Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
Институциональные перспективы развития трансграничного сотрудничества Украина - ЕС
статті - Наукові публікації

Дмитрий Корбут,
соискатель Института мировой экономики и международных отношений, координатор сектора Координатор по Беларуси,
Представительство Европейской Комиссии в Украине и Беларуси

В статье анализируется предыдущий опыт трансграничного сотрудничества между ЕС и Украиной и изменения для нового программного периода 2007-2013 гг Отдельное внимание также уделяется институциональному опыта формирования партнерских отношений и новым возможностям, в частности Европейскому группировке по территориальному сотрудничеству (EGTC).

Ключевые слова: трансграничное сотрудничество, территориальное сотрудничество, Программы соседства, Европейское группировки по территориальному сотрудничеству (EGTC).

The main subject of the article is the previous experience of cross-border cooperation EU-Ukraine and the new opportunities in the programming period 20072013. A special attention is paid also to the existing possibilities of institutional cooperation for partners across the border and new instruments, ie European Groupement for Territorial Co-operation (EGTC).

Key words: cross-border co-operation, territorial co-operation, Neighbourhood Programmes European Groupement for Territorial Co-operation (EGTC).

Постановка проблемы. Трансграничное сотрудничество на границе с Европейским Союзом является важной составляющей сотрудничества в этом приоритетном для Украины направлении. Решая нынешние проблемы приграничных территорий, помогая созданию устойчивых партнерских отношений по обе стороны границы, это сотрудничество с тем все больше становится важным механизмом для воплощения новых форм сотрудничества. Уже при внедрении программ добрососедства 2004-2006 гг, о которых пойдет речь, качественно новая роль была предоставлена ​​местным органам власти и самоуправления. Но, как показывает опыт, это было только начало тех важных изменений в отношениях между партнерами, и он получил свое логическое продолжение в новом программном периоде 2007-2013 гг, связанном с кардинальными изменениями в подходе к трансграничного сотрудничества ЕС.

Анализ последних исследований и публикаций и формирование целей статьи. Тему трансграничного сотрудничества исследовали такие авторы, как М.И.Долишний, Н.А.Микула, Е.Киш, О.И.Кушниренко, П.Ю.Беленький, М. АХве-сик, И.Студенников, А.А. Филипповский, П.И.Шилепницький, которые рассматривали этот вопрос с точки зрения активизации трансграничных контактов, организационных аспектов привлечения финансовой помощи ЕС. Существует много исследований, освещающих реформы структурных фондов ЕС и те существенные изменения, которые были внедрены для нового программного периода 2007-2013. Однако недостаточным пока является изучение новых институциональных возможностей сквозь призму последствий таких изменений для Украины. Именно это и является одной из целей данной статьи. Безусловно, очень важным является использование опыта и новых форм сотрудничества не только в приграничных регионах, но и по всей территории Украины.

Изложение основного материала исследования. Прежде чем обратиться к изучению новых институциональных возможностей трансграничного сотрудничества для Украины, следует сделать краткое резюме истории его развития.

Обзор развития трансграничного сотрудничества ЕС - Украина. Трансграничное сотрудничество является одним из самых прагматических направлений сотрудничества Украина - ЕС [2, с. 132]. Оно длится уже более 10 лет. Целью Программы является развитие трансграничного сотрудничества между ЕС и странами-партнерами, среди которых и Украина. До 2004 г. участниками программы были страны - члены ЕС, страны - кандидаты, а также те регионы России, Беларуси, Украины и Молдовы, граничащие с ними.

Главным препятствием на пути к наиболее эффективной реализации главной цели Программы трансграничного сотрудничества была недостаточная

координация с аналогичными действиями, которые финансировались из других программ ЕС. Это - программа трансграничного сотрудничества ФАРЕ, целью которой была поддержка трансграничного сотрудничества между странами - кандидатами на вступление в Евросоюз и соседними странами; ИНТЕРРЕГ - финансовый инструмент, действующий в рамках структурных фондов Европейского Союза, поддерживая трансграничное и транснациональное сотрудничество между странами - членами ЕС и соседними странами.

Европейская Комиссия разработала стратегию для решения этой проблемы, которая была изложена в Сообщении Европейской Комиссии "Прокладывая путь для внедрения нового инструмента регулирования отношений со странами - соседями" в 2003 г. В этой стратегии Комиссия предложила применения двухступенчатого подхода. На начальном этапе, в течение 2004-2006 гг, деятельность имела сосредотачиваться на улучшении координации между различными инструментами финансирования в рамках существующей законодательной и финансовой базы. Имеется в виду, что в этот период (2004-2006 гг) предполагалось разработать соответствующие программы действий, реализация этих программ обычно начинается после их подписания, занимающий определенный промежуток времени. Так, реализация проектов, финансируемых по программе действий 2004 г., начиналась в 2005 г. На втором этапе, который начался с 2007 г., Комиссия должна предложить новый правовой инструмент для решения общих проблем [1, c. 3].

Целью первого этапа реализации стратегии Европейской Комиссии было создание так называемых программ соседства на границах ЕС. Такие программы были разработаны, и их реализация началась в 2005 г. Украина принимает участие в следующих четырех программах: Польша - Украина - Беларусь, Венгрия - Словакия - Украина, Румыния - Украина и CADSES (транснациональная программа, в которой задействованы 18 стран южной и юго -восточной Европы). С украинской стороны в программах принимают участие Одесская, Закарпатская, Львовская, Волынская, Ивано-Франковская и Черновицкая области.

Одной из ос?? Овних особенностей программ соседства является то, что приоритеты программ для приграничных регионов разрабатывались совместными группами с участием партнеров национальных, региональных и местных уровней соответствующих стран. Были учтены необходимые цели и мероприятия для всех регионов - участников программ. Была также обеспечена сбалансированная участие представителей с обеих сторон границы в органах управления программой. Приоритеты программ соответствуют стратегическим целям "Государственной программы социально-эко - номической развития Украины", "Концепции государственной региональной политики" и "Программе интеграции с ЕС".

Несмотря на то, что много барьеров, которые мешали координации различных инструментов, были устранены, некоторые препятствия на пути реализации общих приоритетов на границах ЕС все же остались. Большинство из них планируется устранить в ходе реализации второго этапа стратегии трансграничного сотрудничества ЕС, в ходе которого, начиная с 2007 г., запроваджуеть-

ся новый инструмент соседства - Европейский Инструмент Соседства и Партнерства (European Neighbourhood and Partnership Instrument, ENPI). Предполагается, что одной из составляющих этого инструмента, так же как и в предыдущем (ТАСК), будет трансграничное сотрудничество. Программы соседства продолжают существовать, но с некоторыми существенными изменениями, о которых речь пойдет ниже. Исключением будет программа CADSES, которая не предусмотрена в следующем программном периоде. Зато в Украине появится возможность участвовать в новой транснациональной программе "Регион Черного моря".

Самым большим отличием программ соседства в рамках этого нового инструмента от предыдущего периода является то, что правила реализации программ в странах ЕС и в странах-соседях будут одинаковыми (в отличие от периода 2004-2007 гг, когда средства, задействованные из разных финансовых инструментов - ФАРЕ, ИНТЕРРЕГ, ТАСК - имели разными процедуры внедрения) [5, с. 4].

Существенным отличием программ соседства в новом программном периодов - ди станет также отказ от разграничений между источниками финансирования по обе стороны границы. Средства из двух источников финансирования программ соседства - Европейского Инструмента Соседства и Партнерства (ENPI) и Европейского Фонда Регионального Развития (ERDF) - могут быть использованы для совместных действий с любой стороны границы. Значительно увеличиваются бюджеты программ по сравнению с предыдущим периодом. Так, например, для Программы Польша - Украина - Беларусь, в которой будет участвовать Львовская область на программный период 2007-2010 гг предусмотрено 97 млн ​​евро для регионов по обе стороны границы [6, с. 33].

Некоторые изменения предусмотрены и по географическим рамок программ. Это касается присоединения пограничных румынских регионов в программы Венгрия - Словакия - Украина, объединение программ Румыния - Украина и Румыния - Молдова в единую программу Румыния - Украина - Молдова, а также присоединение некоторых украинских регионов как дополнительных партнеров в программы (статус дополнительного партнера означает , что в эти регионы не может быть привлечено средств из программ больше, чем это будет определено в программных документах). Так, Ровенская, Тернопольская и Ивано-Франковская области смогут участвовать в программе Польша - Украина - Беларусь, Тернопольская, Хмельницкая и Винницкая области - в программе Румыния - Украина - Молдова и Черновицкая область - в расширенной программе Венгрия - Словакия - Румыния - Украина . Как отмечалось выше, планируется также создать новую транснациональную программу "Регион Черного моря".

Стоит заметить, что Программы соседства для нового программного периода находятся сейчас на разных стадиях разработки. Первые раунды отбора проектов планируется на конец 2008 - начало 2009

Ввиду того, что процедуры внедрения программ соседства в новом периоде значительно изменяются, а значительно увеличены объемы финансирования, важную роль будут играть механизмы привлечения партнеров на всех уровнях.

В этом контексте важным является вопрос институциональных форм такого привлечения. Таким образом, во второй части этого исследования будут освещены как история развития трансграничного институционального сотрудничества, так и новые институциональные возможности для европейских и украинских партнеров.

Институциональные механизмы реализации трансграничного сотрудничества: предыдущий опыт.

Относительно существующих институциональных решений такого сотрудничества, то до недавнего времени они были очень лимитированы. Первые трансграничные структуры в шестидесятых годах базировались исключительно на двусторонних соглашениях между странами-соседями, направленных на решение специфических проблем на определенной границе. Преимуществом этих форм сотрудничества было то, что на их основе могли создаваться международные структуры с участием как государств, так и органов местного самоуправления.

Первая попытка регламентировать территориальное сотрудничество на европейском уровне была осуществлена ​​в 1980 г. с принятием Советом Европы Мадридской Рамочного соглашения по трансграничному сотрудничеству между местными органами власти.

Конвенция, конечно, не имела прямой юридической силы, но косвенное влияние этого документа на развитие трансграничного и территориального сотрудничества в Европе (что можно было бы также определить как политическое влияние) трудно переоценить. Прежде всего этим документом признавался феномен трансграничного сотрудничества и легитимность воплощение органами местного самоуправления такого сотрудничества, которое выходило за рамки юрисдикции определенного государства [7, 4]. Конвенция помогла также обратить внимание на те институциональные образования, в то времяуже существовали - Еуре-Гио, Альп-Адрия, Совет Лемана, ряд еврорегионов в Центральной Европе, - и еще раз подчеркнуть политическое принятие и признание европейскими странами легитимности феномена трансграничного сотрудничества.

Следует заметить, что еврорегионы сейчас вообще одной из самых распространенных институциональных форм трансграничного сотрудничества. Еврорегион - форма трансграничного сотрудничества между территориальными общинами или местными органами власти приграничных регионов двух или более государств, имеющих общую границу [4, c. 134]. Украина, в частности, участвует в шести еврорегионах, четыре из которых находятся на общей границе Украины с ЕС.

Но следует отметить, что не всегда эта структура является оптимальной. Опыт показывает, что при воплощении многих совместных программ обнаруживаются определенные недостатки, мешающие максимально эффективной реализации трансграничного партнерства. Среди них, например, то, что создание еврорегиона не приводит к появлению нового образования со статусом полноправного юридического лица. В состав еврорегионов также не может входить государство. Кроме того, следует отметить значительные диспропорции в моделях административно-территориального деления Украины и соседних европейских государств [8, c. 51].

Определенные шаги были сделаны в направлении институционализации трансграничного сотрудничества и ЕС, но стоит отметить, что изначально этот вопрос не рассматривался Европейским Сообществом в том ракурсе, в котором это было сделано в Совете Европы - нормативно, эта деятельность скорее была направлена ​​на содействие воплощению финансовых инструментов ЕС - программ INTERREG. Первой попыткой создать институциональную базу для сотрудничества была инициатива Европейской Комиссии по Европейскому группировки по экономическим интересам (EGEI). Целью этой структуры было содействие сотрудничеству физических лиц, предприятий и других юридических лиц по разные стороны границы

Впрочем, следует отметить, что даже если задекларирована цель этой новоство-Рено институты, казалось, могла способствовать сотрудничеству органов самоуправления из разных стран - местные и региональные органы власти являются обычно юридическими лицами, следовательно, могут участвовать в создании таких структур, - одновременно направленность EGEI на чисто экономические цели делала этот инструмент мало адаптированным для развития трансграничного сотрудничества, где отношения между органами властей не направлены на прямую экономическую выгоду.

При разработке новых правил осуществления структурных фондов на период 2007-2013 гг возникла необходимость вновь обратиться к проблеме практической реализации задач региональной политики ЕС и усовершенствовать трансграничные институциональные механизмы. Это связано прежде всего с существенными стратегическими изменениями в подходе к региональной политике ЕС. Во-первых, трансграничное сотрудничество в новом программном периоде 2007-2013 гг получает новое название - "территориальное сотрудничество", и меняет свой статус с "инициативы" Европейской Комиссии один из приоритетов (Приоритет 3) Политики эко - номической и социальной когезии. Во-вторых, с 2004 г. появляется новый подход к регулированию отношений между ЕС и странами-соседями - Политика соседства, очень важным элементом которой является трансграничное сотрудничество.

Новая возможность институционального сотрудничества - Европейские группировки по территориальному сотрудничеству (EGTC). Новой возможностью трансграничного институционального сотрудничества являются так называемые Европейские группировки по территориальному сотрудничеству (EGTC), которые были созданы Постановлением ЕС N ° 1082/2006. Настоящее Постановление очень значительным событием в развитии территориального сотрудничества ЕС, поскольку это первая попытка создания такого инструмента на уровне Европейского сообщества.

Этот новый инструмент имеет, прежде всего, стать механизмом для реализации Приоритета 3 структурных фондов, а именно территориального сотрудничества, в программном периоде 2007-2013 годов, а также в следующих программных периодах. Кроме того, он должен стать структурой, может использоваться для реализации стратегического партнерства между компетентными партнерами различных уровней. EGTC может также быть адекватным оперативным трансграничным механизмом для управления определенной программе или управления инфраструктуры-турным проектом с привлечением многих партнеров с разных сторон границы

Главные преимущества EGTC:

1. В рамках этих группировок может быть реализовано не только трансграничное сотрудничество, но и сотрудничество на транснациональном и межрегиональном уровнях.

2. Предусмотрено широкое партнерство, которое может включать государственный уровень.

3. Они помогут преодолеть многие административные и юридических препятствий на пути внедрения трансграничного сотрудничества.

4. Единственная модель, которую регионы могут использовать для реализации партнерства, является модель, признана на европейском уровне. Эта модель, между прочим, была разработана с учетом всех успешных примеров прошлого сотрудничества.

5. EGTC является юридическим лицом и может осуществлять широкий круг задач, связанных с трансграничным сотрудничеством.

Таким образом, одним из главных преимуществ EGTC есть возможность сотрудничества в одной юридической структуры государственного и регионального уровней, также будет стимулировать воплощение принципов многоуровневого управления в территориальном сотрудничестве.

Необходимо также заметить, что EGTC является юридическим лицом права ЕС, хотя и со многими ссылками с национальным законодательством, а это качественногоно отличает этот инструмент от предыдущего опыта. Можно даже сказать, что это образование является более важным и революционным шагом в развитии территориального сотрудничества, чем решение о преобразовании его из простой инициативе Европейской Комиссии один из приоритетов Политики когезии. Это решение является более символическим, хотя и вызывает некоторые изменения относительно привлеченных ресурсов и процедур, которые будут использоваться для его реализации. Напротив, EGTC, благодаря своему статусу и возможностям сотрудничества, которые оно открывает, является качественно новым шагом в развитии территориального сотрудничества. Благодаря этому территориальное сотрудничество становится не просто одним из приоритетов определенной политики, но и плацдармом для развития новой институциональной базы, будет, безусловно, играть значительную роль в реализации политики социальной и экономической когезии в следующих программных периодах. Это будет способствовать усилению позиций территориального сотрудничества.

Весомым преимуществом EGTC является также то, что он не унифицирует практику территориального сотрудничества, а сохраняет разнообразие возможных институциональных образований в рамках одного европейского законодательного акта, учитывая опыт предыдущего преимущественно трансграничного, сотрудничества.

Вполне вероятно также, что это лишь первый шаг на пути создания институциональной базы для трансграничного сотрудничества. Территориальное сотрудничество уже стало одним из приоритетов европейской региональной политики в этом программном периоде 2007-2013 гг Но согласно оценкам

экспертов в следующем программном периоде 2014-2020 гг эта пропорция может меняться в его пользу.

Что касается возможности для Украины участвовать в этом новом механизме партнерства, то в самом Постановлении 1082/2006 четко указано, что "страны не члены ЕС не должны исключаться из процесса воплощения механизма по созданию EGTC, если это соответствует законодательству страны, или запор - лено в международных договорах между странами - членами ЕС и этой страной "[3, c. 12]. Более того, неоднократно эксперты Комитета регионов отмечали, что использование механизма EGTC на внешней границе ЕС очень полезным как для обмена опытом между территориальными органами власти стран ЕС и стран с другой стороны границы, так и для возможного эффективного механизма содействия реализации политики соседства.

В заключении Комитета регионов о местных и региональных органов самоуправления и развития сотрудничества между ЕС и Украиной было отмечено (октябрь 2007 г.), что EGTC должно играть значительную роль в таких сферах, как здравоохранение, общественный транспорт, готовность к катастроф, создание национальных структур для туризма и др.. Более того, этот инструмент будет способствовать воплощению стратегий партнерства между государственным и частными секторами. Комитет регионов призывает также в своем обращении компетентные национальные органы Украины и соседние страны - члены ЕС принять соответствующие меры по адаптации соответствующих законодательных норм, которые бы позволили украинским партнерам участвовать в предстоящих EGTC [9, c. 4].

Следует заметить, что этой новой возможностью сотрудничества могли бы прежде воспользоваться уже существующие партнерские структуры, которые с ее помощью смогли углубить сотрудничество, начатое в предыдущие периоды. Так, например, некоторые еврорегиона уже начали создание EGTC на своей базе. Этот процесс должны соблюдать и еврорегиона с участием украинских партнеров.

Выводы. Таким образом, законодательное и практическое обеспечение участия Украины в новом механизме территориального сотрудничества EGTC является необходимым условием полноправного участия в этом процессе сегодня и в будущем. Но последствия этого сотрудничества могут быть и значительно шире. Так, например, необходимо заметить, что опыт западных регионов, где совместное участие в этом новом механизме сейчас возможна, может способствовать общему процессу усиления местных органов власти, а также способствовать распространению европейской практики многоуровневого управления.

Еще одним, очень важным, и, возможно, даже проще для практического воплощения следствием имплементации Украиной новой формы трансграничного сотрудничества, предложенного ЕС, EGTC, возможен перенос этого опыта на другие границы Украины - а именно на границе с Россией и Беларусью. Свое время еврорегиона были тоже изначально созданные на западных границах Украины, и со временем успешный опыт такого сотрудничества был перенесен на восточные границы, и сейчас уже существует несколько постоянно действующих украинский-

белорусско-российских еврорегионов. Итак, законодательное оформление возможности территориального сотрудничества с созданием юридического лица между органами власти и самоуправления Украины, Беларуси и России вроде того, что предложено ЕС в рамках EGTC, безусловно, было бы целесообразным и способствовало бы усилению сотрудничества.

Список литературы

1. Communication from the Commission "Pawing the way for the New Neighbourhood Instrument", C0M (2003) 393.

2. Киш Е. Проблемы трансграничного сотрудничества Украины и Евросоюза //Политический менеджмент. - 2006. - № 5. - С. 131-144.

3. Regulation (EC) No 1082/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on a European grouping of territorial cooperation (EGTC), OJ L 210, 31.7.2006.

4. Студенников И. Феномен еврорегионов в контексте методологии историко-региональных исследований //История Украины. Малоизвестные имена, события, факты. - М., 2003. - Вып. 22-23.

5. Regulation No 1638/2006 of the European Parliament and of the Council laying down general provisions establishing a European Neighbourhood and Partnership Instrument, OJ L 310, 9.11.2006.

6. European Neighbourhood & Partnership Instrument Cross-Border Cooperation Strategy Paper 2007-2013 and Indicative Programme 2007-2010, 2007.

7. "Convention-cadre europеenne sur la coopеration transfrontaliere des collectivitеs ou autar ^ s territoriales", ouverte а la signature le 20 mai 1980 а Madrid, STE no. 106.

8. Шилепницкий П.И. Развитие трансграничного сотрудничества как предпосылка европейской интеграции //Внешняя торговля: право и экономика. - 2007. - № 6. - С.47-52.

9. Avis du Comite des Regions sur "Les collectivites territoriales et la cooperation EU-Ukraine", CdR 34/2007.




Пошук по ключовим словам схожих робіт: