Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ УКРАИНЫ
статті - Наукові публікації

А. А. Вивчаренко
заместитель директора Юридического института Прикарпатского национального университета имени В. Стефаника, кандидат юридических наук

К середине XX в. правовая система нашего государства не предусматривала целенаправленного регулирования охраны земель. Вообще, отечественной правовой системе до 60-х годов прошлого века не было известно экологическое, природоресурсовое, природоохранное законодательство. Такое положение объяснялось полити-ко-экономическими приоритетами правящей политической силы, в частности задачей начать и завершить в сжатые сроки индустриализацию, а в послевоенное время - возродить промышленность, укрепить обороноспособность, увеличить валовой внутренний продукт и т.п.. В большинстве случаев планы восстановления и развития народного хозяйства осуществлялись, не в последнюю очередь, за счет грабительского использования природных ресурсов и значительного ухудшения экологической безопасности. В условиях отсутствия правового воздействия на субъектов землепользования по рациональному использованию ими земель, других природных ресурсов, с одной стороны, а с другой, экстенсивного использования огромных территорий предприятиями, учреждениями и бурного развития территорий городов, в 60-е гг реально возникла проблема сокращение площадей сельскохозяйственных земель, ухудшение природной среды, порождало не известны по результатам угрозы.

Проблемы преодоления экологических, приро доресурсових угроз возникли примерно в это же время и у наших соседей. Так, за период 1946-1964 гг в Польше площадь земель, которая использовалась для аграрных задач, уменьшилась с 20440200 га до 20130200 га, т.е. на 310000 га. В 1946 г. на одного жителя страны приходилось 0,85 га сельскохозяйственных земель, а в 1964 г. - уже только 0,64 га. То есть за этот период в Польше площадь

сельскохозяйственных земель уменьшились на 24,7% [1, с. 192]. Как отмечается в польских источниках, в этих условиях решение Правительства Польши «Об охране земельных угодий» от 12 июля 1966 № 198 и решение «О рекультивации и использования земель, нарушенных в результате геологоразведочных и других работ» от 6 сентября 1966 № 301 положили начало правовому регулированию охраны земель [1, с.193].

По свидетельству отечественных исследователей в Украине наблюдается чрезвычайно высокий уровень освоения жизненного пространства. Так, в хозяйственное использование вовлечено более 92% ее территории, 82% земельных ресурсов является основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве. Для ведения сельского хозяйства используется 72,2% суши. А его распаханы площади составляют 57,5% территории нашей страны, или 81% от всех ее земель сельскохозяйственного назначения. Этот показатель значительно превышает соответствующие показатели других государств [3, с. 355].

Закон Украинской ССР «Об охране природы Украинской ССР» от 30 июня 1960 (далее - Закон) [5, с. 281-287] положил начало правовому регулированию охраны земель в нашем государстве. С позиций современного представления о структуре законодательства [2, с. 7], этот Закон был универсальным и вводил правовое регулирование объектов охраны в сфере земельных, фаунистических и других отношений. Согласно его ст. 1 государственной охране и регулированию использования на территории Украинской ССР подлежали: земля, недра, водные ресурсы, леса, полезащитные и водоохранные лесополосы, зеленые насаждения, типичные ландшафты, курортные местности, редкие и выдающиеся природные

объекты, государственные заповедники и заказники, животный мир, атмосферный воздух и другие природные богатства.

Закон не лишен внутренних противоречий. Так, в ст. 1 кратко указывается, что охрана природы заключается в сохранении, рациональном использовании, расширенном воспроизводстве и развитии всех ее богатств (курсив наш. - А. В.). Восприятие этого определения (в части обязанности расширенного воспроизводства) относительно объектов охраны, например, таких как недра, типичные ландшафты, курортные местности, свидетельствует о невозможности в рамках одного универсального закона обеспечить регулирование такого широкого спектра общественных отношений, как охрана природы, в пределах огромных территорий нашего государства. С другой стороны, учитывая содержание, структурные составляющие Закона можно сделать вывод, что он в значительной степени является «предтечей» становления и развития природоре-сурсов законодательства (земельного, водного, лесного, горного, фаунистического и атмосферного). Дальнейшее развитие законодательства Украины в этой сфере собственно и подтверждает.

Субъектами правовой охраны природы в ст. 3 Закона определены: а) местные советы б) министерства, ведомства, организации, в ведении которых находятся земельные массивы, леса, водоемы и другие объекты природы. В то же время в ст. 31 говорится о Правительстве Украины, министерства, ведомства как субъектов правовой охраны природы.

Несмотря на то, что в Общей части ст. 1 Закона указано о государственной охране земель в пределах территории Украины, в его ст. 5 указывается, что охране подлежат земли, закрепленные за землепользователями как основное средство производства в сельском хозяйстве. В этом контексте с круга землепользователей качестве обязанных лиц в сфере охраны сельскохозяйственных земель, необходимо исключить населения, поскольку советская доктрина не допускала передачу гражданам земельных участков в качестве основных средств производства в сельском хозяйстве. Следовательно, Законом объектом правовой охраны земель были определены земельные участки, ис

ристовувалися как осно?? Ный средство производства в сельском хозяйстве. В этом контексте языке действующего законодательства надо говорить не только об охране земель сельскохозяйственного назначения, но и об охране земель лесного фонда, земель водного фонда.

Представляется, что Закон на этапе его принятия в 1960 г. определил два направления охраны земель. Во-первых, его ст. 5 обязывала землепользователей систематически осуществлять комплекс агротехнических, агрохимических, мелиоративных и гидротехнических мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия почв. Во-вторых, его ст. 6 устанавливала, что сельскохозяйственное использование почв, а также других природных ресурсов, связанных с грунтами, не должно приводить к уменьшению площадей сельскохозяйственных угодий, ухудшение качества земель и их плодородия.

25 августа 1970 Закон был дополнен ст. Седьмая, в которой законодатель впервые определяет обязанность каждого землепользователя рационально использовать земельные участки и обеспечивать использование земельных участков по целевому назначению (курсив наш. - А. В.). Одновременно законодатель в данной статье детализировал способы охраны земель и почв, в частности, части 2 и 3 ст. Седьмой определяли, что предприятия, которым временно предоставленные в пользование сельскохозяйственные земли или лесные угодья, обязаны за свой счет восстановить эти земельные участки в состояние, что позволяет их использование по назначению. В случае проведения работ, связанных с нарушением поверхностного слоя почвы, плодородный слой почвы должен быть снят для дальнейшего использования в процессе рекультивации земель и повышения продуктивности угодий. Таким образом, законодатель уже в те времена различал охране земельных участков и охране почв земельных участков.

Часть 4 ст. Седьмой определяла, что государственный контроль за использованием всех земель осуществляют совета депутатов трудящихся, их исполнительные и распорядительные органы в соответствии с их компетенцией, а также землеустроительная служба системы Министерства сельского хозяйства СССР.

соответствии со ст. 31 Закона Правительство Украинской ССР и другие органы власти и местного самоуправления, в пределах их компетенции, издают нормативные акты в сфере охраны природы Украинской ССР.

Итак, на первом этапе становления института правовой охраны земель законодатель определил приоритеты такой охраны: охрана земель, закрепленных за землепользователями как основное средство производства в сельском хозяйстве; рекультивация нарушенных земель, охрана почв; рациональное использование земель, использование земельных участков по целевому назначению . Были определены субъекты правовой охраны земель: землепользователи (кроме физических лиц) (ст. 5); министерства, ведомства, организации, в ведении которых находятся земельные массивы (п. «б» ст. 3) местные советы (п. «а» ст. 3) Правительство Украины, совета депутатов, их исполнительные и распорядительные органы, министерства, ведомства республики в пределах их компетенции (ст. 31).

В ст. 32 Закона впервые устанавливалась ответственность лиц, виновных в нарушении правил охраны природы, и предусматривалось возмещение соответствующих убытков. Эта статья бланкетный характер, поскольку в самом тексте говорится об ответственности согласно действующему законодательству, однако в Законе отсутствуют ссылки на «правила охраны природы».

Необходимо отметить, что изменения и дополнения в Закон, внесенные в 1970 г., были обусловлены принятием Закона «Об утверждении Земельного кодекса Украинской ССР» от 8 июля 1970 [5, с. 287 - 331] (далее - ЗК).

В преамбуле ЗК, среди прочего, говорится о научно обоснованное, рациональное использование всех земель, их охрану и повышение плодородия почв. Необходимо отметить, что глава 6 ЗК «Охрана земель и повышения плодородия почв» не охватывает всех аспектов охраны земель, определенных в настоящем Кодексе. В литературе обоснованно указывается, что в процессе осуществления правовой охраны земель государство выполняет четыре основные функции - регулирующую, стимулирующую, контрольную и карательную [4, с. 220]. Попробуем с этой точки проанализировать отдельные нормы ЗК.

В отличие от закона впервые получила оформление стимулирующая функция охраны земель. Так, ст. 34 ЗК определяет возможность введения экономических стимулов по реализации мер в сфере охраны земель, повышения плодородия почв и вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель (курсив наш. - А. В.). Последнее положение скорее свидетельствует о алогично понимание охраны земель в те времена и раскрывает реальные приоритеты власти, где доминантой и мерилом успешности руководителя был не результат охраны земель, а выполнение и перевыполнение народнохозяйственных планов предприятием, регионом и т.д..

Регулирующая функция правовой охраны земель определена во многих главах ЗК, в частности, в гл. 4 «Порядок предоставления земель в пользование» законодателем установлены преимущество в предоставлении земель для нужд сельского хозяйства (ст. 17), определены документы, удостоверяющие право землепользования (ст. 20), недопустимость пользования земельным участком до оформления землепользования. В гл. 5 «Права и обязанности землепользователей» содержится правило о рациональном использовании земельных участков в соответствии с их целевым назначением, определены общие подходы по правилам добровольно соседства (ст. 23), нормативно закреплена обязанность обновления земельных участков в пригодное состояние (ст. 26), о сохранении плодородного слоя почвы для рекультивации земель (ст. 27). Карательные функции правовой охраны земель предусмотрены в ряде статей гл. 6, в частности, через?? Изначення угроз и установлении санкций за нарушение правил, которые приводят к возникновению таких угроз. Об угрозах говорится: в ст. 28 (защита от засоления, заболачивания, загрязнения и т.п.), в ст. 30 (защита от засорения земель производственными и другими отходами, а также сточными водами), в ст. 31 (защита от ветровой и водной эрозии). Контрольные функции правовой охраны земель получили отражение в ряде статей гл. 2 ЗК, в которой определяется компетенция местных органов государственной власти и государственного управления в сфере регулирования земельных отношений, и в специальной гл. 11 посвященной государственному контролю за использованием земель.

Конечно, содержание правовой охраны земель по 40 лет приобрел другого наполнения - законодатель широко использует нормы де финиции, несколько изменилась шкала угроз, различают территориальную, ландшафтную и функций

национальные охрану и т.д., но остается неизменной тенденция к ухудшению состояния земельных ресурсов, непосредственно свидетельствует о неэффективности существующей правовой охраны земель в Украине и необходимость поиска адекватного решения указанной проблемы.

Литература

1. Бжезинский В. Правовая охрана окружающей среды /В. Бжезинский /пер. с польск. Н.Г. Прудковой и Г. Б. Рабиновича; под ред. и со вступ. статьей А. С. Колбасова. - М.: Прогресс, 1979. - 251 с.

2. Экология и закон: Экологическое законодательство Украины: в 2 кн. /Отв. ред. В. И. Андрейцев. - М.: Юридическая литература, 1997. - Кн. 1. - 704 с.

3. Земельное право Украины: учеб. /Заред. А. Погрибного, 1.1. Каракаша. - М.: Правда, 2003. - 448 с.

4. Земельное право Украины: учеб. /М. В. Шульга (рук. авт. Кол.), Г. В. Анисимова, Н. А. Багай

А.П. Гетман [и др.].; под ред. М.В. Шульги - М.: Юридическая литература, 2004, - 368 с.

5. Сборник законов Украинской ССР и указов Президиума Верховного Совета Украинской ССР. 1938-1979. - В 2 т. /сост. С. К. Калинин; под ред. Я. Я. Колотуха и Ф.Г. Бурчака. - К.: Политиздат Украины, 1980. - Т. И. И-XV. - 740 с.