Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
ОПЫТ ПРОГРАММНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ИНОСТРАННЫХ ПРАВОВЫХ СИСТЕМАХ
статті - Наукові публікації

Клочков В.А., Донецкий юридический институт ЛГУВД им. Э. А. Дидоренко

В статье проанализированы особенности категории правовых программ в зарубежных правовых системах. Высказано мнение о подобном понимании средств и функций программного регулирования в постсоветском государствах.

The aspects of the specialty of the legal programs category in the foreign legal systems are analyzed in the article. The opinion on the similar understanding of the tools and functions of the program regulation in the post-soviet countries is given.

Аспекты роли и места программ в отечественной правовой системе в последние годы становятся все более актуальными. Одобрение международными структурами, органами государственной власти и местного самоуправления различных программных актов ставит перед теорией права закономерный вопрос о юридических роли и содержания этих феноменов, их соотнесения с устоявшейся классификации форм (источников права), нормативных актов и социальных регуляторов в целом. Поэтому, для осознания роли таких программных актов, следует определиться с опытом использования программного регулирования в иностранных правовых системах, следует считать целью этой статьи. Для этого необходимо проанализировать нормативные определения программ в законодательстве отдельных иностранных государств и мнения ученых по этому поводу, что следует считать задачами нашей работы.

Следует признать, что в последние годы несколько актуализировалась внимание отечественных авторов к проблематике программ в отечественном праве. Выразим мнение, что это было прежде обусловлено принятием ряда законодательных актов относительно целевых программ, программ развития и внедрением программной формы организации бюджетного процесса. Поэтому не удивляет факт исследования в работах Бабина Б.В., Иваницкого А. Ю., Кроленко В.А., Третьяка Е.В., Удовенко К.В. отдельных видов программ, существующих в современной правовой реальности. В то же время указанные работы, даже в рамках попытки создания теории (концепции) программно-управленческой деятельности носят прежде описательный характер, не оказывая должного теоретического обоснования соответствующими правовым явлениям.

Рассмотрим аспекты зарубежного опыта использования правовых программ. Следует отметить, что анализ правовых систем иностранных государств позволил прийти к выводу, что вопрос программного регулирования общественных процессов нашли свое отражение прежде всего в ряде постсоветских государств - Республике Беларусь (далее - РБ), Республике Казахстан (далее - РК) и Российской Федерации (далее - РФ). Исследование соответствующих механизмов позволит затем установить уровень самобытности отечественной системы соответствующего правового обеспечения, установить особенности понимания программных регулятивных процессов в указанных постсоветских государствах т.д..

В Беларуси законодательной базой для процессов программного регулирования является Закон РБ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития" от 5 мая 1998 № 157-3. Согласно его преамбулы государственные программы социально-экономического развития используются при принятии республиканскими органами государственного управления решений в области социально-экономической политики государства. Согласно ст. 2 этого закона программа социально-экономического развития РБ на пять лет является среднесрочной составляющей системы государственных прогнозов социально-экономического развития РБ, рядом с национальной стратегией на 15 лет и годовым прогнозам социально-экономического развития РБ. в ст. 4 Закона от 5 мая 1998 устанавливается, что программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается за год до начала прогнозируемого периода на пятилетний срок и утверждается Президентом РБ.

В программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу СБ должны отражаться: оценка итогов социально-экономического развития за предыдущий период и характеристика состояния экономики РБ; концепция этой программы; макроэкономическая политика, включая бюджетно-налоговую, денежно-кредитную и валютную политику; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; внешнеэкономическая деятельность, развитие реального сектора экономики, социальная политика, проблемы экологии и охраны окружающей среды [1]. Фактически закон от 5 мая 1998 обходит вопросы разработки и реализации программ развития и не упоминает о целевых, региональные программы и т.д., в нем программа рассматривается как составляющая общего механизма стратегического планирования. Как мы далее увидим, несколько подобный подход (но все же с большей диверсификацией программ и прогнозов) наблюдается и в некоторых актах отечественного законодательства.

Впрочем, процедурные вопросы в сфере разработки и реализации публичных программ в РБ регламентируются и на подзаконна уровне. В частности, постановлением Совета Министров РБ от 31 августа 2005 № 961 было утверждено Положение о порядке разработки и выполнения научно-технических программ. Согласно этому акту программы разрабатываются по приоритетным направлениям научно-технической деятельности и могут быть научным обеспечением государственных народнохозяйственных и социальных программ, они распределяются в Положении от 31 августа 2005 г. на государственные, региональные и отраслевые. При этом такие программы должны разрабатываться на период, необходимый для полного достижения поставленных в них целей, но учитывая "трехлетний период выпуска снова освоенной продукции, созданной на основе разработанных инноваций" [8].

Другим подзаконным актом СБ в этой сфере стало Положение о порядке формирования, финансирования и контроля за выполнением государх, региональных и отраслевых программ, утвержденное постановлением Совета Министров РБ от 31 марта 2009 № 404. Этот акт, в частности, устанавливает определенные этапы формирования программы, а именно

разработку инициатором концепции проекта программы

принятия решения о разработке проекта программы

разработку и согласование проекта программы

предоставления заключения по проекту программы

утверждения программы.

Интересно, что по приведенному Положением 2009 концепция будущей программы должна включать выводы о целесообразности разработки программы, полученные от Министерства экономики, Министерства финансов, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды и Государственного комитета по науке и технологиям РБ. Решение о разработке проекта программы принимается Президиумом Совета Министров РБ (относительно государственных программ) коллегией органа государственного управления и советом другой государственной организации (по отраслевых программ) и местными исполнительными и распорядительными органами (по региональным программам). Государственные программы утверждаются Президентом РБ или Советом Министров РБ, отраслевые - республиканскими органами государственного управления, региональные программы - местными исполнительными и распорядительными органами. Информация о программах включается в Реестр программ на основании принятых решений об их утверждении [9].

Рассмотрим национальные правовые механизмы РК в сфере программного регулирования. Ключевым правовым актом в РК в этой сфере указ Президента РК от 18 мая 2009 г. № 827 "О Системе государственного планирования в РК". В рамках определения этой Системы указом предусматривалось одобрение Правил разработки, реализации, проведения мониторинга, оценки и контроля Стратегического плана развития РК, государственных программ, программ развития территорий, стратегических планов государственных органов, а также Правил разработки Прогноза социально-экономического развития и отраслевых программ. в ст. 4 указа от 18 мая 2009 г. к документам Системы государственного планирования были отнесены государственные программы на 5-10 лет; программы развития территорий на 5 лет; отраслевые программы и республиканские и местные бюджеты на 3 года.

Согласно этого указа в РК разработке всех программных документов может предшествовать разработка концепций или доктрин. Такая концепция (доктрина) должен утверждаться Президентом РК, Правительством РК, соответствующим центральным государственным органом или консультативно-совещательным органом. Государственные программы в РК должны разрабатываться на 5-10 лет с целью реализации Стратегического плана развития РК соответствующим государственным органом, с последующим согласованием с уполномоченным органом по стратегическому планированию. Сами государственные программы и их перечень утверждаются Президентом РК. Мониторинг и оценка реализации государственной программы проводится государственным органом-разработчиком, уполномоченным органом по государственному планированию и Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета, контроль за реализацией государственной программы осуществляется Администрацией Президента РК [6].

Согласно ст. ст. 22, 26, 27, 28 и 45 указа от 18 мая 2009 г., порядок разработки государственных программ определяется Президентом РК, при этом программа развития территории разрабатывается на пятилетний период "на основе стратегических и программных документов РК, прогноза социально-экономического развития ", эта программа должна содержать ведущие направления, цели, задачи развития региона, ожидаемые результаты с указанием их характеристик, необходимые ресурсы. Программа развития области, города республиканского значения, столицы разрабатывается уполномоченным органом по государственному планированию региона и согласуется с уполномоченным органом по государственному планированию, аналогичная процедура существует для программ развития районов и городов областного значения; все программы развития территории должны утверждаться местным представительным органом.

Отраслевые программы в РК разрабатываются центральными исполнительными органами на среднесрочный и долгосрочный период в рамках реализации стратегических и программных документов РК с целью развития определенной отрасли (сектора), решения важных задач отраслевого значения, а также межведомственной координации действий государственных органов и организаций негосударственного сектора [6]. Добавим, что согласно Правилам разработки и мониторинга отраслевых программ, одобренных постановлением Правительства РК от 18 марта 2010 № 218 в развитие предписаний рассматриваемого нами указа от 18 июня 2009 № 827 отраслевые программы в РК должны разрабатываться только в случае, если решение изложенных в них проблем невозможно осуществить в рамках действующих стратегических и программных документов, стратегических планов государственных органов. отраслевые программы утверждаются Правительством РК и по срокам реализации делятся на среднесрочные (от года до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет) [10]. Отметим, что в указанных нормативных актах РК отмечаются попытки создания целостной системы программного и одновременно стратегического регулирования социальными и экономическими процессами. Вместе с тем указанная система подвергается критике со стороны экспертов и политических сил в РК [5].

Отметим, что некоторые из этих замечаний (подавляющее эффективность в условиях национализированной экономики, размытость ответственности на этапах разработки и одобрения программ, распыление и недостаточное научное обеспечение программных мероприятий) являются свойственными для большинства властных систем, где используют программное регулирование общественными процессами. Вместе с тем анализ реальных программ ЖК позволяет нам утверждать, что они по внутренней структуре и целейодологиею регулирования соответствуют современным стандартам программно-управленческой деятельности.

Ярким примером российского опыта правового обеспечения программно-регулятивных процессов является Федеральный закон о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ от 20 июля 1995 № 115-ФЗ. Этот Закон определяет цели и содержание системы программ социально-экономического развития РФ, а также общий порядок их разработки. Согласно ст. 4 этого акта после вступления в должность Президент РФ обращается с посланием к Федеральному Собранию в котором должна содержаться специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу. Исходя из этих положений Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, порядок разработки такой программы социально-экономического развития определяется Правительством РФ. В программу социально-экономического развития РФ должны быть включенными нормы по институциональных преобразований и макроэкономической, инвестиционной и структурной, аграрной, экологической, социальной, региональной экономической и внешнеэкономической политики РФ на соответствующий период.

При этом программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу, которые ее утверждают. После утверждения программы в ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию в рамках специального раздела должен быть сделан анализ выполнения программы социально-экономического развития РФ и уточнения этой программы с выделением задач на следующий год. вопросам целевых программ в законе РФ от 20 июля 1995 уделяется небольшое внимание, но несколько весомая чем в исследованных нормативных актах РК и РБ. В частности, в его предписаниях указывается, что Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета должен представлять Государственной Думе перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на будущий год [3].

Следует отметить, что в субъектах РФ были одобрены собственные законодательные акты по аналогичным вопросам, которые в целом соответствовали федеральному закону от 20 июля 1995 Например, Закон Республики Тыва от 10 ноября 1995 № 416 "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Тыва "предусматривал развитие правительством республики программы социально-экономического развития республики на среднесрочную перспективу" исходя из положений, содержащихся в послании Президента Республики Тыва ", порядок ее разработки и требования к содержанию были аналогичны федеральным [2].

Вопросы разработки и реализации программ развития и целевых программ в РФ также регламентируются рядом подзаконных федеральных актов. в этом контексте следует отметить постановление Правительства РФ от 9 сентября 1993 № 900, которым утверждалась редакция Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ развития РФ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ. Сегодня соответствующие аспекты регламентирует аналогичный Порядок, одобренный постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 № 594 "О реализации федерального закона" О поставках продукции для федеральных государственных нужд "". Как отмечалось в ст. 1 этого постановления, поставках продукции для федеральных государственных нужд должны осуществляются, в частности, с целью реализации федеральных целевых программ (далее - ФЦП) [4].

Следует привести требования действующего приказа Министерства экономики РФ от 15 ноября 1995 № 83, которым был утвержден Порядок организации работы в Минэкономики России по ФЦП и межгосударственными целевыми программами, в осуществлении которых участвует РФ, и проектами бюджетных заявок на финансирование из федерального бюджета федеральных государственных нужд. В частности, при этом организация работы по межгосударственным целевым программам возлагается на Департамент экономического сотрудничества с государствами-участниками СНГ (с соответствующими государствами) и на Департамент внешнеэкономической деятельности (с другими государствами) [7].

Как признает российской автор Паникарова С.В., после принятия Закона от 20 июля 1995 и Порядка от 26 июня 1995 "начался интенсивный и по большей части бессистемный рост числа ФЦП всех направлений, в том числе и региональных" , причем "те возможности, которые заложены в программно-целевом планировании, реализуются не в полном объеме" [11]. Выразим мнение, что принятие подобного законодательства само по себе не способствовало такому росту, оно просто не сумело сдержать этой природный управленческий процесс и ввести его в правовые и финансовые рамки.

Впрочем, следует согласиться с Паникаровою С.В. в том, что одной из причин, обусловивших "бессистемный характер государственного программирования в 90-х" годах, стало отсутствие четких критериев отбора проблем и регионов для программной разработки, жесткая межведомственная конкуренция за государственные ресурсы, в связи с чем масштабы программной деятельности в значительной степени зависели от степени активности соответствующих ведомств и региональных властей. Поскольку по определению целевая программа состоит из системы взаимосвязанных мероприятий, метко отмечает этой автор, то "срыв ее функционирования уже на первом этапе ведет либо к свертыванию программы, или к необходимости ее существенной корректировки, средства на которое не предусматривались". По данным указанного специалиста, почти все утверждены целевые программы в период с 1991 г. по 2000 г. "сохранили только прогнозно-цилеполагаюче значение, но не были в полной мере инструментом управления" [11].

Таким образом, дослидившы иностранный опыт использования правовых программ, можно прийти к следующим выводам. Сегодня фактическое использование для регулирования социальных отношений программных средств (актов) является бесспорным. Значительное количество соответствующих программ имеет признаки правового регулятора и может быть квалифицирована как правовые программы. Однако для ряда постсоветских государств, чья правовая система по собственным признакам наиболее подобной отечественной (РБ, РК, РФ), характерно подобное понимание средств и функций программного регулирования. В частности, в этих государствах порядок разработки и реализации программ регламентируется специальными актами законодательства, правовые программы делятся на программы и целевые программы, программное регулирование связывается с категориями государственного планирования и прогнозирования. Вместе правовое процессуальное обеспечение процессов разработки правовых программ, их реализации и контроля за их выполнением достаточно вариативным даже для этих стран нуждается в дополнительных научные исследования.

Литература

О ГОСУДАРСТВЕННОМ прогнозировании и программах социальноэкономических развития РБ: Закон РБ от 5 мая 1998 г. № 157-3. - Офиц. изд. - Минск: Республика, 2001. - 28 с.

О ГОСУДАРСТВЕННОМ прогнозировании и программах социальноэкономических развития Республики Тыва: Закон Республики Тыва от 10 ноября 1995 г. № 416 [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайту: http://minert.ru/deyat/soc/30-o- gosudarstvennom-prognozirovanii-i-programmakh.html

О ГОСУДАРСТВЕННОМ прогнозировании и программах социальноэкономических развития РФ: Федеральный закон РФ от 20 июля 1995 г. № 115 - ФЗ //Собрание законодательства РФ. - Офиц. изд. - 1995. - № 30. - Ст. 2871.

О реализации федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд": Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайту: http://www.gks.ru/

О системе державного планирования в РК: заявление Политсовет партии "Эдилет" от 14 июля 2009 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайгу: http://www.zonakz.net/articles/25935

О Системе державного планирования в РК: Указ Президента РК от 18 июня 2009 г. № 827 [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайту: http://www.minjust.kz/ru/node/10986

О совершенствовании организации работы в Минэкономики России с федеральными целевым программами и межгосударственнымы целевым программам, в осуществлении которых участвует

РФ и работы по формированию федеральных государственных нужд: приказ Министерства экономики РФ от 15 ноября 1995 г. № 83 [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайгу: http://www.gks. ru/metod/fcp/order28.htm

Об утверждения Положения о порядке разработки и выполнения научно-технических программ: постановление Совета министров РБ от 31 августа 2005 г. № 961 [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайту: http://gknt.org.by/

Об утверждения Положения о порядке формирования, финансирования и контроля за выполнением государственных, региональных и отраслевых программ: постановление Совета министров РБ от 31 марта 2009 г. № 404 [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайгу: http://gknt. org.by /

Об утверждение Правил разработки и мониторинга отраслевых программ: постановление Правительства РК от 18 марта 2010 года № 218 [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайту: http://www.minjust.kz/ru/

Паникарова С.В. Проблемы совершенствования региональных целевых программ /С.В. Паникарова //Региональная экономика и управление. - 2005. - № 4 [Электронный ресурс] - Режим доступа к сайгу: http://region.mcnip.ru/modules. php? name = News & file = print & sid = 77