Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
Законотворческая деятельность ВЕРХОВНОЙ РАДЫ УКРАИНЫ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
статті - Наукові публікації

Надежда Кудерская
кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры управления общественным развитием Национальной академии государственного управления при Президенте Украины

Проанализированы законотворческую деятельность Верховной) 'Рады Украины, определены ее недостатки и критерии оценки эффективности; обоснованно доцильнистьупорядкування законодательного процесса путем планирования законодательной работы, определены понятия «законодательная политика», реализация которой должна предусмотреть наличие устойчивого правового механизма.

проанализирован законотворческая деятельность Государственной Думы Украиньи, определеньи ее недостатки и критерии оценивания зффективносты; обоснована целесообразность упорядочение по-в законодательном процесса путем планирования законодательной работьи; определено понятие «законодательная политика», реализа-ция которой должна предусматривать стабильньий правовой меха-низм.

The legislative activity of Verkhovna Rada of Ukraine is analysed, its failings and criteria for evaluating the effectiveness are determined, an expediency of ordering of legislative process by planning of legislative work are justified; concept «legislative policy», realization of which must provide permanent legal mechanism, is determined.

Ключевые слова: законотворческая деятельность, планирование законодательной работы, законодательная политика.

Ключевьие слова: законотворческая деятельность, планирование законодательной работьи, законодательная политика.

Keywords: the creation of written law, planning of legislative work, legislative policy.

Актуальность темы данной статьи обусловлена ​​тем, что законодательная база Украины превращается в массив, который постоянно бессистемно увеличивается на фоне неопределенности направлений общественного развития и без учета общественных интересов и потребностей.

В нашем государстве нет законодательно закрепленных принципов внутренней и внешней политики и стратегии общественного развития.

Вопрос исторической эволюции парламентаризма, сравнительный анализ мирового и отечественного опыта, различные аспекты деятельности современных парламентских учреждений и т.д. отражены в трудах В. Бе-быка, А. Георгицу, Л. Горьовий, Ю. Древаля, Журавского, А. Ко - Пиленко, Л. Кривенко, В. Литвина, Н. Томенко, В. Трипольского

С. Рябова и других. Различные аспекты украинского парламентаризма, а именно проблема взаимодействия ветвей власти, воплощение конституционных норм народовластия, оптимизация законодательного процесса, этико-правовые аспекты депутатской деятельности и т.д., является предметом исследований известных ученых-юристов: А. Бандурки, В. Борденюка, Н. Игру - Шанского , В. Денисова, Г. Журавлевой, А. Зайца, В. Копейчикова, Н. Нижник, В. Опрышко, В. Погорилка, А. Скакун, Ю. Тодика, Е. Ты-хоновои, А. Федоренко, М. Цвика , В. Шаповалова, Ю. Шемшученко, А. Ющика и других.

Задача статьи - проанализировать законотворческую деятельность Верховной Рады Украины, определить ее недостатки и критерии оценки эффективности; доказать целесообразность упорядочивания законодательного процесса путем планирования законодательной работы, опирается на законодательно закреплены принципы общественного развития.

Политическая и социально-экономическая ситуация в Украине всегда была сложной и противоречивой. ее обострения, сказалось и на законотворческой деятельности Верховной Рады Украины, наблюдалось на фоне соответствующих этапов конституционного процесса с момента принятия 16 июля 1990 Декларации о государственном суверенитете Украины и поныне: подготовка проекта новой Конституции Украины, его доработки, рассмотрение на заседаниях Конституционной комиссии, обсуждения, принятия Основного Закона государства 28 июня 1996, внесение изменений в действующую Конституцию 8 декабря 2004 относительно формы государственного правления, разработка новых проектов Конституции. Действительно, закрепление важнейших норм государственной и общественной жизни в новой Конституции Украины, рассчитанной на длительное время, требовало от политических сил, государственных деятелей, депутатских фракций и групп, отдельных депутатов не усиление борьбы, а наоборот - поиск компромиссов для достижения согласия хотя бы по основным конституционных положений, в частности распределения и функций полномочий между ветвями власти, отдельными их организациями структуры Парламента, формы государственного правления, правового статуса Президента, системы и статуса органов местного самоуправления. Поэтому правовая система нашего государства изменялась в довольно непростых условиях.

Чтобы законодательство было эффективным, важно, чтобы оно соответствовало основной цели - решало экономические, социальные, политические и другие задачи, определенные Конституцией Украины. Эта цель реализуется путем выявления потребностей в законодательном регулировании, разработке, принятии и своевременном обнародовании законов, регламентирующих определенные сферы общественных отношений и влияют на общественное развитие.

Изначально государства в Украине законодательство развивалось бессистемно, хаотично, непоследовательно, нелогично, без учета приоритетов, и, как следствие, была создана скорее законодательный массив, чем законодательную систему. Это не только отрицательно сказалось на эффективности правового регулирования общественных отношений, но и сделало его нестабильным. Например, законодательство об иностранных инвестициях в течение трех лет (1992-1994) меняли трижды, что существенно снизило инвестиционные поступления в нашу страну из-за рубежа, а налоговое законодательство в течение пяти лет (1992-1996) меняли пять раз [7 ].

Всего с принятых в течение 1990-1995 гг более 600 законов более 300 вносили изменения и дополнения в действующее законодательство. Такая тенденция наблюдалась в 1996 г., сотдельная, из 219 запланированных к рассмотрению на пятой сессии Верховной Рады Украины второго созыва законопроектов 135 вносили изменения и дополнения в действующие законы. Количество таких законопроектов в каждой отрасли законодательства свидетельствовала о том, состояние которых сфер общественной жизни всего беспокоил законодателей. Так, в области гражданского и хозяйственного права за этот период было принято более 125 законодательных актов, административного - около 85, конституционного - почти 80, трудового и социальной защиты населения - более 50, уголовного и уголовно-процессуального законодательства - около 45 [2]. Однако количество принятых законодательных актов на самом деле не отвечала потребностям указанных отраслей общественных отношений.

После принятия Конституции Украины законодательство перешло в фазу интенсивного развития. Так, в 1997 году на каждой сессии планировали рассматривать почти 400 проектов новых законов. Основном в законодательный орган выносили законопроекты экономической и социально-культурной направленности, по вопросам внешнеэкономической деятельности, государственного строительства, социальной защиты населения, законности и правопорядка, обороны и государственной безопасности. Так, за период работы Верховной Рады первого и второго созывов было принято более 1100 законодательных актов, что свидетельствовало о значительном обновлении национального законодательства [4].

Конституция Украины должна стать не только чрезвычайно важным политико-правовым актом, но и основой для дальнейшего развития и совершенствования правовой, прежде всего законодательной, системы нашего государства. Однако проведенное исследование показывает, что такое обновление не всегда было качественным. Можно выделить следующие недостатки законодательства того периода: неопределенность приоритетов в принятии законодательных актов, избыточное количество изменений и дополнений к законам, принятым преимущественно после провозглашения Украиной независимости; нестабильность и внутренняя противоречивость законодательных актов и отдельных их норм по регулированию определенных общественных отношений, правовая неурегулированность некоторых общественных отношений; диспропорция в соотношении законов и подзаконных актов; недостаточная научная обоснованность частей законодательных актов, их декларативность и без-адресность; несформированность у большинства законов механизма реализации и т.п..

По мнению известного ученого-юриста А. Ющика, переходная Не вполне определена социально-экономическая строение общества и его политическая неструктурированность стала решающим фактором для становления конституционного строя. Так, в ст. 15 Конституции Украины закреплено положение, согласно которому общественная жизнь в Украине основывается на принципах политического, экономического и идеологического многообразия, но такой подход, принятый как своеобразное отрицание против так называемого коммунистического тоталитаризма советских времен и продиктован якобы идеей демократии, является антидемократическим по своей сути, поскольку не признает закономерностей общественного развития. На практике в условиях Украины упомянутая «многообразие» превращается в в свою противоположность: экономическая многообразие - на господство монополистов (нефтегазовых, сахарной, транспортных, коммунальных и др.), политическая многообразие - на государственно-бюрократический диктат какой-то политико-олигархической силы, а идеологическое многообразие - на господство европейских и заокеанских жизненных «ценностей» и «стандартов» в образовании, культуре и т.д.. При этом в Конституции вовсе не упоминается о «народное хозяйство» как форму воплощения экономического единства национальной экономики, не упоминается в ней и о «национальной идее» как форму воплощения идеологического единства, отсутствует какая-либо ориентация на политическое единство общества ... »[ 8]. Приведенные выше мнения, на наш взгляд, вполне подходящими. Однако нормы Основного Закона и не могли быть конкретизированы, ведь их было детализировать конституционные законы, которые предусматривали бы механизмы предотвращения такой «многообразия».

С середины 1997 законопроекты, внесенные Верховной Радой Украины, распределились между тремя направлениями развития законодательства Украины, а именно: первый - принятие новых законов, вытекающих из Конституции Украины, второй - приведение действующего законодательства в соответствие с Основным Законом, третий - совершенствование отдельных норм самой Конституции. Такую тенденцию наблюдаем по сей день. Рассматривая первые два направления, следует отметить, что Конституция Украины как главный закон стал основой правовой системы нашего государства (был принят ряд конкретных законов, в частности: «О Конституционном Суде Украины» (ст. 147-153), «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по прав человека »(ст. 101),« О Счетной палате »(ст. 98),« Об обращениях граждан »(ст. 40),« Об отпусках »(ст. 45),« О политических партиях »(п. 11 ч. 1 ст. 92) [1] и т.д.). Кроме того, она обусловила внесение определенных изменений в действующие законодательные акты, в частности тех, которые регулируют вопросы гражданства, бюджетной, налогообложения, собственности, пенсионного обеспечения, судоустройства и т.д.. Еще одним важным направлением является совершенствование самой Конституции, ведь уже через год после его принятия к

Верховной Рады Украины был внесен первый законопроект о поправках к ней [4].

В это время произошли существенные изменения законодательной базы государства, связанные с увеличением количества законов, регулирующих правоотношения в различных сферах общественной деятельности. Этому способствовало формирование неотъемлемой объемного составляющей правового поля государства - международных договоров, согласие на ратификацию или присоединение к которым предоставляет Верховная Рада Украини в форме специального закона. Этот составляющая не только заставил законодателей придерживаться признанных международным сообществом принципов и требований, но и несколько восполнил пробелы внутригосударственного нормативно-правового регулирования.

За время деятельности Верховной Рады Украины третьего созыва зарегистрировано 3813 (с учетом альтернативных - 10032) проектов законов и кодексов, составляет 188,4% к соответствующему периоду предыдущего созыва. Из общего количества законопроектов 1222 - проекты новых или обновленных редакций законов, из них 34 - проекты кодексов. На рассмотрение Верховной Рады Украины от субъектов права законодательной инициативы поступило 17 законопроектов об утверждении государственных и отраслевых программ социально-экономического развития, 22 - по концепций развития отдельных отраслей и видов деятельности, 41 - об образовании специальных экономических зон и введения специальных режимов инвестиционной деятельности , 26 - о списании и реструктуризации бюджетной задолженности юридических и физических лиц, 354 - по вопросам ратификации международных договоров и соглашений и т.д. [3]. Большинство законопроектов касался совершенствования действующего законодательства. В частности, по Закону Украины «О налоге на добавленную стоимость» было подано 139 проектов с предложениями о внесении изменений и дополнений к нему, по Кодекса Украины об административных правонарушениях - 95, Закона Украины «О налогообложении прибыли предприятий» - 82, Уголовного кодекса Украины - 63 Декрета Кабинета Министров Украины «О подоходном налоге с граждан» - 39. По вопросам внесения изменений в Конституцию Украины было зарегистрировано 13 законопроектов, учитывая те, что перешли из прошлого созыва [4].

В указанный период с целью улучшения эффективности законотворческого процесса и управления общественным развития был одобрен Государственной программе развития законодательства Украины от 15 июля 1999. Она существенно не повлияла на законодательную деятельность парламента, однако способствовала планомерному формированию системы законодательства Украины [5, 7].

За время работы Верховной Рады Украины четвертого созыва зарегистрировано (с учетом альтернативных) более 5000 проектов законов и кодексов, то есть больше, чем за период деятельности Верховной Рады второго созыва. Из общего количества законопроектов парламентом в ходе первой и второй сессий рассмотрены, например, по вопросам экономической политики - 249 и 260 доработан в комитетах Верховной Рады Украины, социальной политики - 109 (96 доработан) отраслевого развития - 142 (175 находились в комитетах); правовой политики - 146 (доработан в комитете 133) [4]. Подытоживая, отметим, что к политическим событиям 2004 законопроекты касались преимущественно вопросов основ общественного развития и экономического строительства, а приоритетными в законотворческой деятельности Верховной Рады Украины были преимущественно сферы экономической политики, отраслевой направленности и общественного развития в целом.

Анализируя результаты законодательного процесса этого периода, следует отметить, что общее количество законодательных инициатив, внесенных на рассмотрение Верховной Рады, увеличивается из года в год, а Парламент не успевает рассмотреть и половины из них, чем нарушает конституционное право субъектов законодательной инициативы . К тому же «затратность» законодательного процесса и принадлежность принятых законов в законодательных инициатив являются чрезвычайно высокими, что приводит к увеличению «бесперспективных» законодательных инициатив. Однако ни действующий регламент, ни законопроекты об организации работы Верховной Рады Украины не определяют содержание законотворческой работы, порядок поступления предложений, их очередность и т.д.. К сожалению, законодательные процедуры в парламенте не имеют конкретно определенных сроков прохождения законопроекта через его органы. Поэтому законотворческая работа Верховной Рады Украины напрямую зависит от состояния обработки материалов в комитетах и ​​их готовности к рассмотрению и вместе со сроками подготовки заключений по ним определяется тем самым комитетом без четкой регламентации.

Уменьшению затрат на законодательный процесс и «бесперспективные» законодательные инициативы способствовать надлежащее законодательное урегулирование содержания законотворческой работы, порядка поступления законодательных предложений, их очередность, определение временных сроков прохождения законопроекта через парламентские органы и т.д..

Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 [1] фактически направил деятельность Верховной Рады Украины в политическое русло через законодательное закрепление изменений в способе организации государственной власти, обусловленном принципами взаимодействия высших органов власти. Новый конституционно-правовой статус каждого из этих органов, закрепленный названным законом, превратил неотложную законотворческую работу по урегулированию вопросов относительно осуществления полномочий исполнительной властью, в частности Кабинетом Министров Украины, законодательной властью - органами Парламента, в частности, комитетами, депутатскими фракциями, большинством и оппозицией и т.д. , а также совершенствование избирательного процесса. Особенностью подготовки и принятия таких законов в этот период является активное участие Президента Украины, исполнительной власти во главе с Премьер-министром через парламентское большинство, привлечение общественности путем обсуждения в обществе основных правовых норм через средства массовой информации. Законотворчества в Украине как процесс, по нашему мнению, переходит в другое измерение - кроме юридического (нормативного), еще и в общественно-политический, где допускаются неформальные согласования, переговоры, разн?? формы сотрудничества политических сил, которые иногда выходят за установленные законом пределы.

Итак, анализируя современное состояние законодательства Украины, следует заметить, что в настоящее время под влиянием социально-политических и экономических обстоятельств приоритетным является принятие законодательных актов, большого количества изменений и дополнений в действующие законы; характерны нестабильность и внутренняя противоречивость законодательных актов, отдельных их норм по урегулированию определенных общественных отношений; недостаточная научная обоснованность части законодательных актов, их декларативность, бездарность, несформированность механизма реализации и т.п..

Бессистемный развитие законодательства Украины в течение всего обозначенного периода является следствием необъективного оценки действующего законодательства Украины и разногласий в видении направлений его развития, которые должны ориентироваться на насущные потребности развития общества, наличие централизованного контроля за разработкой законопроектов и согласование их между собой. Эффективность законодательной деятельности следует оценивать не по количеству рассмотренных законопроектов за определенный период, а прежде учитывая соответствие законодательного регулирования общественным интересам и потребностям. При этом следует использовать следующие критерии: качество законодательного регулирования общественных отношений действующим законодательством, их согласования, своевременность конкретных изменений и дополнений в законодательство.

Неотложной является потребность упорядочить законодательный процесс путем планирования законодательной работы, опирается на законодательно закреплены принципы общественного развития. Одновременно на последовательность рассмотрения запланированных законопроектов для ускоренного принятия приоритетных с точки зрения общественного интереса решений должно влиять через парламентское большинство исполнительная власть, осуществляет внутреннюю и внешнюю политику государства, выполняет положения Конституции и законов Украины, актов Президента Украины (ст. 116) [1].

В Украине законодательная политика должна основываться на законодательно закрепленных принципах общественного развития как государственная деятельность по определению принципов, стратегии и тактики развития национального законодательства с определения приоритетности законодательных актов на основании объективного осмысления достижений прошлого, мониторинга законодательства, анализа и прогнозирования тенденций и направлений его дальнейшего совершенствования. Реализация такой политики должна предусматривать наличие устойчивого правового механизма, который должен определить все стадии принятия законодательных решений. Для эффективного его функционирования необходима надлежащая правовая основа, сочетающую как смысловые, так и процедурно-процессуальные аспекты работы законодательного органа и других участников законотворческого процесса.

Список литературы

О внесении изменений в Конституцию Украины. Закон Украины от

№ 2222-IV. - М.: Фолио, 2005. - 96 с.

Верховная Рада Украины: информационный справочник. - К.: Парламентское изд., 1998. - Вып. 1. - 56 с.

Верховная Рада Украины: информационный справочник. - К.: Парламентское изд., 2002. - Вып. 2. - 78 с.

Грушанский Н.И. Проблемы законотворческой деятельности Верховной Рады Украины в течение 1990-2003 гг Стратегия развития Украины (экономика, социология, право) //Научный журнал. - 2003. - № 1. - С. 635-639.

Концепция развития законодательства Украины на 1997 - 2005 годы //Институт законодательства Верховной Рады Украины. - М., 1997. - 120 с.

Мартыненко В.Ф. Формирование системы государственного управления инвестиционным процессом в Украине. - М., 2006. - 204 с.

Опрышко В.Ф. Конституционные основы развития законодательства Украины: наук. издание. - М.: Ин-т законодательства Верховной Рады Украины, 2001. - 156 с.

Ющик А.И. Конституционные проблемы законотворческого процесса в Украине //Конституционные основы государства и правотворен-ния в Украине: проблемы теории и практики: сб. наук. статей /под ред. Ю.С. Шемшученко; упор. И.А. Кресина, В.П. Нагребельный, Н.М. Пар-хоменко. - М.: Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, 2006. - С. 32-34.




Пошук по ключовим словам схожих робіт: