Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
Лоббизм как механизм влияния неправительственных организаций на государственные структуры Украины
статті - Наукові публікації

Игорь Сибига
аспирант кафедры политической аналитики и прогнозирования НАГУ, заместитель начальника Управления протокольного обеспечения Секретариата Кабинета Министров Украины

В статье исследуются основные механизмы влияния неправительственных организаций на государственные органы Украины.

Ключевые слова: неправительственные организации, механизмы влияния, власти.

The article is studying the ways of influence of non-governmental organizations

on state structures of Ukraine.

Key words: non-governmental organizations, ways of influence, state structures.

Постановка проблемы: влияние неправительственных организаций (НПО) на государственную политику Украины имеет важное значение, поскольку упомянутые институты играют особую роль в политической и социально-экономической жизни страны. Наличие и полноценное функционирование неправительственных организаций является залогом демократического развития страны. Осознание содержания деятельности общественных организаций, их места в процессе формирования механизмов государственного управления Украины и роли в обществе имеет не только научно-познавательное, но и практическое значение. Без этого невозможно объективно проанализировать реалии, выявить противоречия, которые возникают в обществе.

Анализ последних исследований и публикаций по теме исследования. Проблемам лоббизма и его контроля посвящен ряд работ украинских ученых. В частности, И.Немчинов исследует условия и специфику процессов лоббирований-ния через парламентские фракции [9], О.Рамадан основное внимание уделяет определению и описанию технологий лоббирования. В работах С.Телешун и Е.Тихо - мирового явление лоббизма рассматривается с разных позиций: и как важный элемент гражданского общества, и как явление, распространенное на международном уровне [10, 11]. В этих работах лоббизм признается явлением, необходимым во взаимоотношениях государства и общества, существование которого имеет объективный характер. Например, Ю.Ганжуров считает, что "лоббирование должно рассматриваться как неотъемлемая составляющая политической коммуникации, предусматривающий механизм прямой и обратной связи общества и государства" [3, с. 51].

Нерешенные ранее части общей проблемы. Реальные механизмы влияния негосударственных организаций на государственные структуры, которые пока не стали предметом системных научных исследований, живо обсуждаются внутри общественных организаций. Одновременно на публичные обсуждения выносятся только теоретические вопросы, в результате чего не происходит объективной оценки достижений или ошибок системы лоббирования как эффективного механизма влияния на государственную политику.

Цель и целые статьи. Целью статьи является исследование механизмов влияния неправительственных организаций на формирование государственной политики Украины. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие исследовательские цели: 1) выяснить основные механизмы влияния негосударственных организаций на государственные структуры, 2) оценить эффективность влияния негосударственных организаций на государственные структуры, 3) рассмотреть приоритетные задачи негосударственных организаций в контексте механизмов влияния 4) определить ограничения влияния негосударственных организаций на государственные структуры, 5) определить уровни вовлеченности негосударственных организаций в государственные учреждения на национальном и европейском уровнях.

Неправительственные организации является составной частью любого общества, что существует в условиях демократического режима. Они являются важным фактором социальной и политической жизни. В зависимости от особенностей каждого отдельного общества отличаются только количество этих организаций и объем действий, которые они выполняют. Они являются неотъемлемой условием и необходимой составляющей политического процесса и формальной политической структуры демократического государства. Сотрудничая с органами власти, политическими партиями и влияя на общественное мнение, неправительственные организации способны достичь необходимых политических решений, соответствующей социальной политики и материальной поддержки государства. Они влияют на законодательство и государства, на развитие общества, ускоряют демократические процессы и делают их необратимыми.

Неправительственные организации в Украине (НПО) официально не имеют права на осуществление законодательной инициативы. Поэтому лоббирование является единственным "прямым" путем представления интересов НПО. Понятие "лоббизм" (от англ. "Lobby" - закрытое помещение для прогулок, коридор, кулуары) достаточно новое для нашего общества. В бывшем СССР свои интересы в государственных решениях отстаивали люди или группы лиц, которые, собственно, и принимали эти решения - то есть верхушка КПСС. Неправительственные организации не участвовали в формировании государственной политики партии. В демократическом обществе именно общественные организации активно на процесс страны. Причем их влияние постоянно растет.

Явление лоббизма неоднозначно воспринимается общественным сознанием. Отсюда термин "лоббизм" несет как положительное, так и отрицательное смысловую нагрузку. Часто он получает исключительно негативное значение - когда ассоциируется с понятием протекционизма, подкупа государственных служащих и депутатов, когда наблюдается отождествление механизма лоббирования как совокупности силовых методов и коррупционных действий для достижения цели [3, с. 51]. Конечно, лоббизм как система представительства групповых интересов имеет и положительную сторону. Выступая важным и необходимым институтом демократического процесса, это форма законного влияния групп интересов на управленческие решения государственных органов. Но такие практики воздействия на представителей власти, как незаконное давление, взяточничество, коррупция, формуют отрицательное отношение к лоббизма в целом. Из-за возможности распространения таких практик и необходимость предотвращения лоббизм должен быть контролируемым. Ведь если он становится неконтролируемый-рольованим, то от этого может пострадать общественное благо, на удовлетворение которого направлена ​​деятельность государственных органов.

Разговоры о необходимости легализации лоббистской деятельности в Украине, создание для этого законодательной базы ведутся уже давно. Необходимость принятия соответствующих законов объясняется тем, что практика лоббирования интересов диссонирует с неурегулированностью этого явления. Считается, что это "причиной мутации практики лоббизма в уголовный сторону, маскировки лоббист

ских организаций в образе партий, общественных организаций, чья деятельность (круг интересов, методы действия и степень влияния) не ограничены надлежащим образом ".

То же самое можно сказать и о неправительственных (НПО) или общественные организации. Они не обязательно становятся маской для лоббистских организаций, так и сами являются лоббистскими организациями по природе или хотя ис - пользуют лоббизм в своей деятельности как инструмент достижения своих целей. Неправительственные организации фактически и не скрывают свою лоббистскую сущность. Их деятельность можно признать цивилизованным лоббированием.

Значение неправительственных организаций значительно возросло в Украине за последние десять лет. Хотя об их серьезное влияние на правительственную политику или деятельность Верховной Рады пока говорить рано. В странах с длительным опытом функционирования демократии исследователи обращают внимание на заметный рост негосударственных и некоммерческих групп интересов как на национальном, так и на международном уровнях, что приводит к увеличению числа лоббистов, представляющих их. Так, в конце 1960-х годов в США наблюдался взрыв активности лоббирования вопросов организациями, занимаются такими проблемами, как гражданские права, экология, защита потребителей, охра - здоровья и т.д. [12, с. 145]. Лоббирование со стороны НПО побудило федеральное правительство активизировать свою деятельность в этих сферах. Особенно заметным и действенным и в пределах отдельных стран, и в пределах мирового сообщества является лоббирование со стороны организаций, связанных с защитой окружающей среды.

Западные источники различают следующие виды организаций:

1. Общественные организации (Civil society organizations) - формальные и неформальные группы индивидов или ассоциаций, которые не принадлежат ни властным, ни бизнес-структурам.

2. Негосударственные организации (Non-governmental organizations) - НПО часто путают с понятием гражданского общества. На самом деле они составляют лишь верхушку "айсберга" гражданского общества. Они занимаются вопросами гуманитарной помощи, защиты прав человека, экологической безопасности. Различают НПО с членством и без него.

3. Негосударственные организации по развитию (Non-governmental development organizations) - организации, занимающиеся поисками путей привлечения средств с целью развития определенного региона. Это, например, такие организации международного масштаба, как CARE, Caritas, Novib, Oxfam. Различают организации северного и южного типов. Северные - работают только в направлении развития регионов. Южные привлекаются и к другим проектам на местном уровне.

4. Региональные организации (сommunity-based organizations) - это невидимая часть "айсберга" общественных организаций, находящихся под слоем негосударственных организаций. Обычно это организации с членством, которые расположены и действуют в определенном регионе. Региональные организации не всегда фор

минимально зарегистрированы. Они состоят из кружков, групп интересов, клубов. Эти организации работают на волонтерских началах, хотя и получают гранты от негосударственных организаций.

5. Представительские негосударственные организации (Advocacy NGOs) - организации, не имеющие индивидуального членства, а состоят из профессиональных групп или региональных негосударственных организаций, стремящихся расширить свои права путем коллективных усилий в местных ассоциациях и государственных структурах. Они могут иметь местный, региональный, национальный и международные масштабы. Представительские организации обеспечивают тренинги, сбор информации и проведение исследований для своих членов. Council for Social Welfare, Amnesty International, World Business Counceil for Sustainable Development являются яркими представителями этой группы организаций.

6. Ассоциации групп интересов (Interest group associations) - это ассоциации профессионалов. Профсоюзы наиболее полно представляют эту группу организаций. Негосударственные организации отличаются от профсоюзов тем, что они формально ответственными только перед собой, тогда как профсоюз отчитывается перед своими членами.

В отечественном научном и общественно-политическом дискурсе, как правило, используются как синонимы следующие понятия: "неправительственная организация" (НПО), "общественная организация" (ОО), "неприбыльная организация" (НПО), "негосударственная организация" (НПО ), "организация" третьего сектора ").

Действующий Закон Украины "Об объединении граждан" от 16 июня 1992 № 2460-XII дает юридическое определение понятия "общественная организация". Оно исходит из того, что общественные организации являются одной из разновидностей (как и политические партии) объединений граждан. Ст. 1 Закона утверждает, что объединение граждан - это добровольное общественное формирование, созданное на основе единства интересов для совместной реализации гражданами своих прав и свобод. Соответственно, в. 3 определяет общественную организацию как "объединение граждан для удовлетворения и защиты своих законных социальных, экономических, творчать, возрастных, национально-культурных, спортивных и других общих интересов ".

Среди разнообразия форм участия НПО в формировании и осуществлении государственной политики смысл сосредоточиться на тех, которые в современных украинских условиях оказались наиболее эффективными: влияние неправительственных аналитических центров на разработку и принятие властных решений, участие в обеспечении демократического, прозрачного и честного характера выборов в органы государственной власти всех уровней и местного самоуправления, участие в работе общественных советов и коллегий, созданных при центральных органах власти.

В эпоху глобализации и перехода к информационному обществу все более активное привлечение неправительственных аналитических центров (НАЦ), или, как их еще называют, think tanks ("фабрик мысли"), к выработке правительственной политики

стало общемировой тенденцией. Усиливается роль НАЦ как производителя качественного и общественно востребованного интеллектуального продукта и в Украине.

Так, база данных Института внешнеполитических исследований (США), который осуществляет мониторинг развития мировой сети think tanks, по состоянию на начало 2007 г. содержала сведения о 43 украинских НАЦ.

Основными предпосылками общественного авторитета НАЦ действительно независимый характер их исследований, отсутствие ангажированности политическими, партийными, корпоративными или иными групповыми интересами; ис - вания постоянного штата высококвалифицированных специалистов, открытость и прозрачность в работе; заметно присутствие в информационном пространстве, готовность к сотрудничеству как с общественностью, так и с органами государственной власти.

Один из важнейших каналов воздействия НПО на выработку государственной политики - наблюдение за формированием органов государственной власти благодаря контролю избирательного процесса Большинство граждан все еще считает именно выборы действенным механизмом своего влияния на принятие властных решений. Так, по данным исследования, проведенного фондом "Демократические инициативы" в декабре 2007 г., 32% респондентов считают такими президентские выборы, а 28% - парламентские.

Украинские НПО во времена независимости накопили значительный опыт просветительской работы с избирателями и мониторинга избирательных кампаний (причем не только в Украине, но и за ее пределами).

распространенными видами деятельности, которые осуществляют НПО во время избирательных кампаний, стали:

1) информационно-мобилизационные акции: информирование избирателей по различным аспектам избирательной кампании и избирательных прав граждан, мобилизация избирателей (особенно молодых) и активизация их участия в выборах

2) правозащитная деятельность: консультирование избирателей и участников избирательного процесса методам защиты их избирательных прав

3) мониторинговая деятельность: наблюдение за соблюдением избирательного законодательства, наблюдения на избирательных участках и непосредственно в день голосования, проведения электоральных социологических исследований

4) просветительская деятельность: правовая и организационная подготовка наблюдателей, повышение качества подготовки судей в области избирательного законодательства.

Особое общественного значения приобрела деятельность НПО по обеспечению честных и прозрачных выборов. Но только во время выборов в Верховную Раду Украины в марте 2006 г. она была впервые нормирована - решением ЦИК 16 НПО получили официальный статус наблюдателей.

Возможности партнерских отношений между органами власти и институтами гражданского общества расширяются, в частности, благодаря положительным тенденциям в становлении последних. Уже в течение многих лет в

Украине наблюдаются достаточно заметны процессы роста количества организаций гражданского общества, улучшения их финансового, технического и кадрового обеспечения, повышение их профессионального уровня в выбранных сферах деятельности.

Во многих странах государственные структуры стимулируют развитие именно такой формы лоббирования. Например, в Великобритании лоббирование поощрение - слышится самой процедурой законотворчества. Перед рассмотрением законопроекта заинтересованным группам предлагается для дискуссии так называемый "зеленый документ". По результатам дискуссии выдается "белый документ", содержащий реакцию заинтересованных групп, лоббистских организаций на "зеленый документ"

и является основой для законопроекта. В Австрии, Франции, Голландии созданы специальные институты - социально-экономические советы, имеющие достаточно четкий юридический статус и выполняют роль своеобразных "лоббистских парламентов". В Украине пока мало делается в этом направлении.

Лоббизм может осуществляться в различных формах. Обычно выделяют формальные и неформальные, прямые и косвенные формы лоббирования. Использование для лоббирования НПО являются преимущественно формальным лоббированием. Хотя возможно и неформальное, то есть - через личные связи. Неформальное лоббирование с помощью НПО происходит в том случае, когда организация привлекает в свои ряды или к участию в своих мероприятиях (конференции, встречи, круглые столы) тех, на кого планирует оказывать влияние. Но такой тип лоббирования возможен лишь тогда, когда членство или участие в такой организации требуется субъектам лоббирования, а это возможно только из соображений престижа в расчете на какие-то другие дивиденды. Таких организаций сейчас в Украине практически нет.

Неправительственные организации достаточно разнообразные. К ним относятся аналитические и ресурсные центры, инфраструктуре или "зонтичные" организации, объединения по интересам и т.д.. По типам организаций различаются и формы, в которых вони могут осуществлять лоббирование. Например, аналитический центр практически не использует сбора подписей и различные массовые акции.

Следует также признать, что часть неправительственных организаций применяет лоббизм в своей практике как одну из возможностей достичь своих целей, а часть является прямо созданными для осуществления лоббистской деятельности.

Хотя редкая организация, особенно из числа аналитических центров, признает себя лоббистской, поскольку, во-первых, таким образом она откровенно заявит, что ее исследования или действия направлены на удовлетворение частного блага, тогда как они заявляют, что целью благо общее, стремясь заручиться поддержкой общественности. Во-вторых, в нашем законодательстве не определяется статус лоббистской организации, поэтому и сами эти организации оформляются в виде, предусмотренном правом. Многое в этой ситуации зависит также и от "клиентов" лоббирования.

Процесс привлечения общественных неправительственных организаций к политическому процессу государственных структур имеет три этапа. Во-первых, это - помощь в определении наиболее актуальных проблем для решения (согласования путей решения проблемы, определение приоритетности задач). Второй этап - это политическое конструирование путей решения проблемы (выбор наиболее правильного пути из всех возможных). Третий этап - это имплементация теории в практику (непосредственное решение проблемы). Определяют четыре возможных пути влияния общественных организаций на государственную политику:

1. Непосредственное влияние - решение актуальных проблемных вопросов, которые не могут быть решены государством. Это влияние имеет краткосрочный эффект, если не комбинируется с одновременным воздействием на изменение политики государства по этому вопросу.

2. Консультативный - направление государственной политики в правильное русло. Общественные организации ищут пути представления интересов и проблем недостаточно представленных групп через переговоры с властными структурами - адвокаси (advocacy).

3. Инновационный - разработка и демонстрация новых путей решения проблем.

4. Наблюдательный - контроль за правильным выполнением государственной политики.

Структуры гражданского общества, НПО все призваны

обеспечивать интересы граждан в отношениях с государством, а не наоборот. Однако гражданское общество не смогло бы существовать в условиях, когда бы организованы граждане стали добиваться только удовольствие государством собственных групповых, тем более - вузькогрупових или и сугубо частных интересов. В этом отношении структуры гражданского общества должны уравновешивать давление на государство с переборкой на себя ответственность за формирование и осуществление государственной (публичной) политики.

Это все приводит к критическому отношению абсолютного большинства населения к органам государственной власти и местного самоуправления, профессиональных и молодежных объединений, политических партий. Это, в свою очередь, вызывает высокую степень недоверия к указанным государственных и гражданских организаций.

Понятие "неправительственные организации" нельзя полностью понять без использования понятия государства, властных структур, государственной (публичной) политики. Общественные организации всеми способами пытаются показать свое отличие от государственных структур, но - что вполне естественно - часто вынуждены обращаться за решением общественных проблем к властным структурам. Поэтому неправительственным организациям важно найти сбалансированную позицию относительно государственных структур.

Выводы и рекомендации. Становление в Украине гражданского общества должен решить две задачи. С одной стороны, обеспечить реальности

на возможность граждан через различные формы их объединения производить результативный влияние на государство, его органы, должностных лиц. С другой - гражданин должен осознать себя ответственным за формирование и осуществление государственной политики. Поэтому гражданское общество следует рассматривать как особую организацию общественной жизнедеятельности, которая обеспечивает результативный, дифференцированный и сбалансированный влияние граждан на государственную власть через их самоорганизацию.

В Украине, по мнению экспертов и представителей НПО, правительство активизировать работу над положениями об общественных советах (общественные коллегии) ​​и привлекать общественность к обсуждению проектов соответствующих положений на всех этапах их разработки. Общественные советы должны стать не просто механизмом обратной связи с общественностью, а площадкой для квалифицированного диалога по вопросам политики, обмена опытом и знаниями. Консультации с общественностью в рамках общественных советов должны начинаться как можно раньше в процессе формулирования позиций и проектов решений. Привлеченные к консультациям должны получать необходимые материалы и информацию в доступном формате. Темы консультаций должны объявляться заранее, чтобы их неправительственные участники имели достаточно времени для подготовки к участию в обсуждении. Отчеты о работе общественных советов должны быть регулярные и публично доступны. Надо выработать прозрачный и простой механизм обратной связи, с помощью которого общественность узнавать о дальнейшей судьбе представленных материалов и рекомендаций и эффективность процесса консультаций. Мерилом эффективности работы общественных советов должно быть количество и качество властных решений, на принятие которых повлияли консультации в рамках общественного совета.

В Украине отсутствует какое-либо законодательное поле для легального лоббирования, но имеющиеся низкая степень децентрализации власти, огромный и громиз?? Кий бюрократический аппарат как в центре, так и на местах. Однако, несмотря на все эти препятствия, НПО необходимо привлекаться в процесс решения проблем методом именно лоббирование, как это делается в цивилизованных государствах. Ведь только тогда в Украине станет возможна настоящая демократия и гражданское общество.

Для более эффективного привлечения НПО к процессам выработки и реализации государственной политики также предлагается включить представителей НПО к формированию Стратегического совета и Совета общественности при Президенте Украины; законодательно нормировать статус НПО как непидприемниць-ких организаций, занимающихся общественно полезной деятельностью (в частности принятие нового Закон "Об общественных организациях") разработать и утвердить Стратегию развития гражданского общества в Украине, которая, в частности, предусматривала и конкретные механизмы привлечения НПО к формированию

государственной политики; законодательно определить статус НПО в качестве наблюдателей на выборах путем внесения соответствующих изменений в избирательное законодательство.

Список литературы

1. Закон Украины об объединении граждан. - Режим доступа: http.www. rada.gov.ua

2. Конституция Украины от 28 июн. 1996 г. - Режим доступа: http.www. rada.gov.ua

3. Ганжуров Ю. Парламентское лоббирование в контексте политической коммуникации /Ю. Ганжуров //Полит. менеджмент. - 2005. - № 4 (13). - C. 50-62.

4. Голиченко О. Механизмы влияния негосударственных организаций на государственные структуры /А. Голиченко. - Режим доступа: http://wwwspa.ukma.kiev.ua/article.php?story = 20040513122124601

5. Грудницкая С. К вопросу о направлениях развития законодательства об объединении /С. Грудницкая //Право Украины. - 1998. - № 11. - С. 40-42.

6. Зущик Ю. Лоббизм - коррупция - реформы /Ю. Зущик //Контекст. - 2001. - № 7. - С. 20.

7. Мороз А. Партии и общество /Мороз //Голос Украины. - 1999. - № 8. - С. 54-58.

8. Князев В. Конституционные гарантии прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Украине /В. Князев //Право Украины. - 1998. - № 11. - С. 29-31.

9. Немчинов И. Лоббирование как форма диалога с властью /И. Немчинов //Контекст. - 2002. - № 2. - С. 9-12.

10. Телешун С. Государственное устройство Украины: отдельные аспекты развития и совершенствования /С. Телешун //Трибуна. - 2000. - № 5-6. - С. 18-20.

11. Тихомирова Е. Лоббизм как составляющая международного PR /Е. Тихомирова //Полит. менеджмент. - 2005. - № 1 (10). - C. 143-151.

12. Тихомирова Е.Б. Технология связей с властью: международный опыт лоббирования /Е. Б. Тихомирова //Вестн. Львов. ун-та. - 2001. - Вып. 6. - С. 235-244. - (Серия "Международные отношения").




Пошук по ключовим словам схожих робіт: