Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ УКРАИНЫ
статті - Наукові публікації

Владимир Грохольский -
доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры теории и практики управления органами внутренних дел Академии управления МВД; Людмила Грохольская - ведущий научный сотрудник Государственного научно-исследовательского института МВД Украины

Рассмотрены отдельные вопросы совершенствования нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел Украины.

The separate questions of improvement of the normatively-legal providing of management by the organs of internal affairs of Ukraine are considered.

В зависимости от содержания действий, выполняемых представляется целесообразным выделить три направления совершенствования нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел - совершенствование правотворческой правоприменительной и правоохранительной деятельности субъектов управления. Как основные составляющие нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел эти категории выступают юридическими способами внешнего выражения и внутренней организации управленческой деятельности. Они направлены на организацию выполнения конкретными субъектами управления своих прав и обязанностей. В то же время каждая из них отличается специфическим содержанием и особым юридическим оформлением соответствующих действий.

В процессе правотворчества разрабатываются и принимаются (или отменяются) нормы права как типовые правила поведения. Такая деятельность завершается принятием нормативно-правового акта. В процессе применения норм права издаются акты правоприменения, содержащие индивидуально-конкретные правовые предписания, устанавливающие (закрепляют, изменяют или прекращают) на основе правовых норм конкретные субъективные права и обязанности персонально указанных лиц [1, 148, 181].

Правотворчество имеет обще-нормативный (абстрактный) организующее воздействие на типичные общественные отношения, правозастосуван-ния - индивидуальный (казуальный) нормативно-правовое воздействие на персонально определенных участников конкретных общественных отношений. Преимуществом первого является возможность достижения единого, безусловно действующего порядка в общественных отношениях, подчинение поведения людей общим и одинаковым правилам, продиктованным требованиями экономики, власти, идеологии, всей общественной жизни. Второе позволяет решить жизненные проблемы с учетом особенностей данной ситуации, персональных качеств лиц, характера возникающих отношений [2, 31].

Правоохранительная деятельность выражается в надзоре за соблюдением субъектами управления нормативно-правовых предписаний как нормативного, так и индивидуального характера, в создании условий для их функционирования, стимулируют правомерное поведение в применении юридических санкций к лицам, совершивших правонарушения.

Взаимозависимость правотворчества и правоприменения в системе управления органами внутренних дел сложный характер. Во-первых, следует отметить, что нормативные акты всех субъектов исполнительной власти издаются во исполнение законов. Это значит, что осуществляемая МВД Украины правотворчество, как центрального органа исполнительной власти и непосредственного субъекта управления органами внутренних дел по своей сути служит целям правозасто-вания (выполнение правовых норм высшего уровня), а устанавливаемые ими нормы по своему содержанию содержат двоякое юридическое нагрузка: правотворческое и правоприменительной. Во-вторых, правотворческий процесс, как правило, начинается и заканчивается принятием акта право-применения. В-третьих, акты правоприменения в виде приказов, об утверждении нормативно-правовых актов часто сами содержат правовые нормы, направленные на организацию выполнения утверждаемых актов. В-четвертых, в некоторых случаях одновременно готовятся и одним приказом утверждаются нормативные и правоприменительные акты, направленные на достижение единой цели. В-пятых, нормативно-правовые акты, изданные в форме приказов, как правило, носят смешанный характер, содержат одновременно и нормы, и индивидуальные предписания. Их принятие преследует правотворческие и правоприменительные цели, вызывается сложностью управленческих отношений, многоплановостью правового обеспечения управления органами внутренних дел и нецелесообразностью выдавать несколько правовых актов по одному вопросу.

Учитывая вышеизложенное, можно согласиться с мнением ряда ученых о том, что ведомственная нормотворчество и правоприменение представляют собой правовые формы управленческой деятельности. А все управленческие решения, оформленные соответствующим образом, является по своей сути правовыми актами нормативного или правоприменительного (индивидуального) характера [3, 3-8, 4, 110-112, 5, 5-12].

Наряду с содержательной стороной (правовая форма управления) нор-мотворчисть имеет процедурную сторону, то есть она может рассматриваться как единый процесс подготовки и принятия новых управленческих решений, пересмотра и отмены управленческих решений, утратившие практическое значение (силу). Нормотворческого процесса присущи определенная последовательность стадий (этапов), взаимосвязанных между собой, а также между преобразующими действиями течение каждой из стадий, которые соединяют в единый процесс, который обеспечивает издание нормативного акта [3, 58].

Основными стадиями нормотворческого процесса являются: установление необходимости издания нормативно-правового акта; принятия решения для его разработки, определение разработчиков (исполнителей) проекта нормативного документа, создание при необходимости рабочей группы в т.ч. межведомственной, сбор и анализ необходимой информации и материалов, подготовка нормативного правоправового акта и других документов, необходимых для представления его на подпись или принятию (пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование и т.д.), его согласования с соответствующими органами, подразделениями, службами, руководством, другими органами государственной власти; принятия проекта решения руководителем (утверждение, отклонение , указание по доработке), регистрация, согласования, утверждения органами юстиции в случаях, определенных действующим законодательством; издание нормативно-правового акта. Перечисленные стадии, в свою очередь, состоят из определенных последовательных действий, подробно охарактеризованных в ряде работ представителей ведомственной науки [5, 6, 7, 8, 9, 10, 14].

Следует отметить, что трудности в сфере управления органами внутренних дел часто возникают не в связи с отсутствием обязательных правил поведения, а в связи с их неустроенностью, неконкрет-ностью, противоречивостью и ресурсной необеспеченностью. Отдельные нормативно-правовые акты дублируют друг друга, не соответствующие правилам юридической техники, отличаются нормами-декларациями, попросту отстают от процессов, которые происходят в обществе.

Принятые в процессе ведомственного нормотворчества МВД Украины нормативные акты в совокупности с законами, нормативными актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины образуют правовую основу деятельности органов внутренних дел. Однако, как уже отмечалось выше, нормативно-правовая база сама по себе не во всех случаях обеспечивает реализацию правовых норм. При невозможности объекта управления самостоятельно осуществлять реализацию нормативно-правовых актов, или когда юридические обязанности не исполняются добровольно, а также когда упомянутые формы реализации ими своих прав и обязанностей недостаточны для полной реализации правовых норм, в правореализующей деятельность объектов управления вмешиваются субъекты управления. Используя свои властные полномочия, вине обеспечивают полную реализацию нормативно-правовых предписаний. Такая властная деятельность субъектов управления и является правоприменением.

По своей юридической природе правоприменения, с одной стороны, представляет собой специфическую форму реализации правовых норм, с другой - служит средством организации исполнения норм права и способом государственно-правового воздействия на общественные отношения, их регулирования [4, 78]. Такое понимание позволяет ряду авторов считать все случаи применения права управленческой деятельностью [11, 306].

На наш взгляд, правоприменения в сфере управления, в определенной степени отличается от общепринятого понимания правозас-тосування как одного из элементов механизма правового регулирования. И в первом, и во втором случаях содержание данного вида деятельности будет выражаться в издании на основании норм права индивидуальных правовых актов. Однако, в сфере управления правоприменения нацелено, в первую очередь, на помощь в использовании объектом управления своих прав и исполнения обязанностей. Только как исключение, правозастосуван-ния в сфере управления направлено на прекращение неправомерного поведения объекта управления. Количество таких актов, действующих в сфере управления ограничена по сравнению с актами применения права, имеющие характер организационного воздействия.

Таким образом можно сказать, что правоприменение в сфере управления органами внутренних дел направлено на:

а) практическую организацию управления

б) осуществление управления посредством принятия решений индивидуального характера

в) оформление принятых решений

г) организацию выполнения объектами управления принятых решений.

Оно вносит организованность в управление и придает ему официальный характер.

Одной из форм правоприменения в сфере управления органами внутренних дел выступает процесс организации выполнения нормативно-правовых актов. Его можно разделить на два вида. Первый - принятие на уровне МВД Украины нормативно-правового акта в форме приказа, распоряжения, указания, инструкции, наставления, положения, правила и т.п.. Как правило, одновременно разрабатываются и организационные мероприятия, связанные с его реализацией, что находит свое отражение в приказе, которым утверждается данный нормативный акт. Второй - акт правоприменения выдается для организации и обеспечения своевременного и точного выполнения (соблюдения) принятых законов Украины, выданных указов Президента Украины, принятых постановлений Кабинета Министров Украины и т.п.. Необходимо отметить, что порядок принятия организационных решений, направленных на выполнение правовых актов в системе МВД Украины нормативно не урегулирован. Поэтому становится непонятным, в каких случаях требуется издание правоприменительного-го акта и какого именно по содержанию, или необходимо каждый раз новое управленческое решение, как правило, содержит стандартный перечень мероприятий. Отсутствие нормативного регулирования данной сферы управленческой деятельности может приводить к организационным упущений: в одних случаях, возможна заорганизованность управленческого процесса, а в других - отсутствие необходимого управленческого воздействия.

Правоприменительные акты, как и нормативные, нуждаются в определенной унификации, стандартизации, не только облегчает их составления и использования, но и способствует упорядочению правового регулирования. Унификация достигается путем установления требований к правозасто-совчих актов в соответствующих нормативно-правовых актах утверждением образцов [12 317-320]. Следует отметить, что приказом МВД Украины от 20.01.2004 г. № 55 утверждена Инструкция о требованиях чток оформлению документов в системе МВД Украины, которые выдаются руководителями органов внутренних дел в правоприменительной деятельности.

Включение правовых норм к правоприменительного акта фактически превращает его в нормативный акт временной свойства. Особенно часто можно встретить нормативные указания в планах работы МВД, ГУВД, УВД, ЛУУМВСТ. Такие акты затрудняют восприятие норм, как распоряжений. Как правило, включены в план нормы лишь дублируют распоряжение нормативно-правовых актов, указывают на формальный подход к его подготовке. В таком случае теряется необходимость принятия правоприменительного акта, который призван не дублировать нормативно закреплены задачи и функции, а конкретизировать их применительно к оперативной обстановки, складывающейся времени и субъектов их реализации, определять приоритетность действий, координировать индивидуальные усилия различных служб, подразделений и органов внутренних дел.

Эффективность правотворчества и правоприменения в определенной степени зависит от принятых правоохранительных мер в сфере управления. Правоохранительная деятельность, как одно из направлений правового обеспечения управления органами внутренних дел, представляет собой деятельность по поддержанию установленного порядка управления, осуществляемую управленческими звеньями высшего уровня относительно органов, подразделений нижестоящие.

В широком смысле эта деятельность охватывает весь комплекс мероприятий для защиты регулируемых общественных отношений в сфере управления органами внутренних дел от различного рода посягательств со стороны правонарушителей, в том числе судебно-правовой защиты.

В узком смысле правоохранительная деятельность понимается как комплекс принудительных мер. В этом смысле на первый план выступает такая категория, как юридическая ответственность.

При установке мер ответственности за невыполнение правовых предписаний в сфере управления следует помнить, что управленческие отношения настолько сложны, возможны ситуации такие разные, что во многих случаях правовая норма не может содержать и предусматривать однозначного решения, закрепив определенное поведение как правомерное , а отклонение от него как правонарушение.

В силу указанного обстоятельства, по нашему мнению, и мнению других авторов, основная особенность в сфере управления оказывается не в разработке разветвленной системы наказаний, четко реагирует на всевозможные отклонения, нарушения, ошибки в выполнении приказов, распоряжений, указаний, должностных обязанностей и т.д., а в создании такого механизма ответственности, обеспечивающий надлежащее исполнение обязанностей. Главным в этом механизме должен быть принудительное исполнение невыполненных обязанностей, а также максимально возможная компенсация социального, правового и материального ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением должностных обязанностей [13 46-47, 73].

Проведенный анализ сущностных взаимосвязей правотворчества, пра-возастосування и правоохраны свидетельствует о необходимости их уравновешенного развития. Несбалансированность этих элементов отрицательно сказывается на функционировании системы правового обеспечения управления в целом. Так, например, в настоящее время в системе МВД Украины можно отметить повышенную активность в правотворческой сфере: принимаются новые и изменяются действующие нормативно-правовые акты, совершенствуется техника правотворчества. Но к сожалению, пока отсутствует система составления этих актов. Указанная деятельность является предметом научных исследований. В отличие от правотворческой сферы правоприменению и правоохранительные уделяется значительно меньше внимания: процесс правоприменения нормативно не урегулирован, отсутствуют исследования эффективности правовых норм, не действует должным образом механизм обратной связи между субъектами правотворчества и исполнителями правовых предписаний, правотворческие ошибки вовремя не исправляются, невыполнение правовых норм в большинстве случаев не вызывает юридическую ответственность, причины правового нигилизма не изучаются.

Совершенствование нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел должно быть неразрывно связано с признанием верховенства права в системе нормативных актов и всех актов реализации права, с обеспечением единой направленности правотвор-чести, правоприменения и правоохраны, с необходимостью выбора строго в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам общества вариантов осуществления правотворческой, право-застосовчои и правоохранительной деятельности в сфере управления, с недопустимостью противопоставления законности и целесообразности и, наконец, с достижением оптимальной степени правовой регламентации управленческих отношений, фактического исполнения правовых предписаний во всех видах управленческой деятельности и неотвратимостью ответственности за любое нарушение.

В сфере управления органами внутренних дел представляется целесообразным приказом МВД Украины разделить сферы правоприменительной деятельности между субъектами управления и определить, какие вопросы следует решать на уровне МВД, ГУВД, УВД, УМВСТ единолично, а коллегиально, которые на оперативных совещаниях, а какие на заседаниях коллегий, комиссий или советов. С целью исключения фактов издания правовых норм не уполномоченными на то субъектами управления, установить запрет на включение нормативных предписаний в правоприменительной-чи акты (планы, программы, дисциплинарные приказы и т.п.).

Список литературы

Хропатюк В.Н. Теория государства и права. - М., 1998.

Алексеев С.С. Теорияправа. - М., 1994.

Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском ГОСУДАРСТВЕННОМ управлении. - М., 1977.

Дюрягин И.Я. Право и управление. - М., 1981.

Иванов Н.Н. Организация нормотворческой деятельности в ап-пара МВД, УВД. - М., 1986.

Арзамасова Ю.Г. Особенности нормотворческого процесса в органах внутренних дел. - М., 1998.

Бандурка А.М. Основы управления в органах внутренних дел Украины: теория, опыт, пути совершенствования. - Харьков.: Основа, 1996.

Воробьев В.Ф. Методика подготовки проектов нормативных актов. - М., 1996.

Москалькова Т.Н., Демидов Ю.Н. Памятка по подготовке проектов нормативных актов. - М., 1994.

Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления. - М., 1996.

Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. - М., 1998.

Общая теория государства и права /Под ред. М.Н. Марченко. - М., 1998. Т. 2.

Агеева Е.А. Юридическая ответственность в ГОСУДАРСТВЕННОМ управлении. - Л., 1990.

Грохольский В.Л. Организационно-правовые основы управления специальными подразделениями МВД Украины по борьбе с организованной преступностью: Монография /Под общ. редакцией А.Н. Бандурке. - М.: Изд-во Нац. Ун-та внутр. дел, 2003.