Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
ПРОГРАММНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ
статті - Наукові публікації

Кроленко В.А., Донецкий юридический институт ЛГУВД им. Э. А. Дидоренко

В статье исследований специфика программного регулирования как административно-правового института. Высказано мнение о наличии юридических составляющих в публичных программах.

The specialty of the program regulation as the administrative legal institute is analyzed in the article. The opinion on the juridical complaints in the public programs is given.

Анализ организационно-правовых основ разработки и реализации административных правовых программ обусловливает необходимость определения с особенностями программного регулирования, как административно-правового института, является целью нашей статьи. Теоретические разработки в области исследования программ существуют в различных областях науки - теории управления, информатике, кибернетике, социологии и т.д.. Специалисты XX в., В частности Бреславцева А. В., Иванов Н. И., Кириченко В. H., Раппапорт А.Г., Хижняк В.И., Щедровицкий Г.П. определяли программы и программную деятельность не как просто как формы развития экономики, а как отдельный экономический, управленческий и финансовый феномен, не считая, впрочем, правового содержания соответствующей категории. Итак, задачами нашей статьи следует считать анализ особенностей программного регулирования и управления как особой формы управления, исследования правового значения программных актов и особенности правового обеспечения процессов публичного программирования.

Само значение слова "программа" означает определенный план, алгоритм действий, который является направленным на определенную перспективу. Любая управленческая программа имеет цель, является конкретной и общественно полезной. Программа имеет собственное, четко определенное место во времени, которое выступает своеобразной матрицей для любой программы. Все программы имеют определенный срок действия, что минимальный и максимальный размер. Для программы характерна этапность одновременно все нормы и предписания программы носят временный характер. Сташкив И. видит цель государственного программирования в в обеспечении наиболее эффективного варианта развития предпринимательства и экономики страны в целом. По мнению этого автора программирования как форма государственного регулирования предпринимательства является способом вмешательства государства в экономику товаропроизводителя, который корректирует ее в нужном в определенное время направлении, выступает как современный неадминистративного метод организации экономики, поскольку не управляет субъектами рынка, а лишь ориентирует их в поведении и обеспечивает самостоятельность; основу программирования составляет структурное регулирование с точки зрения объекта программирования.

Программирование определяется Сташкив И, как процесс ориентации предпринимательства со стороны органов государственного управления путем регулярного и комплексного воздействия на его структуру в целях социально-экономического развития на определенный период [12]. Как мы видим, современные авторы подчеркивают связь программного регулирования (программирование) и развития, как социально-экономической категории. Считаем, что развитие в контексте нашей работы можно определить как положительные изменения в обществе социально-экономического характера, которые могут быть регулируемыми со стороны публичной власти.

Как отмечает Королев В. Ю., теория и практика решения проблем и задач программным путем получили первый развитие у экономистов системы управления бывшего СССР, и одновременно широко применялись в промышленно развитых странах мира. Вместе с тем, опыт решения региональных проблем в Украине на основе методов программно-целевого планирования и управления, и особенно с учетом перехода к рыночным принципам хозяйствования, этот автор называет явно недостаточным [6, с. 12]. в этом контексте следует привести мнение Кудряшова А. П., указывал, что грубые нарушения отечественной властью требований планомерного развития народного хозяйства свидетельствуют о том, что в управлении обществом и экономикой сегодня полностью утрачен принцип научности [7]. Современный автор Удовенко К.В. по аналогичному поводу отмечает, что в "теориях управления и менеджмента до сих пор отсутствует единая точка зрения относительно взаимосвязи и распределения категорий программирования, планирования и проектирования, соотнесение понятий стратегии, программы и развития" [14, с. 12], с чем в целом следует согласиться.

Третьяком Е.В. констатируется, что отечественное законодательство и административная практика широко используют программы и программное управление, что позволяет этому автору указывать на наличие соответствующего правового института. в его структуре этот автор предлагает выделять группы норм, которые определяют порядок разработки, принятия и корректировки, программ, особенности их реализации органами государственной власти и местного самоуправления, специфику финансирования мероприятий, предусмотренных программами, осуществление контроля и надзора за их выполнением, оценки эффективности их выполнения на отдельных этапах и в целом [13, с. 9].

По мнению других авторов основу государственного программирования составляют разработка и выполнение государственных программ экономического и социального развития страны и отдельных регионов. Эти программы существуют не как субординированные одна относительно другой, а как сосуществующие и взаимодополняющие. Государственные программы состоят из комплексных программ развития национальной экономики, специальных программ развития отдельных регионов, отраслей, секторов, территорий. В качестве примеров таких программ в Украине называются программы достижения экономического равновесия; программы деятельности государственных экономических органов (государственные программы приватизации, поддержки предпринимательства). Особенность программирования в том, что функции разработки программ отделены от функций их реализации; испя функций находится в руках различных субъектов хозяйствования. Государственные программы, по мнению этих авторов, не являются обязательными как для самих субъектов хозяйствования, так и для органов государственного управления, "программа рассматривается как руководство, ориентир, может корректироваться во времени" [12].

По мнению Гулич О. И., концепция программно-целевого планирования определяет только приоритетные направления деятельности с перечнем важных проблем, связанных с решением масштабных задач долговременного развития. Основой механизма программно-целевого подхода становится выбор проблем, оценка направлений их решения через целевые программы. При этом функции органов государственного управления заключаются в регулировании, координации, контроле, экономической, правовой и организационной поддержке целевых программ и проектов [3, с. 82]. Считаем, что такое распределение функций присуще программ как объекта властной деятельности, одновременно программа, как средство такой деятельности прежде орудием именно регулирования.

Королев В.Ю. специально подчеркивает, что в процессе реализации программных мероприятий и при анализа степени достижения поставленной цели в первую очередь осуществляется сбор и обработка информации о ходе выполнения программных мероприятий. При этом прогрессивной формой организации, основанной на эффективном использовании элементов организационной структуры системы управления и на рациональной организации их взаимодействия, указанный исследователь называет матричную структуру программно-целевого планирования и управления. По его мнению, одним из основных этапов процесса организации формирования целевых программ является разработка альтернативных вариантов реализации программных мероприятий, определяют возможные пути достижения поставленных целей с максимальным экономическим эффектом при установленных ограниченных ресурсах, а также выбор наиболее рационального варианта выполнения программы [6, с. 4], с чем в целом следует согласиться.

Вместе программа является управленческим актом, имеет собственное выражение в писаных и принятых компетентным органом правовых предписаниях, причем содержание управленческих программ составляет совокупность правовых норм и индивидуально-правовых предписаний. Поэтому невозможно однозначно ответить на вопрос, являются управленческие программы индивидуально-правовыми или нормативно-правовыми актами, считаем, что они носят переходный, смешанный характер. В то же время публичная программа должна получить юридическую силу, поэтому она принимается путем принятия специального вспомогательного акта: международного соглашения, решение международной организации, национального закона, указа, постановления, распоряжения, приказа о принятии определенной программы, ее дополнительным признаком. Впрочем, в отдельных случаях программа получает юридическую силу и без такого дополнительного акта, если его утверждают как отдельный самостоятельный документ.

Третьяк E. В. отмечает, что "программные акты становятся особым административно-правовым явлением". В рамках исследования правоохранительных программ этот автор указывает, что использование средств административного права позволит ответить на вопросы правового и организационного обеспечения разработки программ, их утверждения и исполнения, помочь совершенствованию как законодательство, регулирующее общественные отношения в этой сфере, так и практику реализации нормативных предписаний в деятельности соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления [13, с. 3], что по нашему мнению является справедливым.

Как констатировал Чугунов И. Я., "сегодня на подходе и внедряется программно-целевой метод планирования бюджета, который был основан еще в США в 60-х годах и построен на пропорциях и результатах от внедрения методов ... пропорции в межбюджетных регулировании, нужно правильно выстраивать как по горизонтали, так и по вертикали ". Таким образом, отмечает этот специалист, имеет место среднесрочное прогнозирование и планирование бюджетного регулирования на ближайшие 5 лет, и с этой точки зрения тоже очень важно рассматривать теоретические аспекты архитектоники. По мнению указанного автора, продвигаясь теоретически в институциональном направлении и изучая закономерности построения сложных систем, в частности экономических, со временем можно получить определенные результаты, и эту теорию можно будет применять для бюджетной и налоговой системы Украины [10, с. 130]. К сожалению, как мы увидим далее, на региональном уровне соответствующая модель еще не работает.

Куницыным С.В. в собственных научных работах были определены основные положения проектного менеджмента, уточнен понятийный аппарат, предложено классификационные схемы, а также адаптированы к украинским условиям схему жизненного цикла проектов. При этом соответствующим исследователем были проанализированы программные аспекты отечественных систем управления свободными экономическими зонами и территориями приоритетного развития, были обобщены финансово-бюджетные результаты функционирования соответствующих зон и территорий на уровне мульти-и мегапроектов [8, с. 8].

Добавим, что Висящев В.А. было начато научное направление "предпроектные исследования и обоснования", а также теорию и современную идеологию проектного управления, создан терминологический аппарат с определением ключевых понятий и их системного единства с практикой рыночных преобразований в базовых отраслях экономики . Этим исследователем был обоснованы приоритетные направления разработки и внедрения проектов экономического и социального направления в процессе рыночных преобразований в Украине. Именно Висящев В.А. было предложено механизм использования теории проектного управления в практической деятельности всех уровней вл?? Ди, в частности, региональной, были рассмотрены принципиальные результаты практической апробации предложений и рекомендаций [2, с. 21, 23]. Подобные мысли были высказаны и в работах Морозова Е. Л. [9, с. 11], Иваницкого А. Ю., Клочкова В. А. [5, с. 99] и других авторов.

Чухрай H. И. при этом констатирует, что основой устойчивости социально-экономического развития стран, переходящих в постиндустриальную фазу развития является использование новых знаний в инновационных процессах, которое приобретает все больший динамизм. Принципиально важным при этом является то, что эффективность развития в современном обществе достигается не только через развитие науки и промышленности, но и путем обеспечения эффективного протекания всего инновационного цикла [15, с. 25], который, безусловно, невозможно без программирования.

Сегодня в Украине есть огромное количество целевых программ, которые не являются государственными, поскольку разрабатываются на уровне территориальной общины, их совокупности или региона; классифицируя эти программы по статусу органа, их принимает, Бабин Б.В. разделяет их на региональные и районные государственные; городские, поселковые, сельские программы местного самоуправления, смешанные целевые программы (программы, разработанные местной госадминистрацией и принятые местным советом) выделяя при этом республиканские крымские программы, которые принимаются Верховной Радой и Советом министров АРК. По другим параметрам региональные целевые программы отечественными авторами разделено на инициативные (созданные по местной инициативе в рамках соответствующей компетенции и не имеют отношения к реализации конкретной (конкретных) государственной программы) и вспомогательные (созданные в результате и для реализации определенной (определенных) государственных программ) [1, c. 52]. Такое распределение следует считать актуальным и в контексте нашей работы.

Удовенко К.В., исследуя муниципальные программы, отмечает, что категории программ, программного управления и программного планирования широко употребляются в муниципальном управлении, муниципальном менеджменте и местном самоуправлении. По ее мнению локальные программные акты становятся одновременно предметом конституционно-правовых, муниципальных, финансовых, в частности, бюджетных, административных, контрольных и правоохранительных правоотношений и неотъемлемой частью хозяйственных систем. По ее мнению, введение института муниципальных программ в соответствующие отрасли правовой системы Украины требует от нас сначала определиться с ролью и задачами таких программ в муниципальной управленческой деятельности.

Для этого указанный исследователь предлагает провести анализ муниципального управления, как формы реализации местного самоуправления и вида управления и его связь с управленческими программами, рассмотреть современные концепции муниципального управления, муниципального менеджмента и местного самоуправления и выяснить в соответствующем контексте содержание соотношение программы, планирования, проектирования, стратегии и развития Удовенко К.В. обосновывает целесообразность и необходимость существования института программ в муниципальном праве, поскольку "соответствующие правовые нормы должны регламентировать истребованы практикой организационно-управленческие муниципальные отношения". Добавим, что этот исследователь определяет муниципальную программу, как разработан и принят в установленном порядке на определенный срок программный документ, направленный на обеспечение прав и законных интересов граждан, территориальных общин их отдельных части или объединений, содержащий нормативные и индивидуально-правовые предписания, и действует в рамках конкретной административно-территориальной единицы (единиц) [14, с. 10-12]. Соответствующее понимание программы, как документа, а не как согласованной системы действий является актуальным в контексте исследования процессов правового обеспечения программного регулирования.

Третьяк E. В. подчеркивает, что процедуры разработки, финансирования и выполнения региональных программ не имеют специального законодательного обеспечения, они определяются подзаконными и местными нормативными акты, регламентирующие соответствующие административно-правовые отношения. Вместе с тем он подчеркивает, что существующая бюджетная система усложняет финансирование мероприятий таких программ, неодинокимы случаи их разработки и принятия без предоставления финансового обеспечения в бюджете. Для усовершенствования реализации региональных программ Третьяк E. В. предлагает конкретизировать меры, которые должны выполняться именно на местном уровне; согласовывать основные положения региональных программ общегосударственными; четко определять сроки и исполнителей программ, порядок текущего и итогового отчета; конкретизировать источники поступления средств для финансирования программных мероприятий, осуществлять обязательное публичное обсуждение проектов программ, а также обнародовать результаты выполнения программных мероприятий [13, с. 16, 17].

По мнению экспертов, для эффективной разработки i осуществления региональных программ требуется действенная система взаимодействия центральных органов власти с органами исполнительной власти регионов, в частности АРК, и с исполнительными структурами местного самоуправления, которая должна предусматривать:

определения i гармонизации общегосударственных i региональных приоритетов в осуществлении программной политики

совместное финансирование, разработку и реализацию региональных целевых программ i проектов и региональных разрезов общегосударственных целевых программ

совместное формирование организационных структур для реализации региональных целевых программ i проектов

разработку i реализацию системы нормативно-правового обеся механизма взаимоотношений между субъектами программной политики [4, с. 7].

Таким образом можно увидеть, что феномен программы широко используется в сфере социального управления и менеджмента, при этом большинство авторов подчеркивают наличие юридических составляющих в публичных программах, относя их к категории форм права или правового института. Считаем, что вопрос об отдельном административно-правовой институт программного регулирования в целом следует решить положительно, но в условиях доведения специфики субъектов, функций и методологии соответствующего регулирования, должно стать предметом отдельных научных исследований.

Литература

Бабин Б.В. Основы программно-управленческой деятельности в Украине [курс лекций] /Б. В. Бабин, В. А. Кроленко. - М.: ДЮИЛДУВС, 2006. - 136 с.

Висящев В.А. Научно-методические основы управления проектами: экономический аспект :: автореф. дис. на соискание наук. степени доктора экон. наук: специальность 08.02.03 /В. А. Висящев. - K., 2003. - 36 с.

Гулич О. И. Программно-целевой подход как механизм регулирования экологически сбалансированного развития курортно-оздоровительных территорий /А. И. Гулич. //Культура народов Причерноморья. - 2004. - Т. 3. - № 55. - C. 81-83

Иваницкий А.Ю. Правовое обеспечение программного регулирования развития Автономной Республики Крым.: автореф. дис. на соискание ученой степени канд. юрид. наук: специальность 12.00.07 /А. Ю. Иваницкий. - Д., 2010. - 21 с.

Клочков В.А. Понимание правовых программ в отечественном праве /А. Клочков //Проблемы правоведения и правоохранительной деятельности. - 2009. - № 1. - С. 93-103.

Королев В.Ю. Организационно-методическое обеспечение программно-целевого управления промышленного региона: Автореф. дис. на соискание наук. степени канд. экон. наук: специальность 08.10.01 /Ю. Королев. - Донецк, 1998. - 20 с.

Кудряшов А.П. Развал научного управления экономикой - главная причина всеобщего кризиса в бывших республиках СССР /А. П. Кудряшов //Труды Крымской Академии Наук [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайту : http://www3.crimea.edu/crimea/ac/kant/2_16.html

Куницын С.В. Научно-методические основы управления проектами свободных экономических зон и территорий приоритетного развития: автореф. дис. на соискание наук. степени канд. экон. наук /В. Куницын. - K., 2003. - 18 с.

Морозов Е. Л. Механизмы государственного управления научно-техническими программами и проектами социально-экономического развития региона: Автореф. дис. на соискание наук. степени канд. наук государственного управления: специальность 25.00.02 /

Е. Л. Морозов. - Донецк, 2005. - 20 с.

О институциональную архитектонику как новое научное направление [заседание Института экономики НАН Украны, глав. В. М. Геец, Б. Е. Кваснюк] //Экономика и прогнозирования. - № 2. - 2003. - С. 127-147.

Соболь Р.Г. Региональное управление экономическими процессами: автореф. дис. на соискание наук. степени канд. экон. управления: специальность 25.00.02 /Р. Г. Соболь. - X., 2005. - 20 с.

Сташкив И. Программная регулировка малого и среднего бизнеса в регионах /И. Сташкив, Н. Прокопович //Современное социокультурное пространство: материалы Интернет конференции (20-22 сентября 2007) [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайту: http://intkonf.org/

Третьяк E. В. Правоохранительные программы, как форма государственного управления (административно-правовое исследование): Автореф. дис. на соискание ученой степени канд. юрид. наук: специальность 07 /E. В. Третьяк. - Д., 2009. - 23 с.

Удовенко К.В. Правовое обеспечение муниципальной программной деятельности в Украине: Автореф. дис. на соискание ученой степени канд. юрид. наук: специальность 12.00.02 /К. В. Удовенко. - X., 2010. - 18 с.

Чухрай H. И. Механизмы инновационных преобразований в странах ЕС и возможности их трансформации в экономику Украины /H. И. Чухрай //Экономика и прогнозирования. - № 1. - 2003. - С. 23-33.