Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
Согласования НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ДЕЙСТВИЙ СУБЪЕКТОВ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ КАК СРЕДСТВО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ влияния на КОНСТИТУЦИОННЫЙ конфликтный процесс
статті - Наукові публікації

В статье рассмотрены проблемы влияния субъектов конституционноправовых отношений на конституционные конфликты с целью их предупреждения или прекращения путем гармонизации соответствующих правовых актов и действий. Определены юридические средства влияния на конституционные конфликты и перспективные цели такого действия.

The problems of subjects of constitutionally-legal relations influence on constitutional conflicts with the purpose of their prevention or stopping by harmonization of the proper legal acts and actions are considered in the article. Legal facilities of influence on constitutional conflicts and perspective aims of such influence are defined.

Осуществление влияния на конституционные конфликты требует учета их противоречивой природы: с одной стороны, конструктивная особенность делает их стимулом общественного развития, а с другой - разрушительный аспект конфликтов дезинтегрирует систему конституционных правоотношений. Средства воздействия на конституционный конфликтный процесс предусматривают: перевод его в русло рациональной деятельности и взаимодействия субъектов конституционно-правовых отношений; продуманный влияние на конфликтное поведение субъектов с целью достижения желаемых результатов, ограничения противостояния рамками конституционного законодательства. Конечной целью применения средств воздействия на конституционный конфликтный процесс является предупреждение или прекращение конституционных конфликтов. Для удобства

теоретического анализа средства воздействия на конституционный конфликтный процесс можно условно разделить на три группы - социологические, политологические и юридические. В рамках данной статьи рассмотрены лишь отдельные юридические средства воздействия.

Согласование является универсальным средством упорядочения (разграничение, признание, защиты) конкурирующих интересов, проявляются субъектами конституционно-правовых отношений или заложены в определенных актах законодательства. Согласование (гармонизация) нормативно-правовых актов и согласования действий субъектов конституционных правоотношений только с позиций теоретического анализа может размежевываться, а в практической плоскости эти явления предстают как единый комплекс воздействия. Это объясняется тем, что интересы и продиктованы ими действия субъектов права, как правило, проявляются в издании правовых актов, а правовые акты, в свою очередь, является результатом согласования интересов субъектов права. В целом, "согласование интересов является единственным возможным средством принятия нормативного решения, характеризуется свойством реализуемости" [1]. Соблюдение принципа согласованности интересов в правотворческой деятельности будет способствовать повышению социальной адекватности правовых актов, принимаемых.

Гармонизация правовых актов, - по убеждению Ю. Тихомирова, - служит упорядочению нормативно-правовых массивов и поддержанию правовой системы в состоянии функционального равновесия. "Сбалансированные между собой правовые акты как бы" гасят "одну из причин юридических коллизий и таким образом вносят свой нормативный вклад в процесс преодоления коллизий и их последствий" [2]. То же самое можно сказать о конституционных конфликты: их причинения, развитие и искоренение связанные с изданием, реализацией и отменой нормативно-правовых актов. Поэтому гармонизированное конституционное законодательство является залогом стабильного развития конституционных отношений, их бесконфликтного основания. Авторы указывают на несколько элементов, составляющих понятие "гармонизация правовых актов". К ним относятся: соответствие актов объема полномочий субъектов, их выдали; согласованность между собой; достижения целей, причиненных государственными институтами [3].

На воплощение этих составляющих в жизни должны быть направлены программы и концепции развития законодательства Украины. В Украине по этому поводу приняты Общегосударственная программа адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза [4] Концепция усовершенствования судопроизводства для утверждения справед-ливого суда в Украине согласно европейским стандартам [5]. Но на данный необходимо принятие на основе консенсуса закона, регламентирующего программные принципы национального развития Украины и, на их основе, - концепцию развития всех без исключения сфер законодательства Украины, устанавливал роль высших органов власти, общественных организаций и других субъектов конституционного права в этом процессе. История Украины уже знала акт такого типа - это была Декларация о государственном суверенитете Украины [6]. Принятая выше в то время органом государственной власти в консенсуальному режиме, она определила направление первых лет становления Украины как суверенного государства.

Вероятно, на такую ​​же роль в истории отечественного государства претендовал Универсал национального единства от 3 августа 2006 [7] как один среди последних весомых документов согласования позиций основных участников конституционных правоотношений, также уделяет должное внимание гармонизации нормативно-правовых актов. В этом случае сторонами взятых на себя определенные самозобовьязання, ориентирующие субъектов права на согласованные действия, на последовательную реализацию установленных Универсалом векторов государственной политики, на недопущение действий и актов, противоречащих положениям Универсала. Положение по дальнейшему развитию национального законодательства заложены в п. п. 3, 6, 7, 11, 21 этого документа. Но этот документ, во-первых, не имеет силы закона, а, во-вторых, не был принят на основе консенсуса. Именно эти факторы обусловили большой мере следующее невыполнение взятых на себя сторонами обязательств. Поэтому Универсал сыграл роль инструмента достижения краткосрочного политического компромисса, а не "дорожной карты" дальнейшего национального развития как на это надеялись его инициаторы.

По установленной Конституциею Украины моделью системы сдержек и противовесов "происходит частичное компетенционном" проникновения "Президента Украины в сферу полномочий парламента [8]. В Украине предусмотрено две формы участия Президента Украины в законодательном процессе - право законодательной инициативы (ст. 93 Конституции Украины) и право подписания принятых законов Украины или возвращения их для повторного рассмотрения (ст. 94, п. 29,

ст. 106 Конституции Украины). Если первая из приведенных форм участия Президента Украины в законотворческом процессе (особенно право определения неотложных законопроектов, рассматриваемых вне) призвана к сотрудничеству парламента и главы государства в деле принятия важных государственных решений, то вторая форма является именно средством взаимного сдерживания и взаимоконтроля, на основании чего возникают конституционные конфликты. Еще одним из способов гармонизации правовых актов и одновременно формы согласования интересов субъектов права, а следовательно - основу для тесного сотрудничества или конфликтов между ними - есть институт контрассигнации актов Президента Украины. Действенным механизмом гармонизации законодательства выступает государственная регистрация нормативных актов, которая заключается в проведении правовой экспертизы на соответствие Конституции и законодательству Украины, Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протоколам к ней, международным договорам Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, а также с учетом практики Европейского суда по правам человека, принятии решения о государственной регистрации этого акта, присвоении ему регистрационного номера и занесении в Единый государственный реестр нормативно-правовых актов. Государственной регистрации подлежат нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер [9].

Обеспечительные средства вроде общих программ деятельности и согласований, концептуальных подходов, как известно, не всегда могут достичь гармонизации правовых актов. Часто острота конституционного конфликта или имеющиеся детерминанты его возможного наступления обусловливают применение более действенных, но и более жестких средств - приостановления и отмены правовых актов. Осуществлять остановки нормативно-правовых актов имеют право согласно законодательству Президент Украины, городской, поселковый, сельский председатель и Верховная Рада Автономной Республики Крым.

Президент Украины по мотивам несоответствия Конституции Украины с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины относительно их конституционности: приостанавливает действие актов Кабинета Министров Украины (п. 15 ст. 106 Конституции Украины) приостанавливает действие актов Верховной Рады Автономной Республики Крым (ч. 2 ст. 137 Конституции Украины).

соответствии с Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине" [10] сельским, поселковым, городским головой может быть остановлено и внесен на повторное рассмотрение соответствующего совета с обоснованием замечаний решение сельского, поселкового, городского совета в пятидневный срок с момента его принятия. Рада обязана в двухнедельный срок повторно рассмотреть решение. Если совет отклонил замечание сельского, поселкового, городского председателя и подтвердил предыдущее решение двумя третями депутатов от общего состава совета, оно вступает в силу (п. 4 ст. 59 Закона). Этим же Законом установлено, что в случае несогласия сельского, поселкового, городского председателя, председателя районного в городе совета по решению исполнительного комитета совета он может приостановить действие этого решения своим распоряжением и внести этот вопрос на рассмотрение соответствующего совета (п. 7 ст. 59 Закона ).

соответствии с ч. 1 п. 26 ч. 2 ст. 26 Конституции Автономной Республики Крым [11] Верховная Рада Автономной Республики Крым имеет право приостановлении действия постановлений и распоряжений Совета министров Автономной Республики Крым по вопросам выполнения государственных функций и полномочий в случаях, если они противоречат Конституции Украины и законам Украины, актам Президента Украины и Кабинета Министров Украина, Конституции Автономной Республики Крым и нормативно-правовым актам Верховной Рады Автономной Республики Крым, с одновременным обращением к Президенту Украины об их отмене. Согласно ч. 2 п. 2 ст. 44 Конституции Автономной Республики Крым действие актов органов местного самоуправления в Автономной Республике Крым по вопросам выполнения делегированных им полномочий в случае, если они противоречат Конституции Украины и законам Украины, актам Президента Украины, Кабинета Министров Украины, нормативно-правовым актам Автономной Республики Крым, может останавливаться соответственно Верховной Радой Автономной Республики Крым (акты представительных органов), Советом министров Автономной Республики Крым (акты исполнительных органов) с одновременным обращением в суд.

Отмена нормативно-правовых актов предусмотрено Конституцией Украины, где в соответствии с п. 16 ст. 106 Президент Украины отменяет акты Совета министров Автономной Республики Крым, а в соответствии с ч. 8 ст. 118 решения глав местных государственных администраций, противоречащие Конституции и законам Украины, другим актам законодательства Украины, могут быть отменены Президентом Украины или председателем местной государственной администрации высшего уровня. Часть 2 ст. 43 Закона Украины "О местных государственных администрациях" [12] расширяет конституционную норму, устанавливая, что распоряжение председателя государственной администрации, противоречащие Конституции Украины, законам Украины, решениям Конституционного Суда Украины, другим актам законодательства или являются нецелесообразными, неэкономными, неэффективными по глазапоковок или фактическими результатами, отменяются Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины, председателем местной государственной администрации высшего уровня или в судебном порядке. Следовательно, право отменять акты местных государственных администраций имеет и Кабинет Министров Украины. Это согласуется с п. 6 ст. 23 и п. 9 ст. 25 Закона Украины "О Кабинете Министров Украины", согласно которому Кабинет Министров Украины может отменять акты министерств и других центральных органов исполнительной власти, акты местных государственных администраций полностью или в отдельных частях.

Часть вторая п. 26 ч. 2 ст. 26 Конституции Автономной Республики Крым относятся к компетенции Верховной Рады Автономной Республики Крым отмена постановлений и распоряжений Совета министров Автономной Республики Крым по вопросам, отнесенным к ведению Автономной Республики Крым, в случае, если они противоречат Конституции Украины, Конституции Автономной Республики Крым, законам Украины и нормативно правовым актам Верховной Рады Автономной Республики Крым. А согласно п. 6 ст. 38 Конституции Автономной Республики Крым Совет министров Автономной Республики Крым в пределах своей компетенции имеет право отменять акты министерств и республиканских комитетов Автономной Республики Крым, других подведомственных ему органов, а по вопросам выполнения государственных функций и полномочий - также акты местных государственных администраций, если они приняты с нарушением Конституции Украины, законов Украины, актов Президента Украины, постановлений Кабинета Министров Украины.

Полномочиями по отмене нормативно-правовых актов наделены и городские, поселковые, сельские советы. Согласно п. 15 ст. 26 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" к их исключительной компетенции относится отмена актов исполнительных органов совета, которые не отвечают Конституции или законам Украины, другим актам законодательства, решениям соответствующего совета, принятым в пределах ее полномочий.

Следует заметить, что практическое воплощение конституционных законодательных положений о приостановлении и отмене нормативно-правовых актов должна основываться на существующих правовых нормах и быть направленным на преодоление коллизий, разрешение конфликтов с целью оптимизации конституционно-правовых отношений, а не для удовлетворения отдельных политических интересов и потребностей. Правовой институт приостановления и отмены нормативно-правовых актов призван осуществлять прежде правовую охрану Конституции, и это должны осознавать субъекты конституционно-правовых отношений при реализации своих полномочий по остановке и отмены нормативно-правовых актов.

Это же касается правового института прекращения полномочий некоторых субъектов конституционных правоотношений. Законодательство содержит нормы о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины (ст. 90, п. 8 ст. 106 Конституции Украины), Президента Украины (ст. 111, п. 10 ст. 85 Конституции Украины), Верховной Рады Автономной Республики Крым (п. 28 ст. 85 Конституции Украины), местных советов (ст. 78 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине"), народных депутатов Украины (ст. 81 Конституции Украины, ст. 4 Закона Украины "О статусе народного депутата Украины" [13] ), депутатов местных советов (ст. 5 Закона Украины "О статусе депутатов местных советов" [14], п. 14 ст. 26 и п. 10 ст. 43 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине"), сельских, поселковых, городских голов (ст. 79 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине"), Кабинета Министров Украины (ч. 3 ст. 115, п. 12 ст. 85, ст. 87 Конституции Украины), Совета министров Автономной Республики Крым (п. 29 ст. 26 Конституции Автономной Республики Крым) и т.д., а также нормы о принудительном роспуске объединений граждан (ст. 32 Закона Украины "Об объединении граждан" [15]) и запрет политических партий (ст. 21 Закона Украины "О политические партии в Украине "[16]). Досрочное прекращение полномочий субъекта конституционных правоотношений также выступает средством воздействия на конституционный конфликтный процесс (с его помощью решается определенный конституционный конфликт), так и конфликтной детерминантой (факт досрочного прекращения полномочий субъекта становится причиной возникновения конституционного конфликта).

Система сдержек и противовесов содержит еще один правовой институт, который также характеризуется и как средство предупреждения конституционных конфликтов, гармонизации конституционно-правовых отношений, и как потенциально конфликтный фактор. Речь идет о согласовании кандидатур при назначении на те или иные государственные должности и получения согласия при увольнении должностных лиц. Установленная конституцией необходимости согласования кандидатур предупреждает узурпации власти и политической коррупции, с одной стороны, а с другой - может вызвать длительное противостояние. С этим правовым механизмом связан порядок формирования правительства, выступает главным критерием в определении формы правления в государстве. Конституция Украины в своей первоначальной редакции от 28 июня 1996 предусматривала назначение Премьер-министра Украины Президентом Украины с согласия более половины от конституционного состава Верховной Рады Украины (ч. 2 ст. 114), а прекращать полномочия премьер-министра Украина и принимать решение о его отставке Президент Украины мог единолично. То есть для принятия решения об отставке (освобождении от должности) Президенту не нужны были юридические основания: принимая такое решение, Президент Украины мог руководствоваться чисто соображениями целесообразности [17].

Хотя презумпция участия парламентского большинства в предварительном определении кандидатуры Премьер-мини?? Мае Украина и была заложена в действующую в то время редакцию Конституции, Президент не в полном объеме использовал согласительные механизмы. Результатом этого стало непредоставление согласия Верховной Радой Украины на назначение Премьер-министром Украины В. Пустовойтенко по представлению Президента Украины в декабре 1999 года. Президент Украины тогда предупредил и решил этот конфликт, предложив фракциям Верховной Рады самим определиться с кандидатурой главы правительства для внесения ее Президентом Украины в парламент для дачи согласия на его назначение. Таким образом в сжатые сроки без политического противостояния и социальной напряженности был сформирован новый состав Кабинета министров Украины во главе с В. Ющенко [18].

Итак, как отмечает В. Шаповал, "участие парламентского большинства в формировании правительства вытекает из самого смысла Основного Закона, ведь в случае" перманентной "разногласий между Президентом Украины и народными депутатами по поводу номинантов в Премьер-министры Украины и отсутствии юридических средств решения такого конфликта, Кабинет Министров Украины вообще бы не было сформировано "[19]. С внесением изменений в Конституцию Украины от 8 декабря 2004 г. порядок формирования Кабинета Министров Украины в корне изменился. Времени Премьер-министр назначается Верховной Радой Украины по представлению Президента Украины, которое он вносит в течение 15 дней по предложению коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины (ч. ч. 2 и 3 ст. 114). Конституции не нормирован, имеет право Президент Украины не внести представление по предложению коалиции, если его по каким-то причинам не устраивает кандидатура на должность главы правительства. Но в случае невнесения кандидатуры в течение 60 дней, персональный состав правительства не будет сформировано и Президент имеет право досрочно прекратить полномочия парламента.

Похожим является порядок назначения министров обороны и иностранных дел Украины (ч. 4 ст. 114 Конституции Украины). По представлению Кабинета Министров Украины Президентом Украины назначаются председатели местных государственных администраций. Важным является соблюдение этих положений: лицо является назначенным на должность не только при наличии акта о его назначении, но и соответствующего представления. Соблюдение этого принципа будет способствовать согласованной кадровой политике, развитию сотрудничества субъектов конституционных правоотношений, а пренебрежение им - создание основы для конституционного конфликта. Государственно-правовая практика Украины знает пример публичного пренебрежения этими требованиями Конституции, когда после предоставления Верховной Радой Украины согласия на назначение Тимошенко премьер-министром Украины в 2005 году и подписания Президентом Украины соответствующего Указа, в зале пленарных заседаний Верховной Рады Украины Президент Украины подписал ряд указов о назначении членов Кабинета Министров Украины без письменного представления Премьер-министра Украины и о назначении председателей областных государственных администраций без соответствующего представления Кабинета Министров Украины. Этот факт впоследствии стал причиной судебного обжалования выданных Президентом Украины указов о назначении глав областных государственных администраций.

Механизм согласованного назначения на должности и освобождения от должностей предусмотрен также п. п. 12, 12-1 в. 85, ст. 87, п.п. 11, 14 ст. 106

ч. ч. 9 и 10 ст. 118, ст. 122, ч. 3 ст. 136 Конституции Украины.

Итак, осуществлен обзор показывает, что в Украине произведен уже массивный арсенал юридических средств воздействия на конституционный конфликтный процесс, который, кроме судебных процедур, включает перечисленные формы согласования нормативно-правовых актов и действий субъектов конституционных правоотношений. В целом, следует отметить, что основной целью оказания влияния на конституционный конфликтный процесс является не столько решение конкретных конституционных конфликтов, которые уже существуют, сколько предупреждения будущих конфликтов, активизация положительного потенциала существующих конфликтов, оптимизация конституционно-правовых отношений в целом. Именно с таких позиций рассмотрены средства и должны применяться на практике.

Литература

Червонюк В. И, Гойман-Калинский И.В. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий //Государство и право. - 2004. - № 8. - С. 33.

Коллизионное право: Учеб. и науч. -Практич. пособ. /Ю. А. Тихомиров. - М: Издание г-на М. Ю. Тихомирова, 2000. - С. 238 - 239.

Юридический конфликт: процедуры разрешения /В.Н. Кудрявцев. - М.: Центр конфликтологических исследований РАН, 1995. - С. 94.

Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза: Закон Украины 5 марта 2004 № 1629-IV //Официальный вестник Украины. - № 15. - Ст. 1028.

О Концепции усовершенствования судопроизводства для утверждения справедливого суда в Украине согласно европейским стандартам: Указ Президента Украины от 10 мая 2006 № 361/2006 //Официальный вестник Украины. - 2006. - № 19. - Ст. 1376.

Декларация о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 //Ведомости Верховного Совета УССР. - 1990. - № 31. - Ст. 429.

Универсал национального единства от 3 августа 2006 (www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=44333121) //Правительственный портал.

Журавлева Г. Разделение властей в современной Украине (проблемы теории и практики) //Право Украины. - 1998. - № 11. - С. 23.

Об утверждении Положения о государственной регистрации нормативных актов министерств и других органов государственной исполнительной власти: Постановление Кабинета Министров Украины от 28 декабря 1992 № 731 //Собрание постановлений Правительства Украины. - 1993. - № 1 - 2. - С. 28.

О местном самоуправлении в Украине: Закон Украины от 21 мая?? Вня 1997 года № 280/97-ВР //Ведомости Верховной Рады Украины. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

Об утверждении Конституции Автономной Республики Крым: Закон Украины от 23.12.1998 года № 350-XIV //Ведомости Верховной Рады Украины. - 1999. - № 5 - 6. - Ст. 43.

О местных государственных администрациях: Закон Украины от 09 апреля года № 586-XIV //Ведомости Верховной Рады Украины. - 1999. - № 20 - 21. - Ст. 190.

О статусе народного депутата Украины: Закон Украины от 17 ноября 1992 № 2790-XII //Ведомости Верховной Рады Украины. - 1993. - № 3. - Ст. 17.

О статусе депутатов местных советов: Закон Украины от 11 июля 2002 № 93-IV //Ведомости Верховной Рады Украины. - 2002. - № 40. - Ст. 290.

Об объединении граждан: Закон Украины от 16 июня 1992 № 2460-XII //Ведомости Верховной Рады Украины. - 1992. - № 34. - Ст. 504.

О политических партиях в Украине: Закон Украины от 5 апреля 2001 № 2365-III //Официальный вестник Украины. - 2001. - № 17. - Ст. 728.

Шаповал В.М. Конституция и исполнительная власть. - K.: Одиссей, 2004. - С. 72.

Юрчук А. Ва-банк, или новогодний «заяц» (www.zn.ua/1000/24322 /) //Зеркало недели. - 1999. - № 50 (271). - 18-24 декабря.

Шаповал В.М. Конституция и исполнительная власть. - K.: Одиссей, 2004. - С. 71.