Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
Модель публичной администрации города Киева: проблемы обновления и реализации
статті - Наукові публікації

Ольга Рябова, соискатель кафедры административного права и процесса Киевского национального университета внутренних дел

Рассмотрено современное правовой статус публичной администрации столицы Украины - города-героя Киева. Проанализированы основные аспекты модели публичной администрации, приведенные в проекте Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины" О столице Украины - городе-герое Киеве "», а также целесообразность внедрения положений этого законопроекта.

Ключевые слова: публичная администрация, исполнительная власть, местная власть, местное самоуправление, полномочия, административный статус.

Рассмотрен современной правовой статус публичной администрации столицьи Украини - города-героя Киева. Проанализирован основньие аспекте модели публичной

администрации, Приведенные в проекте Закона Украины «О внесение изменений в Закон Украины" О столицу Украины - город-герой Киев "», а также целесообразность внедрения положений этого законопроекта.

Ключевые слова: публичная администрация, исполнительная власть, местная власть, местное самоуправление, полномочия, административный статус.

The current legal status of the public administration of the capital of Ukraine - city-hero Kyiv is considered. The basic aspects of the public administration model proposed in the draft law of Ukraine "On Introduction of Changes to the Law of Ukraine" On the capital of Ukraine - city-hero Kyiv "as well as the appropriateness of implementing the provisions of this draft law are analyzed.

Keywords: public administration, executive power, local authority, local self-government, plenary powers, administrative status.

Сейчас идет научная дискуссия по поводу определения оптимальной модели организации публичной администрации в столице Украины - городе-герое Киеве. Это обусловлено как несовершенством правового регулирования, так и многочисленными недостатками в работе органов исполнительной власти и местного самоуправления, недостижением целей института местного самоуправления как составляющей публичной администрации.

В современной правовой науке прослеживается тенденция изменения отношения к публичной администрации, а именно: переход от понимания управления как основной ее функции к предоставлению приоритета функции обеспечения надлежащих условий поступательного развития общества.

Теоретические и нормативные аспекты регулирования деятельности публичной администрации в Украине освещены в трудах В. Аверьянова, О. Андрюша, Я. Журавля, Р Колышко, В. Полюховича, Г Чапала, В. Погорилка, О.Фрицького и др..

Целью этой статьи является анализ современного состояния и изменений правового статуса органов публичной администрации г. Киева, приведенных в проекте Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины" О столице Украины - городе-герое Киеве "».

В обобщенном виде административное - это отнюдь не «управленческое право», а преимущественное право «публично-сервисное», т.е. право, направленное на обслуживание потребностей и интересов частных лиц в их отношениях с органами публичной администрации. Это положение и должно стать доминантой в толковании «административной» природы рассматриваемой отрасли права [1].

Г. Чапала отмечает, что местное самоуправление является формой публично-властного регулирования социальной сообществом (группой индивидов, объединенных рядом общих интересов благодаря компактному проживанию на определенной территории) отдельных сфер собственной жизнедеятельности, что, в отличие от централизованного государственного управления, способно обеспечить полное выявление и реализацию интересов такого сообщества [2].

В.Погорилко считает, что местное самоуправление опосредует собой относительно самостоятельный вид власти в системе народовластия - местную муниципальную власть как власть территориальных общностей [3].

Учитывая анализ законодательства о местном самоуправлении, в частности правовых основ административного статуса органов местного самоуправления, можно сделать вывод, что в результате слияния на законодательном уровне громадовской и государственной теорий местного самоуправления органы местного самоуправления является субъектом административного права и обладают административно- правовым статусом. Под административно-правовым статусом органов местного самоуправления следует понимать правовое положение этих органов, следует из их компетенции в сфере управления - предметов ведения, задач, функций, территориальных границ деятельности каждого отдельного органа, полномочий по управлению делами местного значения под свою ответственность в интересах и от имени соответствующих территориальных общин в пределах Конституции и законов Украины [4].

При этом, несмотря на сложность проблематики существования и функционирования регионального уровня публичной власти в унитарном государстве, особое значение приобретают объекты децентрализации публичной власти, т.е. конкретные, законодательно оговоренные объемы властных прерогатив как отдельных уровней публичной власти, так и ее ветвей. Ветвью, особенно способной к гиперцентрализации, является исполнительная, поскольку она напрямую связана с организацией управления на всех уровнях организации публичной власти. Эффективное распределение сфер полномочий и компетенций при этом невозможно без специальных механизмов, с помощью которых осуществляется децентрализация публичной власти. Основными из них являются распределение и закрепление собственности за различными уровнями власти, формирования эффективных местных бюджетов, система оптимального налогообложения и межбюджетные отношения. Относительно местного уровня публичной власти в унитарном государстве следует отметить, что его эффективной деятельности должны соответствовать несколько важных условий, среди которых, в частности, обязательное конституционное закрепленния основ деятельности местного уровня, четкое разграничение властных отношений между органами исполнительной власти низшего уровня и органами местного самоуправления, организация эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и развитие институтов гражданского общества [5].

К сожалению, исследования публичной администрации города Киева сейчас осуществляется не отдельно, а только как составляющей публичной администрации в Украине, несмотря на актуальность проблем компетенции соответствующих должностных лиц и органов власти, а также самого по себе специфического административно-правового статуса города, является столицей государства.

Современная модель публичной администрации столицы Украины себя не оправдывает, в частности из-за легализованы возможности злоупотребления правом для должностных лиц, имеющих доступ к соответствующим рычагов управленческого воздействия. Например, сочетание полномочий председателя городской государственной администрации и городского совета обусловливает неконтролируемости власти, а также легальное вмешательства органа исполнительной власти в деятельность органа местного самоуправления, противоречащего общепризнанным принципам местного самоуправления.

соответствии с п. 1 Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985, ратифицированной Законом Украины № 452/97-ВР от 15.07.1997, местное самоуправление означает право и реальная способность органов местного самоуправления в пределах закона осуществлять регулирование и управление значительной частью общественных дел, относящихся к их компетенции, в интересах местного населения [6].

Такая концепция воплощена и в законодательстве Украины, хотя и не без недостатков правового регулирования.

В Информационной справке Министерства регионального развития и строительства Украины «Основные проблемы местного самоуправления в Украине» от 03.06.2009 указано, что современное состояние местного самоуправления в Украине, как и имеющаяся его система сейчас не соответствуют потребностям общества. Функционирование местного самоуправления не направлено на реализацию его главного предназначения - создания и поддержания благоприятного жизненного среды, необходимой для всестороннего развития человека, предоставления жителям территориальных громад качественных и доступных публичных услуг на основе устойчивого развития дееспособной общины. Острой остается проблема разграничения полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Многие публичных задач, которые могли принадлежать к полномочиям местного самоуправления, остаются в компетенции органов государственной власти. Для этого есть и объективная причина нерациональный административно-территориальное устройство, экономическая и демографическая различия районов и общин, которые значительно усложняют обеспечение надлежащих качества и ассортимента публичных услуг и снижают эффективность использования имеющихся финансовых и людских ресурсов [7]. Согласно ч. 2 ст. 140 Конституции Украины особенности осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины. Согласно ч. 3 ст. 133 Основного Закона эти города имеют специальный статус, который определяется законами Украины. В п. 16 ст. 92 Конституции определено, что исключительно законами Украины определяется статус столицы Украины [8].

Конституционным Судом Украины принято несколько решений для толкования норм Конституции и других норм законодательства, определяющих статус столицы Украины - города-героя Киева.

Специальным законом, определяющим статус столицы Украины и особенности ее публичной администрации, является Закон Украины «О столице Украины - городе-герое Киеве» (далее - Закон о столице) [9].

Основной, по нашему мнению, отличием от функционирования органов местного самоуправления и органов исполнительной власти в других административно-территориальных единицах Украины является одновременное выполнение Киевской городской государственной администрацией функций местной государственной администрации как органа исполнительной власти и функций исполнительного органа Киевского городского совета, который является частью системы местного самоуправления. Аналогичный принцип организации предусмотрено и для районов в Киеве.

Вышеуказанные положения предусмотрены ст. 10 Закона о столице, согласно которой Киевская городская и районные в городе советы имеют собственные исполнительные органы, образующиеся соответственно Киевским городским советом, районными в городе советами, подотчетны и подконтрольны соответствующим советам.

Официальное толкование этой статьи приведены в Решении Конституционного Суда Украины № 21-рп/2003 от 25.12.2003. Согласно п. 1.1. резолютивной части этого Решения Киевская городская государственная администрация является единственным в организационном плане органом, выполняющим функции исполнительного органа Киевского городского совета и параллельно функции местного органа исполнительной власти. По вопросам, отнесенным к ведению местного самоуправления, этот орган подотчетен и подконтролен Киевсовете, а по вопросам осуществления полномочий в сфере исполнительной власти - Кабинета Министров Украины [10].

Аналогичным является определение статуса исполнительных органов районных в городе Киеве советов. Также в абз. 1 п. 2 Заключительных положений Закона о столице отмечено, что городская и районные в городе Киеве совета в течение месяца после вступления в силу настоящего Закона решают вопрос о формировании собственных исполнительных органов на базе соответствующих государственных администраций, которые параллельно выполняют функции государственной исполнительной власти, что является особенностью осуществления исполнительной власти в городе Киеве.

В п. 1 резолютивной?? части Решения Конституционного Суда Украины № 9-рп/2005 от 13.10.2005 определено, что районную в городе Киеве государственную администрацию должен возглавлять только лицо, избранное председателем районного в городе Киеве совета, Президентом Украины назначается на должность председателя районного в городе Киеве государственной администрации [11].

соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона о столице вопросы организации управления районами в городе Киеве входят в компетенцию Киевского городского совета и решаются в соответствии с Конституцией, этим и другими законами Украины, решений городского совета об управлении районами города.

Официальное толкование этой статьи приведены в Решении Конституционного Суда Украины № 11 -рп/2001 от 13.07.2001, согласно п. 2 резолютивной части которого под понятием «организация управления районами в городах», содержащейся в ч.5 ст. 140 Конституции Украины, в системной связи с ее ст. 142, 143 следует понимать полномочия городских советов как органов местного самоуправления в городах с районным делением принимать решения по определению объема и границ полномочий районных советов в порядке, определенном Конституцией и законами Украины. Так же необходимо понимать понятие «организация управления районами в городе Киеве», употребляемое в ч. 1 ст. 11 Закона Украины о столице, за исключением полномочий принимать решения по необразование районных советов в городе, которые в соответствии с настоящим Законом (ст. 6-9) является обязательной составляющей системы местного самоуправления в Киеве [12].

Принципиально иную модель организации публичной власти в Киеве приведены в проекте Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины" О столице Украины - городе-герое Киеве "» № 4463, принятому в первом чтении 10.06.2009 (далее - проект Закона) [13].

Так, согласно ст. 6 проекта Закона местное самоуправление в Киеве осуществляется территориальной общиной как непосредственно, так и через Киевский городской совет, районные в г. Киеве советы и их исполнительные органы.

Особенностью организации местного самоуправления в г. Киеве является распределение полномочий между Киевским городским советом и районными в г. Киеве советами, определенный этим Законом.

Исполнительную власть в Киеве осуществляет Киевская городская государственная администрация. Особенностью исполнительной власти в столице является выполнение Киевской городской государственной администрацией контрольно-надзорных и координационных функций.

Отраслевые полномочия исполнительной власти в Киеве, предусмотренные ст. 17-27 Закона Украины «О местных государственных администрациях» и другими законами Украины, осуществляются исполнительными органами Киевской городской и районных в г. Киеве советов с учетом особенностей определенных настоящим Законом.

В районах Киева могут создаваться структурные подразделения Киевской городской государственной администрации.

Учитывая вышеизложенное, можно констатировать следующее. Распределение полномочий между Киевским городским советом и районными в г. Киеве советами прямо определяется специальным законом, а не содержится в различных актах, как сейчас (Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» [14], Закон о столице и решение Киевского городского совета, определяющий объем и пределы полномочий районных в г. Киеве советов).

При этом в ст. 13 проекта Закона определена сфера компетенции районных в г. Киеве советов, содержащий исчерпывающий перечень полномочий (по результатам обработки ко второму чтению).

Статьей 14 проекта Закона предусмотрено сферу компетенции Киевского городского совета, перечень ее полномочий; согласно этой статье Киевский городской совет решает и другие вопросы, отнесенные законами к его полномочиям (т.е. перечень полномочий не является исчерпывающим).

Особенностью исполнительной власти в г. Киеве является выполнение Киевской городской государственной администрацией контрольно-надзорных и координационных функций.

Модель организации публичной власти на местном уровне на всей территории Украины предусматривает функционирование наряду с местными государственными администрациями как органами исполнительной власти и территориальных органов центральных органов исполнительной власти, которые взаимодействуют с местными государственными администрациями в порядке, установленном законодательством.

Согласно ст. 15 проекта Закона к компетенции Киевской городской государственной администрации относятся: проверка состояния соблюдения Конституции и законов Украины, других актов законодательства органами местного самоуправления и их должностными лицами, руководителями предприятий, учреждений, организаций, их филиалов и отделений независимо от формы собственности, принятие решений по о объектов государственной собственности, находящихся в сфере ее управления, использование и охраны земель, лесов, недр, воды, атмосферного воздуха, растительного и животного мира и других природных ресурсов; координация деятельности территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти и содействие в выполнении возложенных на такие органы задач.

Такие полномочия местной государственной администрации наряду с другими содержатся в Законе Украины «О местных государственных администрациях» [15].

есть, проектом Закона сужено по сравнению с Законом Украины «О местных государственных администрациях» (а значит, и по сравнению с другими местными государственными администрациями), перечень полномочий для Киевской городской государственной администрации.

Вместе ч. 3 ст. 6 проекта Закона предусмотрена передача отраслевых полномочий Киевской городской государственной администрации к ведению исполнительного комитета Киевского городского совета. Тем самым обеспечивается демократизация процесса принятия управленческих решений и частично сохраняется современная управленческая модель (исполнительноморгана совета принадлежит компетенция местной государственной администрации).

При этом, предоставлением права Киевской городской государственной администрации создавать свои структурные подразделения в районах города Киева достигаются следующие цели: экономия материально-организационных ресурсов и оптимизация управленческой деятельности путем индивидуализированного сосредоточение на потребностях определенной административно-территориальной единицы.

Учитывая вышеизложенное, можно отметить положительные тенденции возможных результатов, наступят благодаря внедрению положений рассматриваемого проекта Закона. Предусмотрена им модель публичной администрации столицы Украины - города-героя Киева соответствует общепризнанным мировым принципам местного самоуправления, способствовать унификации правового определения статуса органов местной власти в Украине с учетом особенностей столицы Украины как политического, административного, экономического и культурного центра государства.

Список литературы

Аверьянов В. Академические исследования проблем государственного управления и административного права: результаты и перспективы /В. Аверьянов, А. Андрюша

В Полюхович //Юридический журнал. - 2004 - № 5. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.justinian.com.ua

Чапала Г В. Местное самоуправление в системе публичной власти: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 /Чапала Г В. Выходные. юрид. акад. Украины им. Ярослава Мудрого. - М., 2004 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.google.com

Муниципальное право Украины: учеб. /Под ред. В.Ф. Погорилка, А.Ф. Фрицький. - М., 2001. - С. 7.

Журавель Я. Органы местного самоуправления как субъекты административного права /Я. Журавель //Юридический журнал. - 2007 - № 12. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.justinian.com.ua

Колышко Р.А. Децентрализация публичной власти в унитарном государстве: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 /Р А. Колышко Ин-т междунар. отношений Киев. нац. ун-та им. Т Шевченко. - М., 2003 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.google.com

Европейская хартия местного самоуправления от 15 окт. 1985 г., ратифицирована Законом Украины № 452/97-ВР от 15.07.1997 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rada.gov.ua

Основные проблемы местного самоуправления в Украине: Информационная справка Министерства регионального развития и строительства Украины от 03.06.2009 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.minregionbud.gov.ua

Конституция Украины [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rada.gov.ua

О столице Украины - городе-герое Киеве: Закон Украины [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rada.gov.ua

Решение Конституционного Суда Украины от 25.12.2003 № 21-рп/2003 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rada.gov.ua

Решение Конституционного Суда Украины от 13.10.2005 № 9-рп/2005 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rada.gov.ua

Решении Конституционного Суда Украины от 13.07.2001 № 11-рп/2001 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rada.gov.ua

О внесении изменений в Закон Украины «О столице Украины - городе-герое Киеве»: проект Закона Украины № 4463, принят в первом чтении 10.06.2009 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rada.gov.ua

О местном самоуправлении в Украине: Закон Украины [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rada.gov.ua/.

О местных государственных администрациях: Закон Украины [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rada.gov.ua




Пошук по ключовим словам схожих робіт: