Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛИКВИДАЦИИ несостоятельных банков: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
статті - Наукові публікації

А. М. Бирюков,
член Научно-консультативного совета при Высшем хозяйственном суде Украины, доцент, кандидат юридических наук

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛИКВИДАЦИИ несостоятельных банков: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Как известно, экономическая, как и любая другая кризис обостряет болезни. Одной из самых мучительных сегодняшних проблем в Украине является нестабильность банковской системы, которая сопровождается негативными явлениями: от невозврата депозитных вкладов в невозможности банковских учреждений выполнять имущественные обязательства. Решению проблем задолженности в случае невозможности лица выполнить имущественные обязательства служат процедуры банкротства. Банкротство субъекта предпринимательской деятельности является естественным явлением, которое может произойти в случае изменения конъюнктуры на рынке, слишком рисковой предпринимательской деятельности или ошибок в управлении.

Банкротство является универсальным и действенным правовым инструментом защиты имущественных прав участников гражданского оборота. Через процедуры банкротства частные лица или реструктуризируют свои дела и восстанавливают свою платежеспособность, или ликвидируются, когда невозможно вернуться к нормальной прибыльной деятельности 1 . Это касается и банков.

Одним из первых специалистов, обратившихся к изучению этой достаточно специфической сферы правового регулирования в современной Украине, был Анатолий Жуков 1 . Первые научные исследования, посвященные проблемам банкротства банков, провел известный ученый и судья Вячеслав Джунь 2 . Отдельные ученые сегодня продолжают такие исследования 3 .

Сегодня, даже при наличии достаточно большого количества публикаций о деятельности банков в юридических изданиях (например монография И. А. Безклубого, посвященная банковским сделкам 4 ), не хватает Обстоятельных научных работ в этой достаточно специфической области, которой является банкротство банков. Эта статья посвящена теоретическим аспектам разработки надлежащей модели банкротства банков, которая лучше способствовала бы улучшению сегодняшнего положения дел в этой сфере правового регулирования.

Реорганизация и ликвидация несостоятельных банков имеет определенные особенности. Наиболее негативным последствием несостоятельности банковского учреждения может стать так называемый цепной эффект 5 , который вызывает значительные негативные изменения в экономике страны. Поэтому международные организации, под эгидой которых осуществляется разработка унифицированных правил в этой сфере 6 , исходят из того, что специальное законодательство о банкротстве банков должно прежде защищать целостность финансовой системы, поскольку банки обеспечивают надлежащее функционирование платежной системы любой страны 7 . В частности, это положение закреплено в Отчете Всемирного банка под названием «Принципы и методические рекомендации по организации эффективных систем банкротства и обеспечения прав кредиторов» 8 и Специальном докладе Международного валютного фонда «Средства преодоления системных банковских кризисов» 9 .

Важным аспектом регулирования деятельности банков является обеспечение компромисса между поддержкой нормальной деятельности банка, с одной стороны, и защиты интересов государства и общества - с другой. Здесь необходимо принимать во внимание то, что подавляющее количество клиентов банков составляют рядовые граждане, которые не являются предпринимателями, а потому не должны нести предпринимательский риск. Как свидетельствует мировая практика, институты гарантирования вкладов способны только частично покрыть потери населения и не во всех без исключения случаях, что иногда разрушительные последствия для доверия к банковской системе.

В мире известны два подхода к регулированию отношений, связанных с несостоятельностью и ликвидацией несостоятельных банков: судебная и административная. Первый подход основывается на том, что банкротство банков должно происходить согласно законодательству о банкротстве на общих основаниях. Сторонники второго подхода считают, что необходимо учитывать специфику деятельности таких учреждений и банкротство банков должен регулироваться исключительно законодательством о банках и банковской деятельности или отдельным законом о банкротстве банков.

По общему правилу банкротство субъектов права происходит путем возбуждения судебного производства и рассмотрения дела судом 10 . Внесудебные процедуры обычно используются как форма реорганизации

дел должника без вмешательства суда на условиях, определенных должником и кредиторами 1 . Это позволяет уже при первых проявлениях имущественных проблем принять согласованных между сторонами договорных отношений меры, когда еще можно поправить дела без вмешательства суда.

Практически в каждой стране мира судебные процедуры банкротства установлены в специальном законодательстве по четко выписанным правилам. Современное законодательство обычно строится на известных концептуальных основах осуществления производства в этой достаточно специфической категории судебных дел: процедуры проходят под полным контролем суда: практически все важные решения подлежат утверждению судом; все участники в деле наделены процессуальными правами, назначение профессиональных лиц для управления имуществом должника в процедуре банкротства происходит на конкурсной основе и при условии?? И, что такое лицо является независимым; приняты на любой стадии решения могут быть обжалованы, чем обеспечивается защита прав участников судебного разбирательства; привлечены профессиональные лица (арбитражные управляющие) подотчетны комитета кредиторов и суда; в случае не достиг-ния положительных результатов в процессе восстановления платежеспособности должника производства по делу о банкротстве несостоятельного лица может быть восстановлен. Кроме того, процедуры банкротства должны быть четкими, простыми и понятными, а законодательство должно обеспечивать равенство всех участников в указанных процедурах и прозрачность принятия решений. Важным также является то, что процедуры банкротства подконтрольные обществу: любой может прийти на судебное заседание и непосредственно получить информацию о ходе дела.

Для анализа действующей системы регулирования отношений банкротства в Украине необходимо обратиться как действующему законодательству, так и к практике применения соответствующих норм.

В Украине положения о ликвидации неплатежеспособных банков предусмотрено в по

законодательстве о банкротстве. Согласно действующему законодательству Украины о банкротстве - ч. 2 ст. 5 Закона Украины «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом» от 30 июня 1999 № 784-XIV (далее - Закон о банкротстве) - при рассмотрении судом дела о признании банка несостоятельным (банкротом) специальный закон о банкротстве применяется в части, не противоречащей нормам Закона Украины «О банках и банковской деятельности» от 7 декабря 2000 № 2121-III (далее - Закон о банковской деятельности). Таким образом, в Украине на законодательном уровне признано, что вслучае несостоятельности банка выполнить свои договорные обязательства применяется судебная процедура банкротства.

Вместе с тем, необходимо отметить, что такие судебные процедуры банкротства, как распоряжение имуществом должника и санация, по банкам не применяются 2 . Согласно законодательству Украины о банковской деятельности в качестве меры воздействия в определенных в законе случаях возможно назначение временной администрации (ст. 73 Закона о банковской деятельности и Положения о применении Национальным банком Украины мер воздействия за нарушение банковского законодательства, утвержденное постановлением Правления Национального банка Украины от 28.08 .2001 г. № 369). Если проанализировать соответствующие нормы Закона о банковской деятельности, то видно, что по своей сути назначения временной администрации не является процедурой банкротства, которая нарушается в случае несостоятельности. Кроме того, статус временного администратора отличается от статуса арбитражного управляющего в деле о банкротстве, прежде всего тем, что временный администратор приравнивается к представителю Национального банка Украины (НБУ), он не отчитывается о своей работе перед кредиторами и, тем более, перед судом.

Когда речь идет о ликвидации банка, не выполняет имущественные обязательства, вряд ли имеется в виду процедура банкротства, предусмотренная в специальном законодательстве, поскольку суд не устанавливает факт невозможности лица выполнить свои гражданско-правовые обязательства. Хотя в Законе о банкротстве предусмотрена возможность ликвидации банка в случае его неплатежеспособности по правилам настоящего Закона с учетом положений Закона о банковской деятельности, однако ни в первом, ни во втором специальных законах не определена четкая процедура признания судом банка банкротом, которая является началом коллективной процедуры, что происходит по решению суда с участием кредиторов с целью реализации имущества банкрота для дальнейшего удовлетворения требований конкурсных кредиторов.

Следует отметить, что в Законе о банковской деятельности указаны только два человека, которые могут требовать возбуждения процедуры ликвидации банка, - владелец и НБУ. Среди лиц, наделенных по ст. 87 Закона о банковской деятельности право инициировать ликвидацию банка, кредиторы не упоминаются, а НБУ как государственный орган не является кредитором в понимании гражданского законодательства. Итак, инициировать процедуру ликвидации банка кредиторы или не могут, поскольку в любом случае инициатором процедуры ликвидации и заявителем выступает НБУ, или это чрезвычайно сложно.

Несмотря на предусмотренную в законе возможность кредиторов банка обратиться в суд с заявлением о возбуждении судебного дела о банкротстве, они должны обратиться в НБУ (если в пункте 1 ст. 88 Закона о банковской деятельности говорится об обращении кредиторов в суд, то в следующем параграфе Закон устанавливает, что кредиторы направляют заявление заказным письмом в НБУ). Только если НБУ в месячный срок не рассмотрит заявление, кредитор вправе обратиться в суд (ст. 88 Закона о банковской деятельности), однако судебная процедура нарушается только в случае если НБУ согласится отозвать лицензию. Если НБУ откажет в отзыве лицензии, суд должен нарушить ряд законов, процессуальный закон и оставить заявление без рассмотрения, что является отказом в правосудии (в процессуальных законах такого основания отказа рассмотрения зави лица не пе мотрено). Таким образом, кредиторы лишаются судебной защиты при решении конфликтных ситуаций, в которых решаются их права на имущество.

В данном контексте важно отметить, что здесь может просматриваться и нарушение отдельных норм Конституции Украины. Известно, что согласно Конституции только суд наделен полномочиями принимать решения, связанные с правом собственности (лишать права на имущество, устанавливать ограничения права пользования и распоряжения имуществом и т.п.). Например, мораторий на исполнение договорных обязательств банком устанавливается не на основании решения суда и без надлежащего соблюдения прав участников правовых отношений выдвигать свои возражения в предусмотренный процессуальным законом способом. В результате сроком на 6 и более месяцев кредиторов лишают права на имущество и судебную защиту своих имущественных прав. По этому поводу известные решения Конституционного Суда Российской Федерации, признали ограничения лица в управлении имуществом и прекращения права собственности не по решению суда неконституционными.

Приведенные выше особенности отдельных положений действующего законодательства свидетельствуют о том, что ликвидация банка является не принудительной процедурой, в случае несостоятельности должно происходить после возбуждения по заявлению кредитора ^) судебного дела по правилам законодательства о банкротстве, а процедурой прекращения деятельности банка по инициативе государственного контролирующего органа. Комплексный анализ действующего законодательства Украины в этой сфере и практика его применения позволяет сделать вывод, что в Украине ликвидация банков происходит по правилам, только внешне напоминают процедуры банкротства, предусмотренные в специальном Законе о банкротстве, а ликвидация несостоятельного банка на практике происходит по правилам, присущими административной процедуре, в которой суд играет вспомогательную функцию.

На отдельные из указанных выше недостатков административной процедуры банкротства банков обращали внимание эксперты права -

участники группы исследователей, созданной для изучения состояния правового регулирования отношений с несостоятельности банков и практики применения соответствующего законодательства в странах бывшего Советского Союза в рамках международного проекта по разработке Модельного закона о банкротстве кредитных организаций для стран СНГ, среди которых был и автор этой статьи . В Аналитическом отчете признано, что в нестабильных экономиках причиной банкротства коммерческих банков, среди прочего, могут стать принятие центральным банком ошибочных решений, отдельные упущения при выполнении надзорных функций, злоупотребления должностными лицами центральных банков своими полномочиями (раздел 4.3 Аналитического отчета по проекту подготовки Модельного закона о ликвидации и реструктуризации несостоятельных банков для Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств и Европейского банка реконструкции и развития) и т.д.. Известны также случаи коррупции временных администраторов и заключения ими сделок в пользу заинтересованных лиц и инсайдеров соответствующего банка. В указанном документе члены группы обратили внимание на довольно большую вероятность таких проявлений именно в административной процедуре, когда закрытость процедуры ликвидации несостоятельного банка может этому способствовать.

Кроме того, на основе изучения лучшей мировой практики в документе отмечалось, что полный контроль органа банковского надзора за административной процедурой ликвидации банка является скорее негативным фактором из-за того, что часто конфликты интересов приводят к затягиванию решения насущных проблем финансового учреждения. Например, в указанном отчете указывалось на положительный опыт Российской Федерации, где с 1999 г. успешно применяется специальный закон относительно банкротства банков, а опыт деятельности независимой от банковской систе мы учреждения - Агентства по реструктуризации кредитных организаций (до 2004 г.) был признан положительным. Поэтому члены упомянутой исследовательской группы рекомендовали в Модельном законе о банкротстве кредитных организаций для стран СНГ установить комбинированную систему ликвидации несостоятельных банков: судебную и административную, с соблюдением при этом требований действующего законодательства по защите прав собственности.

Преимущества банкротства банков под контролем центрального банка действуют только тогда, когда последний является независимым государственным органом, подконтрольным обществу, а решения принимаются прозрачно и по понятным правилам. Кажется, что даже когда ликвидация банков проходит в закрытом режиме якобы для блага государства (чтобы не разрушать репутацию банковской системы в целом), сокрытие от общества возможных согласованных действий и злоупотреблений в банковской системе в конечном счете может иметь более разрушительный результат.

Для кредиторов - клиентов банков закрытость процедур решения проблем банков может показаться недостаточно оправданной. В результате чрезмерная сложность применения известных юридических процедур урегулирования проблем задолженности банков может уничтожить последнюю веру людей в справедливое решение юридических конфликтов между банками и их клиентами, люди могут потерять уверенность в эффективности деятельности государственных институтов, включая не только банки, но и суды.

Мы считаем, что судебная процедура сможет способствовать выполнению фундаментального принципа, на котором основаны важные основы лучшей мировой практики, связанной с прекращением деятельности несостоятельных банков, - принципа преимущественного защиты интересов вкладчиков. Это может стать отправной точкой создания в Украине полноценного законодательства о банкротстве банков.