Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
ОБ ОДНОМ ПОДХОД К электронного управления
статті - Наукові публікації

Алексей Юлдашев -
кандидат юридических наук, академик Украинской академии наук, заведующий кафедрой Киевской государственной академии водного транспорта

В статье на основе современных представлений об электронном правительстве обоснованно новую систему управления в Украине.

Various approaches formulated by specialists on the basis of different principles to the definition "electronic government" are presented in the article.

В литературе отмечалось, что определение электронного правительства формулируются специалистами на основании различных принципов. Одни авторы предпочитают определением описательного характера - какие изменения происходят в обществе и отдельных его структурах вследствие внедрения электронного управления [1]. Другие выбирают его прикладной аспект и просто перечисляют разные применения отдельных его инструментов. Существуют также технические определения, акцентирующие внимание исключительно на примененных технологических решениях и специфических программных продуктах; экономические, ориентированные на максимальную эффективность управления государством и т.п.. Имеется в виду не только сетевая инфраструктура исполнительной власти, но и инфраструктура органов власти в целом. Возможно, речь должна идти о "электронное государство", "электронный государственный аппарат", электронную инфраструктуру государства, государство информационного общества, или "электронное управление". Вместо "электронного правительства", как считают авторы издания "Доступ к информации и электронное управление", уместнее говорить о государственной сетевую информационную инфраструктуру как информационно-коммуникационную систему, обеспечивающую оптимальное, с точки зрения общества, функционирования всех ветвей и уровней государственной власти [2] . При этом электронное правительство определяется следующим образом:

^ организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, служащим и др.). электронными средствами, информирования теми же средствами населения о работе государственных органов

^ информационные технологии в государственном управлении

государство в Сети

метафора, которая означает информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий

трансформированные для правительственных и государственных организаций идеи электронного бизнеса, в которых правительство выступает разновидностью корпоративного пользователя информационных технологий

Автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, предоставление необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличение открытости и прозрачности деятельности органов управления

использования в органах государственного управления новых, в том числе и интернет-технологий [3].

Каждая из этих дефиниций определяет электронное правительство скорее как очередное прикладное решение, способ модернизации уже существующих структур и отношений, а не как самостоятельную идею комплексной трансформации самих принципов организации управления государством. Способ оценки электронного правительства, его возможностей, избранный специалистами в сфере информационных технологий, государственного управления, социальных процессов, экономического развития, распространен и среди непосредственных исполнителей - государственных чиновников, которые одновременно это понятие сводят фактически к электронному общению власти с общественностью и еще к нескольким прикладных , аспектов. Идея "электронного правительства" в том, чтобы решить три основных проблемы власти: ввести электронный документооборот, что позволит уменьшить бюрократические преграды и ускорить принятие актов; перевести в электронную форму общение граждан и бизнеса с властью и, кроме того, сделать государственное и муниципальное управление более прозрачным, дебюрократизировать власть и приблизить ее к гражданам "[4]. Однако этот подход также ограниченным, поскольку сводится к представлению управленческой деятельности в электронном виде on-line. Существует и другой подход. В странах, которые первыми уделили существенное внимание ИТ-разработкам, прежде всего в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается преимущественно как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом. В частности, электронное правительство в западном восприятии состоит из трех основных модулей (GG - government to government, правительство правительству; GB - government to business, правительство бизнес; GC - government to citizens, правительство гражданам) и включает многочисленные прикладные элементы: свободу доступа граждан к государственной информации, переход государственных органов на безбумажное делопроизводство, установление для всех государственных органов показателей эффективности работы на год и регулярный их контроль как парламентом, так и гражданами, введение в государственных органах пластиковых карт для идентификации государственных служащих; перечисление им зарплаты, расчетов за командировки; переноса в сеть большинства стандартных трансакций между государством и гражданами или бизнес-структурами и т.п.. Впрочем полноценная реализация комплексной программы электронного правительства, несмотря на множество технологических и теоретических разработок, реализуется достаточно медленно [5].

Специалисты совершенно верно отмечают, что следует отличать правительство, оборудованноеи электронным интерфейсом (он-лайновый правительство, government on-line), от электронного правительства. Понятно, что он-лайновый интерфейс является неотъемлемым элементом электронного правительства. Но не всегда он-лайновый правительство является электронным. Последний требует глубокой перестройки традиционных форм функционирования. В частности, одним из отличий электронного правительства является прозрачность управления, мониторинг, контроль над исполнительной дисциплиной и над принимаемыми решениями [6]. При этом прозрачность структур государственного управления, как отмечается в литературе, не достигается простым подключением к Интернету. Очень редко встречается ситуация, когда, например, администрация города или области предоставляет общественности информацию о текущем состоянии бюджета, даже при наличии необходимой для этого информационной системы. Информация от чиновников всегда дозированная, и часто это означает ее утаивание. Простым внедрением он-лайнового правительства эту проблему нельзя решить [7]. В рамках концепции электронного правительства реализуется на практике требование, сформулированное В. Лисицком: должны работать прозрачные бюджетные процедуры. Необходимо, чтобы процесс формирования бюджета, накопление его доходов, затратная часть бюджета были прозрачными, четко описанными и подконтрольными [8].

В рамках этой статьи предлагается принципиально иной подход к пониманию и содержательного наполнения понятия электронного управления. Этот подход касается только аспектов GG - правительство правительству и GB - правительство бизнес, если под бизнесом понимать не только предпринимательские структуры, но и некоммерческий хозяйственный сектор. Аспект GC - правительство гражданам, в рамках нашей концепции, затрагивается лишь постольку, поскольку граждане связанные с принятием управленческих решений. Например, участие граждан в обсуждении опубликованных на сайте того или иного органа государственной власти проектов планов подготовки указанных решений (правовых актов), концепций, проектов этих решений, предоставление общественностью замечаний на перечисленные документы и т.д..

Суть подхода, предлагается, состоит в следующем. Во-первых, объектом применения новейших информационных технологий должны быть только упоряднени процессы и система организационных структур (органов государственной власти). Имеется в виду, что компьютеризировать целесообразно только те процедуры, то управленческую деятельность, которые, по своему содержанию являются объективно необходимыми и рациональными с позиций научного подхода, требований системного анализа. Деятельность многих органов управления, сегодня функционируют, как правило, складывалась под влиянием субъективистских факторов, она нередко не является объективно необходимым (с позиций общественных интересов), а в ряде случаев можно даже говорить о ее вредности, опасности для национальных интересов Украины. При этом речь идет не только об отдельных функции управления, но и о деятельности отдельных органов управления в целом, в т.ч. и тех, которые предусмотрены Конституцией Украины. Например, сегодня уже едва ли не общепризнанным (со стороны многих политиков и ученых), что институт представительства президента Украины в регионах является не только непродуктивным, но и вредным с точки зрения эффективного управления на местах, так как имеет место двоевластие, сопровождается не только дублированием функций, но и блокировкой нужных решений, принимаемых исполнительными органами, приводит к значительным лишним тратам бюджетных средств. Возникают определенные сомнения относительно целесообразности сохранения в Украине и института президентства в целом (включая РНБО1). Во всяком случае, в нынешнем его виде. Дело в том, что этот институт, заимствованный из политического арсенала западных демократических стран, совпадает с этим арсеналом только терминологически. В отличие от них, где должность президента создавалась как антипод монархии, как гаранта соблюдения Конституции, в нашей стране - это продолжение зловещей фигуры первого секретаря ЦК компартии, со всеми его устремлениями к авторитаризму, азиатской модели безграничности власти. Сегодня этот институт по конституционным функциями и традициями, которые сложились в практике осуществления полномочий, дублирует государственную исполнительную

и, в определенной степени, законодательную власть, приводит к противостояний между ветвями власти и в обществе в целом, угрожает национальным интересам страны [9]. Есть определенные вопросы и относительно целесообразности сохранения нынешнего количества депутатского корпуса, вздутость штатов высшего органа исполнительной власти, существование, содержательной деятельности, а следовательно и целесообразности компьютеризации работы целого ряда министерств и ведомств, которые, по мнению многих политиков-экспертов, превратились, по сути, в коммерческие центры, средство хищения бюджетных средств [10]. Таким образом, непременным условием применения новейших информационных технологий в государственном управлении является обязательное сост-ния действующей организации государственной власти, проведение соответствующих конституционной и административной реформ. Без этого предварительного упоряднення государственного управления применения НИТ возможно только для информатизации отдельных его функций. Разработка системы электронного управления означать лишь бесполезную трату государственных средств. Во-вторых. Государственное управление должно быть не только рациональным, объективно необходимым, но и эффективным. А для этого органы законодательной и исполнительной власти должны быть не самодостаточными (как это имеет место сегодня), а системно взаимосвязаны, функционирования

Вызывает сомнение этот институт при наличии таких структур как СБУ, Министерство обороны, покрывают, по сути, общественные потребности страныв безопасности и обороне. Есть определенные основания полагать, что СНБО создана для обеспечения безопасности и обороны не общества, а должностного лица - президента. Так же как и определенные подразделения МВД, например, "Кобра" и др..

ваты в едином интерактивном режиме (аспект GG - правительство правительству), когда исходные результаты деятельности одного органа является "входом" к другому. Такая системная взаимосвязь создавать возможность не только унификации технического, технологического, информационного и организационного обеспечения электронных информационных систем органов законодательной и исполнительной власти, предоставления услуг гражданам и юридическим лицам через Интернет органов исполнительной власти, но и обеспечит эффективность функционирования указанных органов. Идеально было бы "завязать" все органы государственной власти в единую методологию и технологию принятия управленческих решений (правовых актов), что позволит создать эффективную модель функционирования и развития объекта управления. Попытка формализовать создание, функционирование и развитие такой модели сделана по такому объекту управления как сфера хозяйственной деятельности. Имеется в виду регламентация осуществления так называемой регуляторной политики, предусмотренной Законом Украины от 11 сентября 2003 № 1160-IV "Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности".

Главным объектом регуляторной политики является регуляторная (нор-мотворча) деятельность. Регуляторная деятельность, согласно законодательного ее определения, это "деятельность, направленная на подготовку, принятие, отслеживание результативности и пересмотр регуляторных актов, которая осуществляется регуляторными органами Государство организует процесс регуляторной деятельности, принимая соответствующие нормативно-правовые акты, инструктивно-методические материалы и путем создания целой системы органов, наделение их и других органов государственной власти, самоуправления и различных организаций соответствующими обязанностями по осуществлению регуляторной деятельности, контролирует эту деятельность. "Государственная регуляторная политика в сфере хозяйственной деятельности, - как указано в упомянутом Законе - это направление государственной политики, направленный на совершенствование правового регулирования хозяйственных отношений, а также административных отношений между регуляторными органами или другими органами государственной власти и субъектами хозяйствования, недопущение принятия экономически нецелесообразных и неэффективных регуляторных актов, уменьшение вмешательства государства в деятельность субъектов хозяйствования и устранение препятствий для развития хозяйственной деятельности, осуществляемой в пределах, в порядке и способом, которые установлены Конституцией и законами Украины. "

Закон от 11 сентября 2003 посвящен организации осуществления регуляторной деятельности - процессам принятия правовых актов и отслеживания их эффективности. Формализация регуляторной политики заключается в установлении требований к регуляторным актам путем определения принципов государственной регуляторной политики (принципов совершенствования правового регулирования хозяйственных и соответствующих административных отношений) и определения специальных процедур, которые должны выполняться регуляторным органом при осуществлении процессов принятия правовых актов и отслеживания их эффективности. "Обеспечение осуществления государственной регуляторной политики, говорится в ст. 5 Закона от 11 сентября 2003, содержит: установление единого подхода к подготовке анализа регуляторного влияния и к осуществлению отслеживания результативности регуляторных актов, подготовку анализа регуляторного влияния, планирование деятельности по подготовке проектов регуляторных актов; обнародования проектов регуляторных актов с целью получения замечаний и предложений от физических и юридических лиц, их объединений, а также открытые обсуждения с участием представителей общественности вопросов, связанных с регуляторной деятельностью; отслеживания результативности регуляторных актов; пересмотре регуляторных актов; систематизацию регуляторных актов; недопущения принятия регуляторных актов, которые являются непоследовательными либо не согласуются ли дублируют действующие регуляторные акты; изложение положений регуляторного акта способом, который доступен и однозначным для понимания лицами, которые должны внедрять или выполнять требования этого регуляторного акта; обнародование информации об осуществлении регуляторной деятельности. "

В реализации вышеупомянутых этапов осуществления регуляторной политики (анализ регуляторного влияния, планирование деятельности по подготовке проектов регуляторных актов; обнародования проектов регуляторных актов; отслеживания результативности регуляторных актов; пересмотре регуляторных актов; систематизация регуляторных актов; недопущения принятия регуляторных актов, которые являются непоследовательными апотому не согласуются или дублируют действующие регуляторные акты; изложение положений регуляторного акта способом, который доступен и однозначным для понимания лицами, которые должны внедрять или выполнять требования этого регуляторного акта; обнародование информации об осуществлении регуляторной деятельности), - могут применяться новейшие информационно-коммуникационные технологии.

Целесообразно также разработать прозрачную процедуру подготовки регуляторных актов, предусматривающей публикации на сайте соответствующего субъекта регуляторной деятельности не только самих проектов планов подготовки этих актов (в пределах функции "планирование деятельности по подготовке регуляторных актов"), а также и расчетов , проводившейся при оценке целесообразности включения тех или иных законодательных предложений, результатов анализа регуляторного влияния. Кроме того, следует компьютеризировать контроль выполнения регуляторных актов, осуществлять систематическое наблюдение за этим исполнением - мониторинг регуляторных актов, регуляторной политики в целом. А именно такие возможности открываются в связи с компьютеризацией контроля исполнения. Это позволит автоматизировать систему контроля изменения (корректировки) регуляторных актов, значительно повысить эффективность регуляторной политики. Ведь между несоответствием регуляторного акта меняющимся условиям и внесением изменений в определенный юридический документ существует определенный лаг - промежуток времени, в течение которого действует неэффективный уже регуляторный акт. Чем меньше лаг, тем лучше для объекта правового регулирования экономики в целом. Итак, технологические отслеживания эффективности регуляторной политики и пересмотра регуляторных актов можно реализовать на высшем уровне.

На высшем уровне можно осуществлять регуляторную политику в целом, в частности, в условиях функционирования электронного правительства открываются возможности компьютеризировать подготовку проектов регуляторных актов. При этом можно не только обнародовать на сайтах субъекта регуляторной деятельности проекты планов и планы подготовки этих проектов, но и осуществлять с помощью ЭВМ само планирование подготовки регуляторных актов. Так, принципиально возможно автоматизировать этапы количественной оценки проблемы, для "покрытия" которой разрабатывается проект акта, ранжировать ("взвесить") каждый из них и отобрать для первоочередной подготовки важнейшие (сейчас, как известно, правовые акты для первоочередного разработки определяются "на глаз" ). Таким образом, появляются возможности для составления объективного плана разработки проектов актов, т.е. решить задачу, которую только ставится в юридической литературе, как правило, без определения подхода к ее решению, а также формализовать процесс анализа регуляторного влияния. Возможно также компьютерным путем определять наличие или отсутствие противоречия между нормами (решениями) регуляторных актов, наличие или отсутствие их дублирования и т.п.. И, наконец, принципиально возможно и крайне целесообразно создать автоматизированный банк данных терминов, из которых состоят правовые акты, автоматизировано осуществлять его ведение. Ведь это практически позволяет решить многие проблемы по преподаванию текста проектов правовых актов, только относятся, без указания путей их решения.

В условиях функционирования электронного правительства обеспечивается возможность решения проблем, которые не могут быть формализованными. Например, проблемы повышения открытости и честности парламента. Для иллюстрации этого тезиса можно привести пример раздела "Государственные закупки" (http://www.kmu.gov.ua/aspekt /gos_zakupki /gos_ zakupki.htm), который размещен в 2002 г. на сайте Кабинета Министров Украины. На нем можно получить информацию об условиях разнообразных конкурсов на закупку Кабинетом Министров товаров, работ и услуг за государственные средства, о претендентах и ​​победителях конкурсов, то есть можно проанализировать результаты тендеров и понять, почему кто-то стал победителем. Таким образом обеспечивается максимальная открытость. Заранее выкладываются на сайте условия конкурса и все поступившие.

Итак, электронное правительство - это не частичное технологическое решение, а концепция осуществления управления государством, является необходимым элементом масштабного информационного преобразования общества. Новая идеология (философия) и технология формирования и осуществления

регуляторной политики, разработки и реализации регуляторных актов, перераспределение компетенции государственных и общественных структур, соблюдение ценностных парадигм общества - все это вместе со многими другими компонентами жизнедеятельности общества является основой для инжиниринга государственного управления, для создания и функционирования электронного правительства.

Список литературы

Дрожжинов В., Штрик А. Электронное правительство информационного общества. - Эл. ресурсами.: .

Доступ к информации и электронное управление. - М., 2004.

E-Government, или государство в Сети /Статья подготовлена ​​специалистами отделов консалтинга и маркетинга компании Actis Systems. - Эл. ресурсами.: .

Дума уходит в сеть /Руководитель проекта www.duma-nn.ru

О.Акилов. - Эл. ресурсами.: .

Дрожжинов В., Штрик А. Нынешнее поколение европейцев будет жить в информационной обществе. - Эл. ресурсами.: .

Владимиров В. Прозрачность и ответственность. - Эл. ресурсами.: .

Лобанов В. Реформирование державного аппарата: мировая практика и российские проблемы. - Эл. ресурсами.: .

Лисицкий В. Надо больше покупать компьютеров. - Эл. ресурсами.: .

Юлдашев А. Народ и власть: поиск балансов интересов //Персонал. - 2007 - № 5.

Юлдашев А. Досрочные выборы как тендер на лучшего исполнителя //Юрид. Вестн. Украина. - 2007. - 21-27 апр.