Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
Условия причины трансформации правительств в Республике Польша (1989-2008 годы)
статті - Наукові публікації

Николай Лахижа
кандидат исторических наук, доцент, заместитель начальника Управления государственной службы Главного управления государственной службы Украины в Полтавской области

В статье проанализирован процесс трансформации правительств в Польше, обнаружено основные факторы, влияли на их создание, деятельность и отставку Наго лошуеться необходимость творчески использовать зарубежный опыт при модернизации государственной власти в Украине.

Ключевые слова: Республика Польша, Совет Министров, правительство, модернизация, трансформация правительственных структур.

Governments 'transformation process in Poland is analyzed in the article; the main factors that influenced their creation, activity and resignation are revealed. The necessity of foreign experience creative use considering state authority modernization in Ukraine is accented.

Key words: Republic of Poland, Council of Ministers, government, authority modernization, government structures transformation.

Постановка проблемы. Необходимость модернизации украинского государства является предметом постоянных дискуссий среди украинских политиков, государственных деятелей и ученых, свидетельствует об актуальности данной проблемы. Рассматривая модернизацию как "комплексный процесс системных изменений государства", "что приводит государство в соответствии с имеющимися в современном мире достижениями государственного строительства" [1, с. 6, 12], важно творчески использовать зарубежный опыт, что может облегчить и сделать быстрее процесс изменений. Например, анализ показывает, что во многом мы повторяем польский путь становления и модернизации государства, делает актуальным изучение процесса реформ публичной администрации в Польше. В частности, важно проанализировать трансформацию центрального органа исполнительной власти в этом государстве с точки зрения его формирования, взаимосвязи с политическими силами, парламентом и Президентом.

Целесообразно заметить, что согласно Конституции Республики Польша не только Кабинет Министров, но и Президент осуществляют исполнительную власть [2, ст. 10]. Совет Министров определено как орган, проводит внутреннюю и внешнюю политику Речи Посполитой и руководит правительственной администрацией. В ее компетенцию входят вопросы политики государства, не закрепленные за другими государственными органами и органами территориального самоуправления [2, ст. 146, п. 1-3].

Польские ученые используют несколько названий для высшего органа ис - полнительной власти. Термин "кабинет" охватывает высшее руководство: премьер, вице-премьеры и министры. Термин "правительство" охватывает "кабинет" и организационную структуру, которая его обслуживает. В его иерархической структуре выделяют три функциональные группы: политические лица - кабинет, а также секретари и пидсекре-таре органа; средние лица - шефы департаментов; административно-технические - чиновники министерств.

Сегодня не только в разговорах и прессе, но и в польской научной литературе чаще используется термин "правительство", хотя конституционным является лишь понятие "Совет Министров". Конституция 1997 оперирует только этим термином, что, по мнению польских ученых, вызвано историческим традициям и желанием применять единое название органа власти во всех правовых актах [3, c. 218].

Следует добавить, что до 1997 г. в правовых актах использовались различные сроки. Например, в Малой Конституции от 17 октября 1992 параллельно ис - ристовувалися сроки "Совет Министров" и "правительство".

Целесообразно обратить внимание на то, что исследователи часто называют разное количество правительств Польши после 1989 г. Это связано с тем, что некоторые премьеры начинали формировать правительство, но по тем или иным причинам вынуждены были отказаться от этого. В нашей статье упомянуто и такие случаи, поскольку это помогает глубже понять механизм формирования этого главного органа ис - полнительной власти.

Анализ последних исследований и публикаций. Следует отметить, что проблемы модернизации публичной администрации Польши нашла определенное освещение в трудах украинских ученых Н.Гнидюк, В.Горбача, В.Гуменюк, О.Куленко - вой, Лисничая, В.Малиновського, М.Марчука, Н.Нижник, В.Олуйко

В.Тертичкы, Е.Уткин и некоторых других авторов, а также в нескольких наших статьях. Однако эволюция правительств предметом специального исследования до сих пор не была. Изучение деятельности правительств Польши проводилось в основном в рамках исследований, посвященных координации европейской политики [4]. Значительно полнее проблема модернизации публичной администрации раскрыта в польской историографии (Я. Боць, Я.Гонцяж, С. Долецкий, Г.Издебський, Л.Ко - лярсько - Бобинска, Б.Кудрицька, М.Кулеша, Я.Чапутович, К.Щерський и другие авторы). Проблема трансформации правительств польскими учеными исследовалась в общих работах по развитию публичной администрации (Я. Ха-узнер, Х.Издебський, Я.Боць, В.Кожух, М.Кулеша) [5-8], исследованиях по теории права (М. Ложевська-Оловська) [9] и политологических работах (П.Винзорек

А.Антошевський) и т.д. [3, 10]. Кроме указанных в списке литературы работ для подготовки данной статьи нами использован также материалы официальных сайтов органов власти Республики Польша.

Нерешенные ранее части общей проблемы. Анализ показывает, что в украинской научной литературе отсутствуют работы, которые бы обобщали трансформацию правительств в Республике Польша как с точки зрения хронологии, так и с точки зрения анализа причин этого процесса.

Формулировка целей статьи. Задачей данной статьи является анализ и обобщение материалов о трансформации правительств Польши с целью выявления факторов, которые влияли на их создание, деятельность и отставке, а также выявление тенденций развития правительств в Польше. Вне данной статье автор оставляет проследить собственно деятельности правительств и изучения трансф?? Мации всей ветви исполнительной власти в Польше, поскольку это задача более широкого исследования.

Изложение основного материала исследования. Исследователи выделяют ряд факторов, влияющих на модель координации государственными институтами европейской политики: обычаи и институциональную традицию данной страны; политическую культуру, степень институционализации гражданского общества

требования технической эффективности [4, с. 58-59]. На наш взгляд, эти же факторы влияют и на трансформацию правительств. Глубинными причинами трансформаций правительств Польши, по нашему мнению, соответствие изменениям в трансформирующемся, от тоталитарного к демократическому. Производными причинами являются факторы, вызванные борьбой за власть, политические и человеческие факторы.

В формировании и деятельности правительства в Польше важную роль играет его поддержка как Президентом, так и законодательной властью. Формирование нового правительства предусматривает подбор политиков на высшие должности, создание правительственной программы и обеспечения поддержки в парламенте через создание правительственного большинства.

Существующая в Польше пропорциональная избирательная система часто приводит к ситуации отсутствия в парламенте партии, которая имела большинство мандатов. Поэтому привычной является система создания коалиционных правительств. По мнению А.Антошевсь кого-либо, на создание и сохранение коалиции влияют следующие факторы: политические традиции; долгосрочные стратегии партий-членов коалиции; внутрипартийные конфликты; амбиции лидеров; отношения между партийными элитами; характер политического режима; внутренние и внешние события [11]. Добавим, что практика Польши показывает также на значительную, а часто и решающую роль в формировании и деятельности правительства позиции Президента государства, заметно и в Украине.

В Польше после 1989 заметной была тенденция к вхождению в ко - алиций генетически близких политических сил, которых объединяло то или иное отношение к социалистическому прошлому. Поэтому преобладала модель синкретических коалиций, в которых часто политические партии были носителями разных идеологий или ориентировались на разных политиков. В.Еднака отмечает, что в 1993 г. в парламенте доминировали малые партии, а с этого времени - большие [12, с. 136-137]. На втором этапе доминировала безальтернативность создания коалиции и проблемность формирования новой. Особенно ярко это проявлялось при преобладании в парламенте центристских партий.

М.Мигальський, В.Войташик и М.Мазур выделяют три фазы создания правительственных коалиций в Польше: фаза партийной нестабильности (19891993); фаза стабилизации (1993-1997); фаза повторной нестабильности (после 1997 г.) [3, с. 220]. Но труд этих авторов издана в 2006 г., поэтому в ней не охвачено периода последних лет. Очевидно, что еще рано делать выводы о сути современного этапа трансформации власти в Польше, но уже очевидно, что надежды на стабильность после выборов 2005 г. не оправдались.

На первом этапе партийная нестабильность сочеталась с высокой динамикой эволюции общества. Быстро развивалась партийная система Польши (было зарегистрировано более 300 политических партий). Трансформация системы государственного управления сопровождалась напряженными дискуссиями. Существенным фактором стало внесение в апреле 1989 г. в Конституцию изменений, связанных с формированием правительства. Теперь инициатором создания правительства выступал Президент, который вносил в сейм предложение о назначении

премьера. Президент также имел возможность распустить парламент, если в течение трех месяцев не было создано правительства. Это облегчало в условиях нестабильности привлечения к положительному голосования и тех партий, которые не входили в правительственную коалицию. Поэтому стало возможным формирование различных коалиций, в том числе беспартийных кабинетов Т. Мазовецкого и Я. Белецкий.

После выборов в июне 1989 г. в Польше возникла принципиально новая политическая ситуация. Большинство в парламенте получила правовую основу для проведения изменений. Реализуя предварительные договоренности с оппозицией, Президент В.Ярузельский предложил на пост премьера кандидатуру тогдашнего министра внутренних дел Ч.Кищака. Президент и глава правительства были заинтересованы в формировании в парламенте широкой коалиции. Однако неудачные попытки формирования правительства (2-17 августа 1989) свидетельствовали о потере монополии предыдущей власти. Беспартийный кабинет во главе с представителем "Солидарности" Т.Мазовецьким (12 сентября 1989 -14 декабря 1990) был результатом компромисса сил режима с демократической оппозицией для проведения экономических реформ и демократизации. В состав правительства вошли представители Общественного парламентского клуба и партии режима. Это способствовало поддержке правительства парламентом и легитимизации реформ. Правительство действовало эффективно до кризиса, связанного с позицией нового Президента Л.Вален-си, который свою президентскую кампанию построил на критике правительства ТМазо-кий, который тоже был одним из кандидатов на президентских выборах, и расколом "Солидарности". Беспартийный правительство Я.Белецького (12 января - 2 декабря

1991 г.) был создан по инициативе Л. Валенсы, который принимал участие в формировании правительства и поддерживал его. Это правительство создавался как временный до проведения парламентских выборов и занимался преимущественно текущей работой, а не проведением реформ.

После выборов 1991 правительства уже имели партийный характер, хотя их поддержка парламентом была слабой из-за таких факторов, как высокая партийная разобщенность сейма, значительная идеологическая разница между партиями, разное видение сущности и формы демократических преобразований.

Стабилизирующую роль сыграло ослабление левых сил. Однако позиция ловоцентристив постепенно усиливалась из-за ослабления влияния Президента Л.Валенсы, а позже - благодаря поддержке Президента А.КВАСНЕВСКИЙ.

Правительство Я.Ольшевського (5 декабря 1991 - 5 июня 1992) стал результатом парламентских выборов, состоявшихся 27 ноября 1991 Однако уже с начала деятельности премьер имел трудности, связанные с раздроблением парламента и отсутствием поддержки от Президента. Уже при формировании кабинета оказались противоречия между участниками коалиции. Поэтому 17 дек - ния 1991 Я.Ольшевський подал в отставку, которая не была принята. Постепенно терялась и поддержка парламента, что было связано как с экономическими реформами, так и люстрации.

Антилюстрацийна коалиция, которая привела к падению правительства Я.Ольшевсь кого-либо, не надеялась на быстрое формирование нового правительства. Президент доверил миссию создания правительства голове крестьянской партии В.Павлакови (5 июня

1992 г. - 1 июля 1992), который выступил в парламенте Программу правительства, но не смог сформировать его состав. Концепция создания широкого правительства солидарности, которая появилась еще при формировании правительства В.Павлака, была реализована Г.Сухоцькою (11 июля 1992 - 25 октября 1993). В кабинет входили представители семи партий. Не имея серьезной поддержки в парламенте, правительство вынуждено было идти на компромиссы, привлекая к голосованию другие политические силы. Особенно сказывались идеологические противоречия между отдельными партиями коалиции. Поэтому правительство постепенно терял поддержку в сейме, что и привело к составлению полномочий Г.Сухоцькою, но Президент отставки не принял и распустил парламент.

На втором этапе процесса формирования и функционирования кабинетов ощутимо проявилась политическая стабилизация. Первой ее причиной было изменение избирательного законодательства (рост избирательного порога до 5% для партий и 8% для коалиций и величины избирательных округов), что направлено на достижение политической стабилизации и углубления реформ. Негативным следствием таких изменений было отсутствие представительства в парламенте тех избирателей, которые отдали голоса за партии, которые не преодолели избирательный порог. Соответственно возросла диспропорция между действительными симпатиями избирателей и количеством полученных партиями мандатов. Вторым фактором стабилизации было изменение правил формирования парламентской коалиции. Полномочия парламента по формированию правительства были расширены. Результатом нового избирательного законодательства стала концентрация политических сил для создания большинства и оппозиции. Коалиция Союза демократических левых сил и Крестьянской партии Польши оказалась достаточно стабильной. На первых порах деятельности правительства В.Павлака (26 октября 1993 - 1 марта 1995) существенной была его поддержка Президентом. Но впоследствии проявились противоречия внутри коалиции, которые пытались решить путем смены руководителя правительства.

Изменение премьера привела к диспропорциям в разделении правительственных должностей. Крестьянская партия потеряла, кроме поста премьера, и должности нескольких министров, получив взамен должность маршала сейма, которую до сих пор занимал представитель союза демократических левых сил И. Алеша. Негативно на деятельность правительства И. Олексы (4 марта 1995 - 26 января 1996) влияли противоречия в коалиции, а также нарастание противоречий с новоизбранным президентом А.КВАСНЕВСКИЙ.

Кабинет В.Чимошевича (2 февраля 1996 - 17 октября 1997) действовал в условиях, когда партии коалиции, как и оппозиции фактически уже начали избирательную кампанию. Но идея досрочных выборов не была поддержана Президентом. Сильная личность нового премьера привела к преобладанию в коалиции левоцентристов.

Поражение правых партий еще на выборах 1993 заставила их объединяться. Демократический Союз и Либерально-Демократический конгресс объединились в Партию Вольности, а более 30 политических партий создали Избирательный Блок "Солидарность" (ВБС), который получил на выборах в 1997 г. 44% мест в сейме и 51% мест в Сенате.

Третий этап эволюции партийной системы в Польше продолжался от парламентских выборов 1997 к созданию в октябре 2005 г. правительства К.Марцинке-вича. Главной причиной нестабильности правительств на этом этапе развития государства была внутренняя слабость политических группировок и высокая степень политической поляризации в парламенте.

После выборов 1997 левоцентристская коалиция потеряла большинство в парламенте. К созданию большинства приступил блок ВБС, ведя переговоры с Партией Вольности. Выдвижение на пост премьера малоизвестного политика оценивалось политологами как попытка лидера ВБС М.Кжаклевського неофициально контролировать правительство Е.Бужка (31 октября 1997г. - 6 июня 2000). Распад правой коалиции не привел к исчезновению правительства, действовал (7 июня 2000 - 19 октября 2001), опираясь на поддержку меньшинства в парламенте. Низкой была и поддержка правительства населением. Авторитет правительства падал и в связи с обвинениями в коррупции.

На парламентских выборах 2001 г. победила коалиция Союза демократических левых сил и Союза труда, которая получила 41% голосов избирателей. Гражданская платформа, в состав которой вошли деятели ВБС и Партии Воль-ности, набрала почти 13% голосов. В парламент также вошли крайне правые группировки - Самооборона и Лига польских семей. Коалиционное кабинет Л.Миллера (19 октября 2001 - 3. Марта 2003 г.) казался прочным, чему способствовало объединение усилий вокруг евроинтеграционных проектов. Но впоследствии, после решения основных проблем, коалиция распалась, что привело к изменению состава правительства. Новый кабинет Л.Миллера (4 марта 2003 - 4 мая 2004) опирался на 200 депутатов от левоцентристских сил и ситуа - ную поддержку других депутатов. Причиной раскола стали обвинения правительства в афе?? Ах и персональные различия между премьером и Президентом.

Кабинет М.БЕЛКА (15 мая 2004 - 31 октября 2005) опирался на состав предыдущего правительства. Значительным было влияние Президента, но поддержки в парламенте не было. Более того, премьер декларировал переход к внепарламентской политической силы, которая критически оценивала деятельность правительства, польские ученые назвали "абсурдом" и "курьезом" [3, s. 235].

Следует отметить, что с 2004 г. польские политологи начали обсуждать вопрос об обновлении политического спектра в Польше, его разделение на сторонников реформ и открытой Европы и политических сил, опиравшихся системной трансформации общества.

Результаты почти одновременных выборов Президента и в парламент в 2005 г. стали важным этапом эволюции политических взглядов поляков, а

затем - влияние на эволюцию правительств. Директор Института публичных дел, профессор Л.Коларська-Бобинская, отмечает, что в 2005 г. после многих лет доминирования разделения на последователей Солидарности и последователей коммунистов впервые возникла возможность разделения на правых и либералов, а вопрос о правящей коалиции и оппозиции мог решаться неожиданно [ 13, с. 9-11].

Кабинет К.Марцинкевича (31 октября 2005 - 14 июля 2006) имел поддержку меньшинства в парламенте, но периодически опирался на правоцент-ристську коалицию. Официальной причиной отставки правительства было освобождение премьера от обязанностей с целью дать ему возможность баллотироваться на пост мэра Варшавы. Но польские СМИ писали о кадровых и экономические противоречия премьера с Президентом и слишком высокой его популярность.

Кабинет Я.Качинского (14 июля 2006 - 16 ноября 2007) опирался на поддержку Президента и коалицию правых фракций. Заметным было стремление максимально сконцентрировать власть в руках братьев Качиньских, негативно воспринималось потенциальными союзниками. Распад партийной коалиции привел к роспуску парламента.

На внеочередных парламентских выборах борьба шла между право-центристскими силами. С 460 мандатов "Гражданская платформа" получила 209, 166 мест в Сейме и партия "Право и справедливость", Левые и Демократы - 53 мандата, Польская крестьянская партия - 31. Правительство, которое возглавил лидер партии ГП Туск (17 ноября 2007), опирается в сейме на блок с небольшим крестьянской партией. Сразу же стало заметным противостояние с Президентом и определенное двоевластие. Можно отметить, что радикальных расхождений во взглядах нет, но есть разное видение путей решения имеющихся проблем. Например, во внешней политике правительство Туска говорит о "нормализации" отношений с Европой и Россией, а не об их изменении.

Выводы

1. Обобщение материалов о трансформации правительств Польши подтверждает мнение польских исследователей о наличии с 1989 по 2005 г. трех фаз эволюции политической системы Республики Польша и тесная взаимосвязь с этим особенностей формирования и деятельности правительств. Новая фаза пока не принесла правительственной стабильности.

2. Глубинными факторами, которые влияли на создание, деятельность и отставку правительств, были обычаи и институциональная традиция, политическая культура, степень институционализации гражданского общества. Требования технической эффективности правительств и влияние президентов государства на трансформацию правительств можно считать вспомогательными факторами.

3. Вступление в Европейский Союз не стал в Польше фактором усиления политических баталий, поскольку различия между основными политическими силами касалось не напрямую действий, а методов.

4. Партийная система Польши развивалась от распыления начале 90-х гг укрупнения партий. Прослеживается также переход от противостояния левых и правых политических сил к борьбе правых с либералами.

5. Анализ показывает сходство политической борьбы в Польше и в Украине. Общими их особенностями являются наличие посткоммунистических и реформаторских политических сил и борьба между ними, а также значительная роль Президента государства в этом противостоянии. Однако Польша опережает Украину на пути реформ. Итак, можно предположить и в Украине перемещения политической борьбы вправо и создания непредвиденных еще коалиций.

Перспективы дальнейших исследований трансформации правительств в Республике Польша, на наш взгляд, связаны прежде всего с анализом глубинных причин этого процесса. Интересным является изучение влияния фактора личных отношений между президентами и главами правительств. Целесообразно также углубленное изучение данной проблемы с точки зрения сравнения процессов трансформации правительств в Польше и в Украине.

Список литературы

1. Сурмин Ю. Необходимость, характер и содержание модернизации украинского государства /Ю. Сурмин //Вестн. НАГУ. - 2008. - № 2. - С. 5-21.

2. Konstytucja Pzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. //Http://www. sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm

3. Migalski M., Wojtasik W., Masur M. Polski system partyjny. - Warszawa: Wydawnictwo naukowe PWN, 2006. - 272 s.

4. Механизмы координации европейской политики: практика стран-членов и стран-кандидатов /Н. Гнидюк (ред.), А. Новак-Фар, Я . Гонцяж, И. Родюк. - М.: Миле-ниум, 2003. - 384 с.

5. Administracja publiczna /J.Hausner (redakcja naukowa). - Warszawa: Wydawnictwo naukowe PWN, 2005. - 292 s.

6. Izdebski H., Kulesza M. Administracja publiczna - zagadnenia ogolne. - Warszawa: 1999; Izdebski H. Introduction to public Administration and administrative Law.-Warsz awa: Liber. - 2006. - 122 s.

7. Bo с J. (red). Administracja publiczna. - Wroclaw, 2003; Boc J., Prawo admini-stracyjne. - Kolonia Limited, 2001.

8. Kozuch B. Zarzadzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organisacji. - Warszawa: 2004.

9. Loszewska-Olowska M. Podstawy prava dla dziennikarzy. - Warszawa: Difin, 2008. - 405 s.

10. Winczorek Р Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskej z 2 kwietnia 1997 r. - Warszawa, 2000; Winczorek. Г. Wstep do nauki o panstwie. - Warszawa, 2000.

11. Antoszewskie A. Koalicje gabinetowe w Europie //W. Bokajlo (red.) Studia z teorii polityki, kultury politycznej I mysli politycznej. - Wroclaw, 1996. - S. 60.

12. Jednaka W. Proces ksztaltowania sie systemu partijnego w Polsce 1989 roku. - Wroclaw, 1995. - S.136-137.

Przyszlosc polskiej sceny politycznej po wyborach 2007 roku. - Warszawa, 2008. - Obserwatorium demokracji. - 56 s.




Пошук по ключовим словам схожих робіт: