Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
Организационно-правовые аспекты и эволюция развития европейской системы государственного управления в сфере пограничной безопасности
статті - Наукові публікації

Александр Мельников, заместитель Председателя Государственной пограничной службы Украины - директор Международно-правовой департамента, генерал-лейтенант

В статье проанализированы исторический опыт и эволюцию развития европейской системы государственного управления в сфере пограничной безопасности на наднациональном уровне. В основу управления пограничной безопасностью положена концепция интегрированного пограничного менеджмента *.

Ключевые слова: пограничная безопасность, интегрированный пограничный менеджмент, европейская система государственного управления.

Historical experience and evolution of development of the European system of State Administration in the field of border security on supranational level is analyzed in the article. The concept of Integrated Border Management lay the foundation of Border Security Management.

Key words: Border security, Integrated Border Management, European System of State Administration.

Постановка проблемы. Современные глобальные вызовы и угрозы, прежде всего, международный терроризм, трансграничная организованная преступность, незаконная миграция и контрабанда побуждают к поиску консолидированных государственно-управленческих решений по обеспечению пограничной безопасности. На сегодня это стало одной из приоритетных задач для стран Европейского Союза.

* Термин "интегрированный пограничный менеджмент" имеет относительно короткую историю, которая берет свое начало с середины 90-х годов XX века. Однако на сегодняшний день он является ключевой составляющей многочисленных проектов, связанных с реформами в области пограничной безопасности ведущих европейских стран.

В странах ЕС функционируют 1800 пограничных переходов, через которые ежегодно пересекают границы ЕС около 300 млн человек, из них 160 млн. - граждане ЕС. Ежегодно правоохранителями ЕС задерживается около 8 млн незаконных мигрантов.

Современные трансграничные вызовы и угрозы определили объект сосредоточения основных усилий стран Европейского Союза, направленные на обеспечение европейской пограничной безопасности.

Реализация мероприятий по обеспечению пограничной безопасности осуществляется на национальном уровне каждой из стран Евросоюза и на наднациональном уровне путем принятия консолидированных государственно-управленческих решений европейского сообщества.

На национальном уровне представляет интерес опыт Германии, которая в течение последних 20 лет трижды совершенствовала систему обеспечения пограничной безопасности, начиная с физической охраны вновь участков границы, постепенно переходя к перераспределению ресурсов на внешние границы Евросоюза и реорганизации Федеральной пограничной охраны в национальную Пограничную полицию.

Анализ последних исследований и публикаций. Анализа теоретических и прикладных аспектов формирования и реализации государственной политики и государственного управления, формализации сложных управленческих систем в сфере государственного управления национальной безопасностью посвящены исследования В.Ю.Богдановича, О.С.Власюка, В.О.Косевцова, В.А.Манилова, В.И.Мунти-яна, А.А.Падерина, И.М.Панарина, Б.О.Парахонського, Г.М.Перепелици, Г.Г.Почепцова, А.А.Прохожева, Г.П.Ситника, А.И.Сухорукова и др.. В указанных исследованиях основное внимание уделяется либо отдельным процессам - составляющим государственного управления, или только конкретным составляющим сферы национальной безопасности.

Цель статьи - проанализировать исторический опыт и эволюцию развития европейской системы государственного управления в сфере пограничной безопасности на наднациональном уровне.

Изложение основного материала исследования. Как свидетельствует исторический опыт, впервые стратегические основы введения пограничной безопасности с целью защиты суверенитета и территориальной целостности был заложен в XVII в.

Так, в 1648 г. в г. Мюнстере был заключен Вестфальский мир, который устанавливает основы современного мирового порядка - разделения мира на нацио - нальные государства и принципы международного права. В некотором смысле именно Вестфальский мир заложил основы современной Европы, большая часть которой входила в те времена в сферу влияния Священной Римской Империи.

Современные европейские границы исторически возникли благодаря самоопределению наций и ответственности государств-агрессоров из-за нарушения междуна

народных договоров и решения I и II мировых войн, которые, конечно, внесли довольно значительные коррективы в мировое разделение.

В 1950 г. впервые встал вопрос о сближения стран с целью предупреждения и урегулирования конфликтов между странами-соседями. Знаменательными в вопросах установления государственных границ и обеспечения их безопасности стали 80-е гг прошло столетия. С середины 1980-х гг государства-члены ЕС взяли курс на постоянную координацию политики в сфере внутренних дел.

Роль внешних границ ЕС в обеспечении беспрепятственной и стабильной взаимодействия всех стран-участниц, в защите их права, свободы и безопасности уже давно стала очевидной. Во понятиями "союз" и "общую границу" стали понимать неразрывное целое еще со времен становления общего рынка и таможенного союза 60-70-х годов XX века.

Для европейского сообщества эффективный пограничный контроль и охрана внешних границ всегда были вопросами чрезвычайной важности. Наряду с этим ведущие европейские государства, реализуя задачи государственного управления пограничной безопасности, имеющих целью обеспечить выполнение двух стратегических задач:

• создать высокую степень безопасности для своих граждан

• способствовать устойчивом развитии торгово-экономических отношений между странами.

Реализуя вышеуказанные задачи, европейское сообщество в последнее время принимает комплексных и системных мер по по?? Езпечення пограничной безопасности, которые характеризуются интегрированной направленностью.

Основательным управленческим решениям европейского сообщества по вопросам обеспечения пограничной безопасности стало подписание 14 июня 1985 Договора между правительствами государств Бенилюкса, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной ликвидации контроля на их общих границах (так называемая Конвенция Шенген).

Вопросы консолидированного обеспечения общеевропейской пограничной безопасности содержатся в положениях Общего учебника Шенген (Common Manual), принятого на основании решения Исполнительного комитета Шенген от 28 Апрель 1999

Одним из весомых консолидированных государственно-управленческих решений европейского сообщества по вопросам обеспечения пограничной безопасности стала одобрена Советом Европы в октябре 1999 г. в г. Тампере (Финляндская Респуб - лек) стратегия, целью которой было определение приоритетных задач по свободе, безопасности и права.

Неотложные вопросы противодействия современным вызовам и угрозам, прежде всего международному терроризму и организованной преступности, требовали от европейского сообщества принятия комплексных интегрированных государственно-управленческих решений по обеспечению пограничной безопасности в XXI веке. Нами

проанализированы основные стратегические решения Европейского Союза по вопросам обеспечения пограничной безопасности.

Так, 28 июня 2001 была принята Директива Совета Европы 2001/51/WE, которая дополнила положения Конвенции Шенген от 14 июня 1985 г. на базе современных вызовов и угроз.

В декабре 2001 г. в г. Лаакени (Бельгия) Европейским Советом была принята декларация "Будущее Европейского Союза", которая провозглашала основные направления будущих реформ и преобразований в пограничной сфере Евросоюза.

Лаакенська декларация инициировала дискуссию о введении системы интегрированного пограничного менеджмента, который бы учитывал интересы как внешних соседей ЕС, так и стран-членов. Впрочем, идентификация проблемы не привела к немедленному ее разрешению - дебаты начались, но признание интегрированного пограничного менеджмента осталось на уровне заголовков и лозунгов.

С целью внедрения системы интегрированного пограничного менеджмента на границах государств-членов ЕС 7 мая 2002 было принято Ко - мюнике Европейской Комиссии "В направлении интегрированного управления внешними границами государств-членов Европейского Союза".

В Коммюнике было предложено пятиступенчатую модель интегрированного пограничного менеджмента:

• пограничный контроль

• противодействие криминальным преступлениям

• анализ рисков

• международное сотрудничество со странами-соседями

• координация деятельности пограничных ведомств государств ЕС.

течение 2002-2004 гг осуществлялись системные меры по противодействию нелегальной миграции. В этот период были приняты следующие документы Совета Европы

• 5 декабря 2002 Директива 2002/90/WE, которая определяет понятие оказания содействия в нелегальном въезде, проезде и нахождении; Рамочное решение 2002 /946/WSiSW о расширении уголовно-правовых границ с целью предотвращения оказания содействия в нелегальном въезде, проезде и нахождении

• 25 ноября 2003 - Директива 2003/110/WE по оказанию помощи в случаях транзита с целью выдворение воздуху

• 29 апреля 2004 - решение 2004/573/WE об организации совместных рейсов с целью выдворения с территории двух или более государств-членов граждан третьих стран, в отношении которых было принято индивидуальные решение о выдворении.

В ноябре 2004 г. была принята Гаагская программа, которой определены стратегические цели и задачи ЕС по усилению свободы, безопасности и права в Европе.

Основными приоритетами в этом документе определены:

• иммиграция и предоставление убежища

• визовая политика

• обмен информацией по правоохранительным вопросам

• консолидация мероприятий по противодействию терроризму и организованной преступности

• сотрудничество полицейских и правоохранительных органов

• юридическое сотрудничество в уголовных и общественных делах.

В основу управления пограничной безопасностью Гаагской программе положена концепция интегрированного пограничного менеджмента.

Термин "интегрированный пограничный менеджмент" имеет относительно ко - Ротко историю, которая берет свое начало с середины 90-х годов XX века. Однако на сегодняшний день он является ключевой составляющей многочисленных проектов, связанных с реформами в области пограничной безопасности ведущих европейских стран.

Реализация задач интегрированного пограничного менеджмента странами Европейского Союза направлена ​​на осуществление эффективных политико-право-вых и правоохранительных функций в сфере защиты государственного суверенитета и территориальной целостности, международную кооперацию в пограничной сфере.

Нами проанализировано основные концептуальные подходы европейские страны к внедрению системы интегрированного пограничного менеджмента. Указанные подходы основываются на комплексных мероприятиях по:

• совместной оценки рисков и угроз на границе

• внедрение эффективного пограничного контроля

• сотрудничества в уголовно-разведывательной и оперативной сферах

• проведение совместных операций на границах ЕС

•подготовки персонала по единым стандартам ЕС

• международного сотрудничества и кооперации, в том числе со странами, которые не входят в состав Евросоюза.

Стратегически важным мероприятием по внедрению системы интегрированного пограничного менеджмента стало создание Европейского Агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах стран-участниц Евросоюза FRONTEX.

Постановлением Европейского Совета от 26 октября 2004 № 2007/2004 в июне 2005 г. в Варшаве официально открыт Европейскую Агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах стран-участниц Евросоюза FRONTEX (European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders - FRONTEX Agency).

Главное назначение Агентства FRONTEX - координация практического сотрудничества с целью укрепления безопасности внешних границ ЕС, руководящий орган - Совет правления (по одному представителю пограничной службы страны-участ-ницы ЕС, а также 2 представителя Еврокомиссии) Председатель Совета правления - руководитель королевской жандармерии Нидерландов Атте Бовинг; исполнительный директор (Финляндия) - Иллка Лайтинен.

Бюджет состоит из общего бюджета ЕС и из взносов стран Шен-Генский пространства.

Проект бюджета на 2007 г. составил 22,2 млн евро, окончательный бюд - жет - 40 млн евро, бюджет на 2008 г. увеличен до 70 млн евро.

Стратегической целью FRONTEX является расширение формата существующего двух-и многостороннего сотрудничество между государствами-членами ЕС и их соседями в сфере обеспечения безопасности границ.

Партнеры по сотрудничеству - ведомства, отвечающие за пограничную охрану.

Весомым теоретико - правовым механизмом европейской модели государственного управления по обеспечению пограничной безопасности стало внедрение Кодекса Европейского Союза 15 марта 2006 распоряжением № 562/2006 Европейского Парламента и Совета (вступил в силу 13 октября 2006). Настоящим документом определяются принципы пересечения границы лицами (так называемый Шен-Генский кодекс о границе (Schengen Borders Code).

Кодексом утверждается отсутствие пограничного контроля лиц, пересекающих внутренние границы между странами-членами ЕС, и устанавливаются принципы, регулирующие пограничный контроль лиц, пересекающих внешние границы стран-членов ЕС.

Согласно положениям Шенгенского кодекса основной задачей пограничного контроля является борьба с нелегальной миграцией и торговлей людьми, а также предотвращения любых угроз внутренней безопасности, общественному порядку и международным отношениям стран-членов ЕС.

Основные задачи пограничного контроля:

• обеспечивать соблюдение прав человека и не унижать его достоинство. Он должен проводиться профессионально, с соблюдением уважения и соответствовать поставленным задачам

• охватывать не только проверку лиц на пограничных переходах и охрану границы между ними, но и анализ рисков для внутренней безопасности, анализ угроз на внешних границах.

Действие Кодекса распространяется на всех лиц, пересекающих внутреннего - ной или внешнюю границу стран-членов ЕС, при этом он не ограничивает права:

а) лиц, пользующихся правом общественности на свободное передвижение

б) беженцев и лиц, которые пытаются попасть под международную охрану.

Положение Шенгенского кодекса на сегодня введено в практику интегрированного пограничного менеджмента.

С целью усовершенствования мер, направленных на обеспечение пограничной безопасности стран ЕС, 13 февраля 2008 Европейской Комиссией предоставлен Сообщение о создании Европейской системы надзора за границами (далее - Европейская система надзора) (EUROSUR).

Главная цель Европейской системы надзора:

• предотвращения незаконному пересечению границы

• противодействие нелегальной миграции

• сокращение численности нелегальных иммигрантов, погибают в море

• укрепление внутренней безопасности ЕС путем содействия предотвращению транскордоннли преступности.

В документе определена стратегия Европейской системы надзора, основные усилия сосредоточены прежде всего на обеспечении безопасности южного и восточного сегментов внешней границы ЕС. Государствам-членам ЕС предлагается План действий по постепенному созданию Европейской системы надзора в течение последующих лет.

Предусмотрено, что Европейская система надзора должна создать общую техническую основу для оптимизации повседневной сотрудничества и связи между органами власти государств-членов ЕС и способствовать использованию современных технологий с целью надзора за границами. Основной оперативной целью должен стать обмен информацией, за исключением личных данных между существующими национальными и европейскими системами.

Выводы из данного исследования и перспективы дальнейших исследований. На основании полученных данных можно утверждать, что странами Европейско - го Союза принимаются основательные государственно-управленческих решений по формированию действенной системы пограничной безопасности, однако современные вызовы и угрозы требуют ее постоянной трансформации с целью укрепления границ Европейского Союза.

Список литературы

1. Договор, подписанный в Шенгене 14 июн. 1985 между Правительствами государств Бенилюкса, Федеративной Республики Германии и Республики Франции о постепенной ликвидации контроля на их общих границах (Конвенция Шенген). - Б.м., 1985.

2. Директива NR 562/2006/WE от 15 февр. 2006 о коде?? Кс правил, регулирующих передвижение лиц через границу - Пограничный кодекс Шенген //Офиц. Вестн. WE L105. - 2006. - 13 апр.

3. Общий учебник Шенген (Common Manual), принятый на основании решения Исполнительного комитета Шенген от 28 апр. 1999 г. (SCH /Com-ex (99) 13). - Б.м., 1999.

4. В направлении интегрированного управления внешними границами государств-членов Европейского Союза: Коммюнике Европейской Комиссии от 7 трав. 2002 COM (2002) 233 final. - Б.м., 2002.

5. Директива 2002/90/WE, которая определяет понятие оказания содействия в нелегальном въезде, проезде и нахождении //Офиц. Вестн. WE.L328 - 2002. - 5 дек.

6. Рамочное решение Совета 2002/946/WSiSW о расширении уголовно-правовых границ с целью предотвращения оказания содействия в нелегальном въезде, проезде и нахождении //Офиц . Вестн. WE L328. - 2002. - 5 дек.

7. Директива 2001/51/WE от 28 июн. 2001 г., которая дополняет положения ст. 26 Исполнительного конвенции к Договору Шенген от 14 июн. 1985 //Офиц. Вестн. WE L187. - 2001. - 10 июля.

8. Шенгенский кодекс о границах (Schengen Borders Code) от 15 февр. 2006 г. - Б.м., 2006.

9. Олуйко В.М. К вопросу о границах государственной власти (критические заметки) / В.М. Олуйко, Р.И. Кондратьев //Вестн. УАДУ. - 2003. - № 1. - С. 25-31.

10. Олуйко В.М. Проблемы адаптации законодательного обеспечения деятельности государственной службы к стандартам Европейского Союза /В. Олуйко //Вестн. гос. службы Украины. - 2005. - № 1. - С. 43-47.

11. Нижник Н. Р Системный подход в организации государственного управления: учеб. пособие. /Н. Г. Нижник, А. А. Машков. - М.: Изд-во УАДУ, 1998. - 160 с.




Пошук по ключовим словам схожих робіт: