Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
ГАРАНТИИ ГОСУДАРСТВА И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ предприятием для ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И СТИМУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
статті - Наукові публікації

P. А. Джабраилов,
старший научный сотрудник Института экономико-правовых исследований НАН Украины, доцент, кандидат юридических наук

В настоящее время вопрос предоставления государством и органами местного самоуправления, в частности, городов, гарантий по обязательствам субъектов хозяйствования по хозяйственным договорам не получило должного освещения в научной литературе и соответствующего отражения в практике пра-сто-вания. Следует признать неразвитость и фрагментарность украинского законодательства в сфере государственных и, так сказать, коммунальных гарантий - гарантий, предоставляемых органами местного самоуправления, значение которых для стимулирования хозяйства в областях, где присутствует значительное публичный интерес, остается недооцененным. Итак, в современных экономико-правовых условий хозяйствования актуализируется необходимость исследования правового регулирования государственных и коммунальных гарантий.

Следует отметить, что проблематика государственного регулирования экономических отношений, отношений в сфере хозяйствования достаточно длительное время находится в поле зрения на-уковцив-хозяйственников, в частности, свидетельством тому являются многочисленные труды таких известных ученых, как В. К. Мамутов [1] и М. Г Чумаченко [2]. Отдельные виды государственного регулирования хозяйственной деятельности, например государственная помощь, исследуются в работах Т.В. не-Некрасов [3]. Отдельного внимания заслуживает зарубежная правовая доктрина, рассмотрена в работах Е. Андреевой [4]. В то же время нельзя не отметить того факта, что малоисследованных-мы остались вопросы предоставления государством и органами местного самоуправления гарантий по обязательствам субъектов хозяйствования, которые в целом производят регулирующее влияние на хозяйственную деятельность.

Целью исследования является определение гарантий государства и органов местного самоуправления по обязательствам субъектов хозяйствования как средства государственного регулирования и стимулирования хозяйственной деятельности.

Согласно указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

проанализированы действующее законодательство Украины, регламентирующее отношения по предоставлению государством и органами местного самоуправления гарантий по обязательствам субъектов хозяйствования

разработаны предложения относительно признания гарантий государства и органов местного самоуправления по обязательствам субъектов хозяйствования средством государственного регулирования хозяйственной деятельности.

Сегодня правовая регламентация государственных и коммунальных гарантий осуществляются преимущественно нормами бюджетного законодательства Украины, в частности Бюджетного кодекса Украины (далее - БК). Как такое определение этих гарантий в нем отсутствует, однако в его ст. 17 установлен определенный порядок предоставления гарантий и их признаки.

Так, Кабинет Министров Украины в лице Министра финансов Украины, Совет министров Автономной Республики Крым в лице Министра финансов Автономной Республики Крым и городские советы в лице руководителей их исполнительных органов могут предоставлять гарантии относительно выполнения долговых обязательств субъектам исключительно в пределах полномочий, определенных соответственно законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете. Гарантии предоставляются лишь на условиях платности, срочности, имущественного обеспечения-

ния и встречных гарантий, полученных от других субъектов (части 1, 2 ст. 17 БК).

В отличие от украинского законодательства, в праве Российской Федерации (далее - РФ) дефиниция государственной и муниципальной гарантии получила четкую формализацию. В частности, в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 государственная или муниципальная гарантия (государственная гарантия РФ, государственная гарантия субъекта РФ, муниципальная гарантия) определяется как вид долгового обязательства, через которое, соответственно, РФ, субъект РФ, муниципальное образования (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена ​​гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям обязательства ' Обязательства, что даваемого гарантом, отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бене-фициаром [5]. Кроме того, государственным и муниципальным гарантиям в Бюджетном кодексе РФ посвящены 5 статей (115, 115 1 , 115 2 , 116, 117), в рамках которых определены требования к их предоставления субъектам хозяйствования.

Однако, в отличие от законодательства Украины, вопрос платности предоставления государственных или муниципальных гарантий не получило четкого урегулирования в Бюджетном кодексе РФ. По мнению отдельных российских исследователей, этот вопрос должен быть урегулирован в договоре о предоставлении государственной или муниципальной гарантии [4, с. 100], заключение которого предусмотрено Бюджетным кодексом РФ.

В научной литературе имеют место единичные попытки доказать, что институт государственных, коммунальных (муниципальных) гарантий не имеет признаков самостоятельности и представляет собой сочетание элементов двух гражданско-правовых институтов - поручительства и банковской гарантии [4, с. 97]. Однако с таким утверждением нельзя согласиться, поскольку гарантии государства и органов местного самоуправления имеют совершенно иную правовую природу, в том числе публично-правовой, и не связываются с удовлетворением потребностей участников гражданского оборота.

В отличие от гражданско-правовых конструкций поручительства и банковской гарантии, государственная и коммунальная (муниципальная) гарантия не является договорным обязательством, так же, как и другие средства государственного регулирования го?? Зяйственной деятельности, предусмотренные ст. 12 Хозяйственного кодекса Украины (далее - ГК), в частности: инвестиционные, налоговые и другие льготы; дотации, компенсации, целевые инновации и субсидии и т.д.. Государство и органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают предельный объем предоставления гарантий, который предусматривается законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете (ч. 1 ст. 18 БК).

Логично предположить, что так же государство и органы местного самоуправления определяют тех субъектов хозяйствования, которые должны получить гарантию. В связи с этим договором могут быть урегулированы отношения не из предоставления государственных и коммунальных (муниципальных) гарантий, а отношения по их возврату в порядке регресса в случае невыполнения субъектом хозяйствования основных обязательств по договору, обеспеченному гарантией, встречные гарантии субъектов 'ведения хозяйства по полученной гарантией и т.д..

В законодательстве Украины не очерчены четкий круг субъектов, имеющих право на получение гарантии со стороны государства или органа местного самоуправления, и можно предположить, что ими могут выступать субъекты хозяйствования различных форм собственности и организационно-правовых форм. Ведь согласно п. 12 ч. 1 ст. 69 БК в доходы местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, относится плата за гарантии, предоставленные с соблюдением условий, определенных ст. 17 этого Кодекса. В свою очередь, платность гарантии означает возможность ее предоставления не только государственным и коммунальным предприятиям, но и субъектам хозяйствования других форм собственности.

Впрочем, анализ отдельных норм ГК свидетельствует о том, что право на получение гарантий относится главным субъектам хозяйствования государственного сектора экономики.

Так, согласно ч. 6 ст. 77 ГК казенное предприятие получает кредиты для выполнения уставных задач под гарантию органа, к сфере управления которого входит предприятие. Согласно ч. 2 ст. 199 ГК обязательства субъектов хозяйствования, относящихся к государственному сектору экономики, могут быть обеспечены государственной гарантией в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Кроме того, государство в лице Кабинета Министров Украины выступает гарантом по обязательствам государственных заказчиков (ч. 3 ст. 183 ГК). Конечно, государственными заказчиками выступают органы государственной власти, а также государственные организации и другие учреждения - главные распорядители средств государственного бюджета.

В связи с этим можно сделать вывод, что, с одной стороны, число субъектов хозяйствования, получающих государственные и коммунальные (муниципальные) гарантии неоправданно ограничен, а с другой - вызывает замечания норма бюджетного законодательства Украины о плате за предоставление со стороны государства или органа местного самоуправления такой гарантии. Нельзя сводить государственную и коммунальную (муниципальную) гарантию до определенной услуги, за предоставление которой надо платить соответствующие средства. Гарантия государства или органа местного самоуправления является не просто средством обеспечения исполнения обязательства, как это характерно для банковской гарантии, что регламентируется нормами Гражданского кодекса Украины от 16 января 2003 г. (далее - ГК). Гарантия, предоставляемая государством или органом местного самоуправления, это, прежде всего, мера государственной поддержки экономически активных субъектов хозяйствования, государственного регулирования и воздействия на отдельные отрасли экономики Украины путем стимулирования хозяйственной деятельности в четко определенных сферах, стабилизации хозяйственных отношений и т.д..

Безусловно, государственную и коммунальную (муниципальную) гарантии не следует использовать в обычных, так сказать, нормальных условий хозяйствования - стабилизирующий и стимулирующий эффекты такой гарантии является наиболее ощутимыми в кризисных экономических

условиях или в тех сферах экономики, которые представляют значительный интерес для государства и нуждаются в постоянной поддержке.

В настоящее время, когда Украина, как и другие страны мира, переживает последствия экономического кризиса, когда большинство субъектов находятся на грани банкротства из-за невозможности выполнения долговых обязательств по хозяйственным договорам, когда банковская инфраструктура большинства государств является «финансово парализованной »и о предоставлении кредитов и банковских гарантий и мечтать не приходится, именно гарантии государства и органов местного самоуправления могут и должны стать« спасательным кругом »для субъектов хозяйствования, обеспечив тем самым их повышенную конкурентоздат-ность и кредитоспособность в отношениях с иностранными контрагентами.

В нынешних сложных экономических условиях находятся субъекты хозяйствования различных форм собственности, деятельность которых имеет важное значение для обеспечения функционирования соответствующих отраслей экономики Украины, в том числе промышленности, сельского хозяйства и т.д., и развития соответствующей территории (речь идет о градообразующих предприятиях), а потому целесообразным является предоставление таким субъектам хозяйствования государственных и коммунальных (муниципальных) гарантий. При этом говорить о платности предоставления указанных гарантий вообще неуместно, поскольку целью последних является оказание поддержки субъектам хозяйствования в активизации их хозяйственной деятельности в крайне тяжелых для них и государства в целом экономических условиях. В связи с этим предлагается внести изменения в БК, исключив из него положение о платности предоставления гарантий и об имущественном обеспечении и встречные гарантии, полученные от других субъектов. Приведенные положения являются излишними, поскольку государство или органы мысцевого самоуправления, предоставляя гарантии определенным субъектам хозяйствования, косвенно берут на себя риски неисполнения или ненадлежащего исполнения последним договорных обязательств. Тем более, что в условиях экономической нестабильности такие риски достаточно высоки и прогнозируемыми, а потому вы-

щенаведени положения БК необходимо исключить.

же время надо признать, что эти предложения не дадут ожидаемого эффекта, поскольку, как и законодательство о гарантиях, являются фрагментарными. Нормы о государственных и коммунальных гарантии должны получить четкое консолидированное отражение в тексте ГК и быть признаны средство государственного регулирования хозяйственной деятельности. Уже сегодня можно было бы дополнить ГК ст. 16 1 «Гарантии государства и органов местного самоуправления по обязательствам субъектов хозяйствования как средство государственного регулирования и стимулирования хозяйственной деятельности». В этой статье необходимо определить понятие «гарантии государства и органов местного самоуправления» как средство государственной поддержки субъектов хозяйствования, осуществляющих хозяйственную деятельность в приоритетных для государства отраслях экономики, или их деятельность имеет важное значение для развития отдельных административно-территориальных единиц, или она осуществляется в условиях экономического кризиса. Кроме того, необходимо определить порядок и условия предоставления субъектам хозяйствования государственных и коммунальных гарантий, основания прекращения таких гарантий, возможность регрессного требования государства или органа местного самоуправления на предприятие.

По нашему мнению, последнее положение не соответствует характеру гарантии как средства государственного регулирования хозяйственной деятельности, поскольку государство в таком случае разделяет коммерческие риски предприятия. Однако практика правотворчества свидетельствует об обратном. В частности, в ч. 1 ст. 16 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2009 год» от 26 декабря 2008 г. указано, что в случае выполнения государством гарантийных обязательств перед кредиторами путем осуществления платежей за счет средств Государственного бюджета Украины или путем заключения с такими кредиторами договоров о реструктуризации сумм , возврат которых гарантирован Украиной, у юридических лиц, обязательства которых гарантированы, с момента такого исполнения возникает о

просроченной задолженности перед государством по кредитам, привлеченным под государственные гарантии, в объеме фактических расходов государственного бюджета и /или таких реструктурированных сумм, а к государству, соответственно, переходят права кредитора и право требовать от должника погашения такой задолженности в установленном законом порядке.

В том же Законе отмечено, что юридические лица, в отношении которых принимается решение о предоставлении кредитов или гарантий (кроме Государственной службы автомобильных дорог Украины), обязаны подать встречные, безвидзив-ни и безусловные гарантии банков, которые в течение 2007-2009 гг соблюдают установленные Национальным банком Украины обязательные экономические нормативы, или предоставить другое надлежащее обеспечение и уплатить в Государственный бюджет Украины плату за их получение в размере, установленном Кабинетом Министров Украины (ч. 4 ст. 14). Конечно, такая формулировка сегодня не противоречит положениям БК, но, если мы рассматриваем гарантию как хозяйственно-правовое средство государственного регулирования деятельности субъектов хозяйствования, то вышеприведенное положение данного Закона сводит на нет стимулирующий эффект государственных гарантий. Ведь в современных кризисных явлений в экономике Украины довольно трудно привлечь встречные гарантии банков и еще уплатить средства за получение гарантии государства.

Представляется, что квинтэссенция гарантии заключается в получении синергетического эффекта, который получает выражение в стабилизации ситуации в соответствующих отраслях экономики Украины, привлечении субъектами хозяйствования инвестиционных средств под гарантии государства, повышении конкурентоспособной субъектов во внешнеэкономических отношениях и т.д.. Поэтому на законодательном уровне необходимо пересмотреть порядок предоставления субъектам хозяйствования государственных гарантий. В частности, в настоящее время актуализируется вопрос привлечения инвестиций в строительную отрасль и жилищное строительство, и одним из средств содействия этому процессу могли бы стать государственные гарантии, которые можно было бы предоставить строительным компаниям с целью привлечения не

обходных средств для достройки жилья с соответствующей степенью строительной готовности. Но почему-то на государственных и коммунальных гарантиях вообще не сделано акцента в Законе Украины «О предотвращении влияния мирового финансового кризиса на развитие строительной отрасли и жилищного строительства» от 25 декабря 2008 г., если не считать один из абзацев ч. 11 его ст. 4, где указано, что условия удешевления стоимости строительства доступного жилья создаются путем удешевления ипотечных жилищных кредитов путем осуществления рефинансирования уполномоченных банков Национальным банком Украины или Государственным ипотечным учреждением под залог облигаций, эмитированных таким учреждением под государственную гарантию.

Проблемой, требующей неотложного решения, является отсутствие в Украине единого порядка предоставления государственных и коммунальных гарантий по обязательствам субъектов хозяйствования. В то же время, нельзя не обратить внимание на наличие «отдельных (частных)» порядков, определяющих основания предоставления гарантий определенным участникам отношений в сфере хозяйствования. В частности, имеется в виду Порядок предоставления в 2009 г. государственных гарантий по обязательствам Государственной службы автомобильных дорог, утверрджений постановлением Кабинета Министров Украины от 21 января 2009 г. (далее - Порядок). Настоящий Порядок, помимо прочего, определяет перечень документов, которые необходимо подать для получения гарантии, а также условия договора о возмещении расходов государственного бюджета, которые могут возникнуть в случае выполнения государством гарантийных обязательств. Отдельные положения указанного документа можно было бы взять за основу при разработке единого порядка предоставления государством и органами местного самоуправления гарантий по обязательствам субъектов хозяйствования. А до принятия такого документа можно было бы экстрагировать из текста Порядка определенные положения, имеют унифицированный характер, с их внедрением в ГК, в частности в предложенную в. 16 1 .

Естественно, что предоставление государством или органами местного самоуправления гарантий отдельным субъектам хозяйствования ставить

е их в привилегированное положение по сравнению с теми субъектами хозяйствования, которые осуществляют производственную деятельность в аналогичной сфере хозяйствования и не получили гарантию, что обусловливает необходимость отражения в ГК этих аспектов правового регулирования государственных и коммунальных гарантий. В настоящее время Закон Украины «О защите экономической конкуренции» от 11 января 2001 относит к антиконкурентных действий органов власти, органов местного самоуправления, органов административно-хозяйственного управления и контроля предоставления отдельным субъектам хозяйствования или группам субъектов хозяйствования льгот или других преимуществ, которые ставят их в привилегированное положение относительно конкурентов, что приводит или может привести к недопущению, устранению, ограничению или искажению конкуренции (абз. 7 ч. 2 ст. 15). В связи с этим в предлагаемой в. 16 1 ГК необходимо отметить, что предоставление государством или органами местного самоуправления гарантий осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев предоставления «адресных» гарантий конкретным субъектам. Дополнительно в ст. 16 1 надо заметить, что предоставление государственных и коммунальных гарантий не является ограничением конкуренции.

Итак, резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

доказана необходимость закрепления в ч. 2 ст. 12 ГК положение о том, что гарантии государства и органов местного самоуправления по обязательствам субъектов хозяйствования является средством государственного регулирования хозяйственной деятельности

аргументированно необходимость уточнения круга субъектов, имеющих право на получение гарантий, а также обоснована необходимость исключения норм как о платности предоставления гарантий, так и об имущественном обеспечении и встречные гарантии

обоснована необходимость консолидации норм о государственных и коммунальных гарантии в тексте ГК, в связи с чем предложено дополнить его ст. 16 1 «Гарантии государства и органов местного самоуправления по обязательствам субъектов хозяйствования как средство государственного регулирования и стимулирования хозяйственной деятельности»

аргументированно необходимость разработки документа, который определил бы единый порядок предоставления государством и органами местного самоуправления гарантий по обязательствам субъектов хозяйствования. До принятия такого документа определенные процедурные вопросы могли бы получить отражение в предложенной в. 16 1

акцентировано внимание на необходимости закрепления в предложенной в. 16 1 ГК положение о том, что предоставление государством или органами местного самоуправления гарантий осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев предоставления «адресных» гарантий конкретным субъектам. Кроме того, в ст. 16 1 надо заметить, что предоставление государственных и ко

коммунальную гарантий не является ограничением конкуренции

отмечено, что квинтэссенция гарантии заключается в получении синергетического эффекта, который получает выражение в стабилизации ситуации в соответствующих отраслях экономики Украины, привлечении субъектами хозяйствования инвестиционных средств под гарантии государства, повышении кон-курентоздатности субъектов во внешнеэкономических отношениях т.д..

Изложенные в данном научном исследовании идеи могут быть развиты в направлении определения сущности гарантий государства и органов местного самоуправления в сфере хозяйствования как более общей категории.

Литература

1. Мамутов В.К. О сочетании госрегулирования и рыночной саморегуляции /В.К. Мамутов //Экономика Украины. - 2006. - № 1. - С. 59-65.

2. Чумаченко Н.Г. К проблеме сочетания державного регулирования и рыночной саморегуляции /

Н. Г. Чумаченко //Экономика Украины. - 2006. - № 8. - С. 79-81.

3. Некрасова Т.В. К вопросу о недостатках регулирования государственной помощи, предоставляемой субъектам хозяйствования /В. Некрасова //Вестник Донецкого университета. Серия В. Экономика и право. - 2007. - № 1. -С. 507-511.

4. Андреева Е. Проблемы правового регулирования отношений по предоставления государственных (муниципальных) гарантий /Е. Андреева //Хозяйство и право. - 2009. - № 2. - С. 96-101.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.