Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
Субнациональный измерение фискальной конкуренции в Украине
статті - Наукові публікації

Наталья Балдыч
кандидат наук государственного управления, доцент кафедры экономической теории и истории экономики НАГУ

Статья посвящена исследованию явления фискальной конкуренции, выявлению ее положительных и отрицательных воздействий на эффективность размещения ресурсов и способность субнациональных органов власти предоставлять общественные услуги. Приходится, что сбалансированная фискальная конкуренция улучшит эффективность деятельности субнациональных органов власти, повысит их ответственность перед местными общинами, стимулировать ускорение социально-экономического развития Украины.

Ключевые слова: бюджетная децентрализация, эффективность размещения ресурсов, межбюджетные трансферты, субнациональные органы управления, фискальная конкуренция.

This article is devoted to the research of fiscal competition phenomena, its positive and negative effects for allocative efficiency of recourses and the capacity of subnational governments in public services delivery. It is argued that balanced fiscal competition will improve the efficiency of subnational governments, increase their responsibility to the local communities, and stimulate rapid social and economic growth in Ukraine.

Key words: budget decentralization, allocative efficiency of recourses, intergovernmental transfers, subnational governments, fiscal competition.

Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. На протяжении уже более десятилетия в мире живо дискутируется вопрос вредности или полезности межгосударственной фискальной конкуренции за потоки капитала, ресурсов, мобильные налоговые базы. На примере многих стран доказано, что несмотря на все негативные последствия фискальная конкуренция может действительно приводить к эффективному размещению и использования ресурсов [6, с. 3]. Фискальная конкуренция внутри отдельной страны приносит такие же результаты, способствуя ускорению социально-экономического развития субнациональных образований и всего государства. В этом контексте актуально исследовать перспективы расширения межрегионального фискальной конкуренции в Украине.

Анализ последних исследований и публикаций, в которых начато решение данной проблемы, и выделение невиришенихранише вопросов. В Украине вопросы фискальной конкуренции внутри государства еще не стали предметом широкой научной дискуссии, отдельные аспекты проблематики рассматриваются только в контексте регулирования межбюджетных взаимоотношений. В западной экономической литературе преимущества и недостатки фискальной конкуренции изучаются со второй половины 1950-х гг В этой статье автор опирается на результаты эмпирических исследований эффектов фискальной конкуренции, проведенных в некоторых странах [4, 6, 7], а также достижения мировой экономической мысли с этой проблематике [1-3]. Вместе с тем в указанных работах наблюдается разнообразие выявленных положительных и отрицательных эффектов фискальной конкуренции, отличие их масштаба в различных разработанных эконометрических моделях.

Формулировка целей статьи (постановка задачи). Указанное обусловливает потребность в теоретическом обобщении содержания феномена фискальной конкуренции, систематизации его позитивных и негативных воздействий, а также идентификации существующих в Украине механизмов конкуренции между отдельными административно-территориальными образованиями, составляет задачу статьи.

Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных выводов. Приступая к рассмотрению содержания фискальной конкуренции между юрисдикциями страны, нужно заметить, что большинство

научных исследований по этой проблематике осуществлено преимущественно в федеративных странах. Однако это не дает оснований утверждать, что только этими странами ограничивается явление фискальной конкуренции. Оно характерно и для стран, "где предоставление общественных благ и налогообложения децентрализованные" [3, с. 296]. Есть важным и необходимым условием распространения процессов фискальной конкуренции между субнациональными образованиями является децентрализация бюджетно-налогового - вых полномочий. Чем более децентрализованной является бюджетное устройство страны, тем большее пространство существует для фискальной конкуренции. Так же, как и конкуренция в бизнес-среде, фискальная конкуренция отражается в ежедневных решениях многочисленных субнациональных органов власти [7, с. 2].

Фискальную конкуренцию часто рассматривают сквозь призму сокращения властями налоговых ставок с целью привлечения большего размера налоговой базы [6, с. 3]. При таком подходе фискальную конкуренцию фактически отождествляют с налоговой конкуренцией и вкладывают в нее такой же смысл, как и для межгосударственной налоговой конкуренции. Однако явление фискальной конкуренции внутри страны более многогранным, что дает возможность выделить различные виды фискальной конкуренции. Так, по целевой направленности использования конкурентного механизма различают активную (когда налоги или расходы сознательно используются как инструмент достижения определенной цели) и пассивную фискальную конкуренцию [3, с. 296] (конкурентные действия осуществляются не с целью повлиять на условия ведения бизнеса или проживания в данной юрисдикции, сделать их более благоприятными в сравнении с другими административными единицами, а для достижения других целей, например модернизации местной инфраструктуры, удовлетворение потребностей местных жителей, повышения эффективности деятельности местного органа власти и т.д.).

Согласно цели, с которой она осуществляется, активная фискальная конкуренция может быть разделена на три категории. Во-первых, децентрализованные единицы конкурируют в предоставлении широкого ассортимента общественных благ и услуг, пытаясь улучшить их качество, снизить стоимость и приспособить к вкусам местов?? Х человек. Во-вторых, они конкурируют между собой за ресурсы, чтобы финансировать предоставление общественных услуг при минимальной возможной налоговой цены для жителей. И, в-третьих, конкуренция может иметь целью привлечения частных инвестиций, рост производства, уровня занятости и доходов внутри юрисдикции [3, с. 297].

Среди указанных категорий фискальной конкуренции наибольший интерес в научном кругу вызывает второй. Эта категория фискальной конкуренции является чрезвычайно важным, поскольку фискальные поступления очень часто значительным образом зависят от доходов, произведенных капиталом и рабочей силой (или связанными с ними явлениями, включая потребление), а бюджетные расходы так же обусловлены капиталом и рабочей силой (или эт 'связанных с ними демографическими и экономическими явлениями, включая возрастную структуру населения). Впрочем фискальная конкуренция между юрисдикциями может

возникать относительно торговли товарами и услугами или просто потоков информации [7, с. 2].

зависимости от того, органы одного или разных уровней управления конкурируют между собой, выделяют горизонтальную (происходит между органами власти одного уровня) и вертикальную фискальную конкуренцию (когда органы высших и низших уровней управления конкурируют между собой) [3, с. 296]. Оба указанных вида фискальной конкуренции могут происходить одновременно и характерны как для федеральных, так и унитарных стран. Причем чем больше субнациональных уровней имеет государственное устройство страны, тем большее пространство создается для вертикальной конкуренции.

Фискальная конкуренция, таким образом, рассматривается как частный случай более общего феномена институциональной или регуляторной конкуренции, которую австрийский неолиберал Фон Хайек и экономист-неоклассик Даглас Норт описали как процесс, при котором "лучшие" институты (с утилитаристской точки зрения) постепенно заменяют (вытесняют) хуже. Это дает основания ожидать, что в процессе фискальной конкуренции снижаются не только налоги, но и обеспечивается контроль над ростом расходов, большее внимание уделяется рациональному управления ресурсами государственного сектора, высока вероятность внедрения институциональных и регуляторных инноваций [2, с. 3].

общем ответ на вопрос, в положительных или отрицательных эффектов приводит фискальная конкуренция, определяется многими аспектами, в частности: целями, для достижения которых субнациональные правительства конкурируют между собой, тем, за что они конкурируют, тем, каким образом осуществляется конкуренция; поведением экономических агентов, особенно их мобильностью в ответ на фискальные стимулы; характеристиками экономической среды, в том числе вероятности возникновения межюрисдикционного экстерналий (внешних эффектов), вызванных действиями конкурирующих органов власти [3, с. 296]. Во экстерналиями фискальной конкуренции понимаются эффекты, которые могут возникать вследствие бюджетно-налоговой политики одной юрисдикции для благосостояния других юрисдикций. С помощью эконометрических моделей в экономической литературе доказано, что наиболее вероятна ситуация, когда юрисдикции скорее выбирают слишком высокие налоговые ставки в конкурентной игре, чем слишком низкие, как часто считают [6, с. 12].

К положительным результатам фискальной конкуренции относят: 1) стимулирование инноваций в производстве и распределении общественных благ [3, с. 298]

2) минимизации административных расходов государственного сектора [3, с. 298] и, таким образом, повышение эффективности распределения ресурсов в экономике [6, с. 4], 3) усиление ответственности местных органов власти перед избирателями за экономное расходование бюджетных средств [3, с. 298].

Среди негативных последствий фискальной конкуренции следующие: 1) в случае существования стратегического поведения (когда местный орган власти разрабатывает стратегию своих действий с учетом потенциальных встречных действий других органов

власти) может стимулироваться недопроизводство "достойных" благ и недофинансу ния мер социальной политики [3, с. 298], 2) если органы местного самоуправления вправе устанавливать налоги на капитал или недвижимость, конкуренция между ними относительно размеров этих налогов может привести к "экспорту" налогов в другие юрисдикции в пределах страны [3, с. 300], 3) в экономической литературе доказано, что децентрализация налоговых полномочий, несмотря на определенную степень гармонизации в налогообложении, может искажать распределение ресурсов, если экономические агенты являются мобильными [3, с. 297], 4) конкуренция может ограничить способность небольших по размерам юрисдикций перераспределять доходы, поскольку они испытывают гораздо большее давление конкуренции со стороны крупных юрисдикций [7, с. 13] 5) фискальная конкуренция может искажать структуру бюджетных расходов, а именно - соотношение между финансированием общественных благ и инвестиций в пользу последних, поскольку считается, что общественные блага влияют только на жителей данной юрисдикции, тогда как инвестиции могут привлекать капитал из других регионов [ 4, с. 3].

Таким образом, несмотря на указанные выгоды и потери от фискальной конкуренции, возникает сложный вопрос: каким образом сократить потери в благосостоянии без упущения выгод от фискальной децентрализации [3, с. 307]. Потенций - ими путями решения могут рассматриваться: 1) централизация налоговых полномочий с предоставлением межбюджетных трансфертов субнациональным органам или отнесения к компетенции центрального правительства принятия налогового законодательства, 2) вертикальная координация - заключение соглашений по сбору налогов, распределения налоговых баз, увольнений субнациональных органов от общегосударственных налогов - таким образом обеспечивается унификация налоговых баз, оставляя возможность для принятия децентрализованных решений относительно размера бюджета, а также пространство для рациональной конкуренции [3, с. 308].

Централизация полномочий в сфере распределения межбюджетных трансфертов и рассматривается во многих странах как средство преодоления негативных последствий фискальной конкуренции, обусловленных гетерогенностью субнациональных образований. При таких условиях "смещение локуса перераспределительной политики на более высокий уровень управления повышает эффективность таких межбюджетных трансфертов" [7, с. 13]. Причем финансовое выравнивание с помощью межбюджетных трансфертов является желательным и экономически целесообразным не только для всей страны, но и для отдельных регионов, даже тех, которые являются чистыми плательщиками в фонды выравнивания, поскольку нивелируются искажения в соотношении между финансированием общественных благ и инвестиций [4, с . 9].

Учитывая рассмотренные виды фискальной конкуренции проанализируем возможности для субнациональных органов в Украине конкурировать по следующим направлениям: 1) конкуренция в налогообложении 2) конкуренция относительно размера и видов расходов, финансируемых из местных бюджетов, 3) конкуренция за объемы межбюджетных трансфертов 4) конкуренция в получении целевых государственных дотаций отраслям или предприятиям региона.

Заметим, что по первому направлению фискальной конкуренции в Украине существуют ограниченные возможности. Незначительные налоговые полномочия имеют только органы местного самоуправления территориальных общин сел, поселков и городов по установлению ставок местных налогов и сборов в предельных границах, определенных законодательством Украины. Но в отличие от многих стран органы местного самоуправления в Украине не имеют права устанавливать другие налоги или назначать дополнительные ставки к общегосударственным налогам.

Органы местного самоуправления в Украине сейчас могут конкурировать только в установлении размера единого налога с физических лиц - субъектов объектов предпринимательской деятельности. Таким образом, для нашей страны характерно, что "самозанятые лица более чувствительны к налоговых стимулов, чем наемные работники или пенсионеры. Для последних при выборе места проживания предоставления общественных благ играет более важную роль, чем налогообложение" [3, с. 299].

касается второго направления конкуренции между субнациональными образованиями нужно отметить, что идея конкуренции между отдельными юрисдикциями по размерам и видам расходов, которые финансируются из местных бюджетов, впервые была высказана американским экономистом Ч.Тибу еще в 1956 г. в работе "Чистая теория местных расходов ". Сущность этой идеи состоит в том, что существует механизм раскрытия преимуществ относительно общественных благ, если потребителями-избиратели могут выбирать место жительства, а точнее территорию, подведомственный тому или иному органу власти (юрисдикцию), например, речь идет о наличии большого количества автономных пригородов, предоставляющих своим жителям такие блага, которыми обычно распоряжаются местные администрации: начальное и среднее образование, услуги полиции и пожарной охраны, канализация и водоснабжение [1, с. 820].

В Украине возможность для развития этого направления фискальной конкуренции, прежде всего, определяется двумя факторами: межтерриториального мобильностью трудовых ресурсов и возможностями местных органов в определении объемов и направлений использования аккумулированных средств. В Украине трудовая мобильность из года в год увеличивается, однако все еще ограничивается, прежде всего, низкой способностью населения приобретать или снимать жилье. Всего ". Вопрос, какие ресурсы являются мобильными, а какие лежачим, является фундаментальной проблемой для анализа фискальной конкуренции ... Учитывая большинство аспектов политического процесса принятия фискальных решений ... ресурс может выходить за пределы юрисдикции меньше чем за год , квалифицируется как "мобильный" ... Различные категории капитала и трудовых ресурсов могут быть более или менее мобильными зависимости от информационных, транспортных расходов, организации рынка и других факторов "[7, с. 11].

Имея чрезвычайно низкую доходную базу, органы местного самоуправления также ограничены и в финансировании расходов. Большинство полу-

ных доходов местных бюджетов направляется на содержание бюджетных учреждений, из которых львиную долю составляют заработная плата и начисления на нее, оплата коммунальных услуг. На другие расходы, в частности на финансирование проектов развития инфраструктуры, практически не остается средств. Такие расходы в состоянии позволить себе преимущественно крупные города-промышленные центры, но и там объем таких вложений не является достаточным для обновления всей существующей инфраструктуры.

Сочетание двух рассмотренных направлений фискальной конкуренции представлены немецким исследователем В.Оутсом в 1969 г. в работе "Эффекты налогов на недвижимость и местных публичных расходов на стоимость недви - мосту: эмпирическое исследование налоговой капитализации и гипотеза Тибу", где он изучал влияние местных налогов и расходов на образование, на стоимость недви - мосту. "Оутс обнаружил, что высокие налоги снижают стоимость недвижимости ..., а высокие расходы на образование примерно такой же степени повышают стоимость недвижимости" [1, с. 821]. Выявлена ​​зависимость должна учитываться при внедрении компенсационных механизмов негативных последствий по первому или второму направлению фискальной конкуренции. Это позволит выравнивать выигрыше и проигрыше от фискальной конкуренции или распределять их между конкурирующими юрисдикциями.

Конкуреченко в получении межбюджетных трансфертов особенно была присуща Украине до введения формульного расчета дотаций выравнивания. К тому времени практически каждый менялись перечень и размеры отчислений общегосударственных налогов в местные бюджеты, в некоторые годы доля этих налогов устанавливалась дифференцированно для различных регионов (групповые или индивидуальные нормативы), частой практикой было лоббирование интересов отдельных регионов для получения большего объема межбюджетных трансфертов. На сегодня с закреплением в Бюджетном кодексе процедуры расчета объемов межбюджетных трансфертов возможности для фискальной конкуренции по этому направлению уменьшились. Впрочем, возможно остается косвенное влияние на объем дотаций выравнивания при распределении прогнозного объема расходов сводного бюджета между различными видами расходов, установлении финансовых нормативов бюджетной обеспеченности, вводе дополнительных корректирующих коэффициентов, изменении коэффициентов выравнивания.

В конкуренции за бюджетные дотации отраслям или предприятиям определенных регионов весомыми игроками являются сами представители этих предприятий, часто одновременно является и представителями власти. Наблюдается практика предоставления таких бюджетных дотаций именно в те регионы, где уже существует значительный промышленный потенциал, дотации направляются на финансовую поддержку убыточных предприятий или финансирование за счет государственного бюджета модернизации производственных мощностей и т.д..

Таким образом, можно заметить, что в Украине есть определенные возможности для фискальной конкуренции по отдельным направлениям, однако она в основном состо

ется скрытым путем, что приводит к искажениям в распределении ресурсов, неэффективному их использованию. Для преобразования фискальной конкуренции в мощный фактор социально-экономического развития регионов в Украине целесообразным видится расширить возможности для ее использования, а также институциональные существующие механизмы конкуренции.

Препятствием широкому развитию фискальной конкуренции в Украине стоят чрезвычайно низкие налоговые полномочия органов местного самоуправления. На сегодня местные налоги и сборы играют слишком незначительную фискальную роль в формировании доходов местных бюджетов. Общегосударственные налоги и сборы (налог с доходов физических лиц и плата за землю), которые распределяются между местными бюджетами, не зависят от политики местных властей. В этой связи возникла насущная необходимость изменить существующий порядок зачисления этих налогов по месту жительства физического лица. Таким образом будет решена проблема низкой финансовой состоятельности населенных пунктов - спутников крупных городов, большая часть населения которых работает в городе, а у органов местного самоуправления появятся возможности конкурировать между собой за объем и качество общественных услуг, финансируемых за счет таких поступлений.

При расширении налоговых полномочий субнациональных органов власти нужно также осуществлять определенные меры для того, чтобы конкуренция между отдельными юрисдикции не искривляла налоговую нагрузку и структуру расходов местных бюджетов. Целесообразно определить минимальные размеры налоговых ставок, ниже которых местная власть не будет иметь права устанавливать налоги, разработать стандарты базовых общественных услуг, которые будут финансироваться на местном уровне. Механизм расчета межбюджетных трансфертов также способствовать внедрению эффективных налоговых ставок и структуры расходов на местном уровне. "В этой связи система финансового выравнивания должна рассматриваться как стратегический механизм ограничения вредного налоговой конкуренции" [4, с. 2]. Нужно также создать легальный механизм влияния представителей субнациональных органов на распределение межбюджетных трансфертов. Например, как в Австралии проведения ежегодной Конференции, состоящий из представителей центрального правительства и правительств штатов. Так же в Нидерландах между центральным правительством, Ассоциацией нидерландских муниципалитетов и Мижпровинцийною платформой проходят переговоры относительно особенностей расчета чистого скорректированного национального дохода, от которого зависит размер межбюджетных трансфертов [5].

Выводы из данного исследования и перспективы дальнейших исследований в данном направлении. Фискальная конкуренция между субнациональных образованиями как многоаспектное экономическое явление оказывает значительное влияние на распределение и перемещение ограниченных ресурсов внутри страны, приводит к возникновению ряда положительных и отрицательных результатов. В Украине существующая

налогово-бюджетная система не позволяет использовать все преимущества фискальной конкуренции. Расширение возможностей для фискальной конкуренции, на наш взгляд, будет способствовать ускорению социально-экономического развития территориальных единиц и всей страны, эффективному распределению и использованию ресурсов как в государственном, так и частном секторах. Дальнейшие исследования целесообразно направить на обоснование поэтапного внедрения механизмов конкуренции в Украине.

Список литературы

1. Хэмильтон Брюс В. Гипотеза Тибу //Экономическая теория /Под ред. Дж.Итуэлла, М.Милгрейта, П.Ньюмена; Пер. с англ.; Науч. ред. чл.-корр. РАН

В.С.Автономов. - М.: ИНФРА-М, 2004. - ХИИ, 931 с. - С. 820-826.

2. Curzon Price, Victoria. Fiscal Competition and the Optimisation of Tax Revenues for Higher Growth /University of Geneva, presented at Legatum Prosperity Symposium, 2022 June 2008 Brocket Hall, United Kingdom. - 30 p.

3. Ferreira Sergio G., Varsano Ricardo, Afonso Jose R. Inter-jurisdictional Fiscal Competition: a review of the literature and policy recommendations //Brazilian Journal of Political Economy. - 2005. - N 25 (3). - P. 295-313.

4. Hindriks Jean, Peralta Susana, Weber Shlomo. Competing in Taxes and Investment under Fiscal Equalization /CORE, Universite catholique de Louvan, November 22, 2006. - 14 p.

5. Local Government Grant Distribution. An International Comparative Study. - PricewaterhouseCoopers, UK, 2000, 174 p.

6. Mintz Jack M., Andersen Arthur. Provincial Fiscal Competition /Atlantic Economics Society Meetings, September 28, 2001. - 24 p.

7. Wildasin David E. Fiscal Competition /Institute for Federalism & Intergovernmental Relations. Working Paper. - No 2005-05. - June 2005. - 16 p.




Пошук по ключовим словам схожих робіт: