чрезвычайно важную роль на современном этапе играет Конституционный суд Украины, которому приходится выступать арбитром в толковании положений Конституции, по поводу которых возникли межинституциональные конфликты, а также о законодательных актов, принятых на основе этих положений. Однако при этом Конституционный суд Украины начинает играть несвойственную ему роль политического а кто-то - ра. Только представим себе, что арбитр на футбольном поле не только следил бы за соблюдением правил игры, но и периодически играл за ту или иную команду!

Принципиальным моментом в конституционном процессе является то, что без совершен - ствования Конституции на уровне высших властных институтов вряд ли целесообразно переходить ко второй фазе конституционного процесса - реформирование уровня местной власти и органов самоуправления. Иначе придется иметь дело с разбалансированностью системы власти как на центральном, так и на местном уровнях. Кроме того, будущие изменения относительно местного уровня должны согласовываться с планами проведения административно-территориальной реформы, перспективы до сих пор остаются неопределенными.

Отрицательными с точки зрения демократии особенностями ситуации вокруг дальнейшего развития конституционной реформы, также являются: практически полное исключение соответствующими институтами по этому процессу гражданского общества, игнорирование общественного мнения и разное видение приоритетов продолжение конституционной реформы различными политико - институтами, их попытки использовать процесс внесения дальнейших изменений в Конституцию в собственных политических целях.

В таких условиях чрезвычайно возрастает роль главы государства как гаранта Конституции и прав и свобод граждан в Украине. Основными механизмами влияния Президента Украины на процесс развития политической системы и совершенствование системы государственно-властных отношений Украины в направлении эффективности и демократии:

• максимально эффективное использование полномочий, обеспечения их достаточности для выполнения конституционных функций главы государства

• поддержание постоянной коммуникации с гражданами, структурами гражданского общества - как через средства массовой информации, так и непосредственно

• обеспечение участия граждан в процессах обсуждения и принятия политических решений и установления общественного контроля за их выполнением;

• обеспечения соответствия политико - правовой системы Украины нормам Конституции Украины и международным правовым документам, прежде всего в обеспечении реализации прав и свобод человека и гражданина

• четкая нормативно-правовая регламентация полномочий органов государственной власти, процедур их функционирования и взаимодействия, недопущение переборки одними институтами полномочий других

• использование властных полномочий для повышения эффективности взаимодействия между ветвями власти

• инициирование изменений в политической системе с целью ее совершенствования, поддержания процесса общественного диалога по проблемам усовершенствования системы власти.

В новых условиях принципиально обновились конституционно-правовые и институциональные основы деятельности украинского парламента. Ключевым признаком Верховной Рады Украины, рядом с увеличением властных полномочий и фракционной структуризацией, стал ее разделение на депутатское большинство (ко - Алиция депутатских фракций), созданную на конституционной основе, и депутатскую меньшинство (парламентской оппозиции).

Вместе законодательное нормирование прав парламентской оппозиции до сих пор отсутствует, процедуры взаимодействия коалиции и оппозиционного меньшинства не урегулированы должным образом, отсутствуют демократические традиции сосуществования коалиции и оппозиции.

Поэтому актуально законодательное определение прав и гарантий деятельности парламентской оппозиции, принципов и процедур его взаимодействия с большинством. Это призвано стабилизировать работу Верховной Рады Украины, повысить эффективность законотворческого процесса, обеспечить представление в процессе законотворчества интересов тех избирателей, которые голосовали за парламентские политические силы, не представленные в коалиции.

Насущной необходимостью является выработка принципов взаимоотношений между различными политическими силами в коалиционном большинстве и оппозиционной меньшинства с целью налаживания эффективной работы коалиции и оппозиции, более открытом характере их деятельности, соблюдении ими принципов демократии.

В условиях слабости коалиции и тем более отсутствие в Верховной Раде постоянной конституционного большинства, именно от результативности взаимодействия парламентской коалиции и оппозиционного меньшинства зависит эффективность политических и экономических изменений и демократических преобразований в обществе.

Важной проблемой в процессе совершенствования системы государственно-властных отношений является определение основных критериев и механизмов обеспечения эффективности государственного управления.

В современных условиях эффективность государственного управления следует рассматривать как ценность нравственного порядка наряду с такими факторами, как рациональность, производительность, демократизм, справедливость, профессионализм и др.. Следует преодолеть ограниченную логику одностороннего экономизма, обуславливающей отождествление системной трансформации общества и ры?? Ных преобразований экономики, когда эффективность управления определяется соотношением

достижения цели при наименьших финансовых затрат. Чисто экономическая эффективность может не только не совпадать с эффективностью государственного управления как целостной характеристикой функционирования политико-правовой системы, но и принципиально противостоять. Социально эффективное управление должно учитывать уровень производительности труда, темпы и масштабы прироста национального богатства, уровень жизни населения по стандартам развитых стран, стабильность общественных отношений.

Регулирующим фактором управленческой деятельности выступает право. Поэтому чрезвычайно важным вопросом является обеспечение государственно-правовой эффективности. От нее зависит качество организационной эффективности управления, позволяет быстро и с наименьшими затратами достичь поставленной цели - модернизации страны, достижения политических, экономических и социальных европейских стандартов.

Проблема прежде всего в том, что в действующей Конституции Украины отсутствует термин "административная услуга", поэтому данное понятие должно толковаться в контексте идеологии государственного управления как системы, направленной на предоставление услуг населению, и требует законодательного закрепления. В развитых демократических странах такую ​​идеологию изложены в специальных актах: "Хартии граждан" в Великобритании, "Хартии государственных служащих" в Италии, "Хартии клиентов" в Бельгии и т.д.. Внедрение стандартов публичных услуг вместе с системой показателей и инструментарием измерения степени реализации установленного стандарта в Европе считают практическим выполнением конституционного права граждан на получение общедоступных публичных услуг одинакового уровня и качества.

В связи с этим одной из ключевых направлений административных реформ, проведенных в странах развитой демократии, было введение оценки эффективности работы органов власти соотносится с качеством предоставления публичных услуг. Конкретные критерии эффективности деятельности органов власти по предоставлению услуг имеют определенные отличия в каждой стране, общими для них универсальные принципы построения отношений между государством и гражданами.

Критерии оценки результативности деятельности органов государственного управления также инструментом повышения эффективности взаимодействия органов публичной власти с общественностью. Они демонстрируют, насколько результативно работает орган местной власти, по каким направлениям и в каком объеме он использовал имеющиеся финансовые ресурсы. Благодаря этим критериям общественность имеет возможность контролировать деятельность власти.

Система власти и государственного управления, которая была сформирована в Украине в эпоху независимости, имеет существенные недостатки, главным из которых является чрезмерная централизация власти и отсутствие реальной самостоятельности территориальных общин в решении проблем местного значения.

Введение политической реформы предполагает существенные изменения не только в соотношении трех ветвей власти и изменения формы правления, но и дополнение этих изменений административной реформой и укреплением системы местного самоуправления. Осуществление такой масштабной модернизации системы государственного управления требует взвешенных подходов, решений и соответствующего времени.

Административная реформа в развитых демократических странах - длительный, постоянный процесс, ведь каждая новая ситуация требует изменений, усовершенствований, лучшего качества предоставления услуг и функционирования государственной службы. Цель административной реформы - поэтапное создание такой системы государственного управления, которая обеспечит утверждение Украины как развитого, правового, цивилизованного, конкурентоспособной европейского государства с высоким уровнем жизни, социальных стандартов и демократии. Достижение этого требует приведения государственных и правительственных учреждений в соответствие с новой политической системой и европейским стандартам публичного администрирования.

В Украине административная реформа реализовывалась лишь в части реформирования центральных органов исполнительной власти. На современном этапе в связи с проведением политической реформы возникают новые задачи по широкой, взвешенной и поэтапной административной реформы. Ключевыми среди этих задач являются:

• законодательное разграничение полномочий управления различных ветвей власти на самом высоком политическом уровне

• распределение административных и политических функций в системе исполнительной власти

• перестройка системы центральных органов исполнительной власти по функциональному принципу с целью избежания дублирования полномочий и функций, оптимизации их структуры

• децентрализация функций государственного управления, передача полномочий и соответствующих ресурсов от центральных до местных органов власти с целью содействия формированию экономически самодостаточных территориальных общин

• правовое урегулирование вопросов предоставления публичных административных услуг органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, четкое разграничение ответственности за предоставление услуг гражданам между различными уровнями публичной власти

• изменение статуса местных государственных администраций и превращение их из органов, выполняющих программы социально-экономического развития самоуправляющихся территорий, органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции,

• разработка и внедрение механизмов видповидальн?? Сти должностных лиц и органов местного самоуправления

• разработка качественно новой концепции административно-территориальной реформы

• выработка единой концепции по территориальной общины, ее полномочий в зависимости от размера территории и численности населения

• внедрение в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления комплексной системы управления качеством на основе международных стандартов

• совершенствование механизмов привлечения общественности к демократическому развитию и принятия решений (на региональном и местном уровнях)

• обеспечение открытости, прозрачности, подотчетности и ответственности органов власти, а также прогнозируемости результатов их деятельности.

Выводы

1. Анализ процессов становления современной политической системы Украины позволяет сделать вывод, что развитие политической системы Украины и системы государственного управления происходит в измерениях современной демократии. Однако конституционная реформа вызвала целый ряд проблем, без решения которых невозможно дальнейшее развитие политической системы с точки зрения обеспечения ее эффективности и легитимности, реализации национальных интересов и суверенитета народа. Украина не может позволить себе терять время. Ответственность всех политических сил - решение проблем эффективности власти уже в ближайшем будущем.

2. Опыт демократического развития показывает, что наиболее эффективным средством регулирования и совершенствования государственно-властных отношений является применение политико-правовых механизмов, которые заключаются в совместном (желательно консенсуальному) выработке субъектами государственно-властных отношений, с участием других заинтересованных сторон, соответствующих политических решений с последующим закреплением их в правовом поле государства.

3. Нормативно-правовое обеспечение рациональной системы государственно-властных отношений как на уровне государственного управления, так и местного самоуправления должен осуществляться, в частности, путем разработки, принятия и дальнейшее совершенствование норм действующей Конституции Украины и соответствующих законов: "О Президенте Украины", "О Кабинете Министров Украины", "О парламентской оппозиции", "О государственной службе", "О политических партиях", "Об объединениях граждан", "О местном самоуправлении в Украине ". Эти законы должны нормировать разграничения государственно-властных полномочий и механизмы взаимодействия высших органов государственной власти, центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, процедуры местных референдумов, инициатив, слушаний и других форм волеизъявления населения, порядок решения вопросов административно-территориального устройства Украины и т.п..

4. Эффективной реализации реформ на данном этапе способствовать три основных фактора: четкая и последовательная политическая позиция Президента Украи-

ни, стабильная и эффективная работа отечественного парламента и поддержка реформы как политической элитой, так и населением.

5. Среди нерешенных отечественной государственно-управленческой наукой задач на современном этапе встают: дальнейшая разработка механизмов совершенствования властно-управленческих отношений, решения политических и властно-административных конфликтов формирование методик анализа эффективности и результативности властно-управленческой взаимодействия, создание новых действенных способов привлечения общественности к властно-управленческого процесса.

Список литературы

1. Бакуменко В.Д. Формирование государственно-управленческих решений: проблемы теории, методологии, практики: Монография. - М.: Изд-во УАДУ, 2000. - 328 с.

2. Валевский А.Л. Государственная политика в Украине: методология анализа, стратегия, механизмы внедрения: Монография. - М.: НИСИ, 2001. - 242 с.

3. Выборы и демократия: Науч.-просветительные. журн. /Ин-т избирательным. права Нац. ун-та "Киево-Могилянская академия". - Http://www. eli.org. ua/files/magazine_file_12.pdf

4. Горбатенко В.П. Политическое прогнозирование: теория, методология, практика /Ин-т государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины. - К.: Генеза, 2006. - 395 с.

5. Кальниш Ю.Г. Проблемы и перспективы реформирования административной системы в Украине //Современная украинская политика. Политики и политологи о ней. - М.; Николаев, Изд-во МГГУ им. Петра Могилы, 2005. - Вып. 7. - С. 77-87.

6. Методология государственного управления: Словарь-справочник /Сост. В.Д.Бакуменко и др.. /Под общ. ред. В.И.Лугового. - М.: Изд-во НАГУ, 2004. - 194 с.

7. Нижник Н.Р. Проблемы настоящего государственного управления в Украине //Университетские научные записки. - № 3 (23), 2007. - С. 14-19. - Http://www.univ.km.ua/visnyk/1352.pdf

8. Политические институты и процессы в условиях трансформации украинского общества: Учеб. пособие. /Авт. кол.; Под общ. ред. А.М.Пойченка, В.А.Ребкала. - М.: ОРИГУ НАГУ, 2006. - 416 с.

9. Политологический энциклопедический словарь /Сост. В.П.Горбатенко Под ред. Ю.С.Шемшученка, В.Д.Бабкина, В.П.Горбатенка. - К.: Генеза, 2004. - 736 с. - С. 377.

10. Ребкало В.А., Валевский А.Л., Кальниш Ю.Г. Политическая аналитика и прогнозирование: Учеб. пособие. - М.: Изд-во УАДУ, 2002. - 60 с.

11. СтавнийчукМ.И. Законодательство о выборах народных депутатов Украины: проблемы теории и практики. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 /М.И.Ставнийчук; Киев. нац. ун-т им. ТШевченка. - М., 2001. - 16 с.

12.Токовенко В.В. Политическое руководство и государственное управление: проблемы взаимоотношений и оптимизация взаимодействия. - М.: Изд-во УАДУ, 2001. - 256 с.

13. Украины в 2007 году: ежегодные оценки общественно-политического и социально-экономического развития: Монография /Под ред. Ю.Г.Рубана. - М.: НИСИ, 2007. - 536 с.

14. Шаповал В.Н. Современный конституционализм: Монография /В.М.Шапо-вал. - М.: Юридическая литература: Салком, 2005. - 559 с.

15. ШаховВ.А. Государственно-властные отношения. - М.: Изд-во НАГУ, 2004. - 82 с.




Пошук по ключовим словам схожих робіт: