Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ градоначальнику С ОРГАНАМИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (XIX в.)
статті - Наукові публікації

В статье рассматриваются правовые основы взаимоотношений градоначальника с органами Городского самоуправления на Юге Российской империи в ХиХ в. Рассмотрены правовые основы взаимодействия градоначальника и городской думы.

In the article legal frameworks of relations of town governor are examined with the city form of government at the South of Russian Empire in the XIX century. Legal frameworks of co-operation of governor of a town and city form of government (municipal duma) are considered.

Исследование истории правового института градоначаль водства связано с поиском путей реформирования системы государственного управления, организации эффективной исполнительной власти как на центральном, так и на местном уровне, сотрудничества с органами местного самоуправления. Проблема взаимоотношений органов государственного управления с местным самоуправлением в пределах Российской империи рассматривали ученые XIX в. И. Ю. Андриевский, А. Д. Грабовский, В. Ивановский, Н. М. Коркунов, А. В. Лохвицкий, у советскую эпоху - В.А. Нардова, современные исследователи М.В. Белоконь, В. М. Грицак, В.В. Дмитриев, Г. Г. Москаль, С.М. Стременовський. Однако правовым основам взаимодействия Градоначальницкой власти с органами местного самоуправления в историко-правовой науке уделялось мало внимания. Автор статьи поставил целью исследовать правовые основы взаимодействия градоначальников на юге Российской империи с городским самоуправлением в XIX в.

Местное самоуправление в городах, стали центами градона-начальства, к проведению городской реформы 70-х годов XIX в. было организовано по узакониванию Екатерины Второй. Среди них видное место занимала устарела в правовом отношении "Жалованная грамота городам" 1785 Отдельные ее положения были фактически сведены на нет следующими законодательными актами, но формально считались действующими, другие - были перечеркнуты самой жизнью. Термин "местное самоуправление" в законодательстве Российской империи фактически отсутствовал. В общепринятом понимании этого термина самоуправления узаконивается реформами 60-70-х годов XIX в. Однако его зарождения и развитие наблюдается в южных градоначальству течение первой половины XIX в. в функционировании собраний городских граждан, магистратов, общей городской думы, шестигласной думы, объем полномочий которых функции, порядок деятельности четко определены не были. Становая организация самоуправления, запутанное и неопределенное законодательство не соответствовали уровню социально-экономического развития градоначальству, тормозили организацию муниципальной дела. Градоначальник, как представитель высшей государственной власти, осуществлял надзор и сотрудничал по ряду вопросов с органами местного самоуправления, сообразуясь деятельность правительственной политикой.

Уже в указе Александра I 1802 о необходимости назначения особого градоначальника в портовые города Юга Российской империи среди важных факторов такого шага определялись: необходимость контроля за деятельностью и содействия решению дел в магистратуре, попечительства торговлей и мореплаванием, надзор за всеми местными общественными учреждениями, защиту жителей градоначальства, "доставление обывателей всякого пособия и защиты7 '[1]. По заключению правительства особого внимания требовал Одесский магистрат [2, л. 29, 3, л. 3, 10, 12]. Поэтому в именных указах по градоначальництва Ришелье отмечалось, что он должен в первую очередь обратить внимание на состояние дел в магистратуре. Среди непосредственных обязанностей градоначальника определялось: управлять всеми правительственными учреждениями, в том числе и общественными [4, с. 28, 5].

Подобные указания по надзору за магистратами получили таганрогский, феодосийский, керчь-Еникальский, измаильский градоначальники [6, 7, 8, 9]. Приступив к исполнению своих обязанностей, градоначальники, как правило, сообщали об этом магистрат, городские думы, все другие учреждения. Порой из-за несогласованности узаконений градоначальник сам направлял в магистратуру циркуляр по разъяснению своих полномочий. Так, измаильский градоначальник С. А. Тучков, чтобы взять на себя всю полноту власти и прекратить путаницу в делах, обратился в магистрат распоряжению о подчинении ему всех учреждений градоначальства [10, л. 74].

Градоначальник мог влиять на выборы членов магистрата и общей городской думы. их каждые три года выбирало городское население, которому за «Жалованной грамотой» 1785 разрешалось решать свои дела в одной из шести «корпораций» по выборам чиновников для ведения дел, «необходимых, выгодных и полезных» для города.

Общая городская дума призвана была ведать текущими общественными делами, доходами и расходами города, управлением его хозяйственной частью. Исполнительным органом самоуправления была шестигласная дума, в состав которой входили шесть гласных, по одному от каждой «корпорации». Возглавлял общую городскую думу и шестигласной думу городской голова. В течение первой половины XIX в. произошла трансформация шестигласной думы. Вместо шести человек, избранных от шести состояний, часто гласными в ней были представители только от купечества и мещан, а иногда - только от купечества [11, с. 13]. То есть, число гласных в большинстве случаев составляло два-три человека, редко - четыре. В думе, как правило, были представлены купцы, часто не способны к выполнению своих обязанностей. Кроме того, участие в деятельности органов самоуправления считалась крайне обременительной и непрестижной. Городские жители пытались ее избегать, а исполнительные функции самоуправления возлагались часто на чиновников канцелярии градоначальника. Так, в 1818 градоначальник Ланжерон докладывал о том, что в Одессе общая городская дума исчезла [12 c. 225].

В 1820г. под руководством градоначальника М.Я. Трегубова были проведены выборы в Одесской городской думы. Градоначальник часто инициировал определенные меры по городской жизни, в которых дума присоединялась к их организации, требовал надлежащего порядка их проведения. Например, сохранились заявления купцов к градоначальнику с просьбой разобраться и помочь в выплате им денег за участие в земляных работах, организовывала городская дума о переносе линии порто-франко. Градоначальник потребовал от думы немедленного объяснения причин невыплаты денег купцам [13, л. 49 - 50]. Категоричность приказа Н. Я. Трегубова в приведенном документе подтверждает тот факт, что реальная власть в Одессе принадлежала градоначальнику, которому были подотчетны органы городского самоуправления. Кроме того, надзор градоначальника за деятельностью пассивных, время нежизнеспособных избирательных органов придавал управлению необходимую целостность. Градоначальник часто перебирал функции органов городского самоуправления на себя и свою канцелярию. С введением порто-франко увеличился объем городских дел, которыми он занимался. Выход был найден в создании комитетов, которых правительство часто наделял правами приказов. Строительные, статистические комитеты, благотворительные учреждения, медицинские службы, созданные, как правило, по инициативе и под руководством градоначальников с привлечением представителей общественности, оказывали существенную помощь в благоустройстве городов. Таким образом, градоначальники в связи с забросом муниципальной дела пытались отыскать другие средства для привлечения общественности к решению городских проблем.

В 1824 г. по градоначальництва А.Д. Гурьева состоялись выборы в городской и шестигласной думы. Деятельность обновленной думы несколько активизировалась под наблюдением градоначальника, с которым обязательно согласовывались ее решения. Со второй половины 20-х годов прослеживается тенденция к угасанию деятельности думы. В течение следующих 35 лет выборов в городскую думу в Одессе не было [12 c. 225-226].

Градоначальники Одессы, Феодосии, Керчь-Еникале, Измаила в целом положительно относились к сотрудничеству с органами городского самоуправления, видя в этом содействие для развития вверенных им городов, привлекали общественность к решению важных дел.

Так, одесский градоначальник А. И. Левшин в 1832 г., воспользовавшись общественным мнением одесситов и решением коммерческой совета о целесообразности продолжения действия порто-франко, сумел собрать и обосновать необходимые доказательства для Министерства финансов об эффективности такой меры для развития Одессы и ее жителей Ссылаясь на выводы градоначальника с привлечением решение одесского отделения коммерческой совета, новороссийский и бессарабский генерал-губернатор сумел отстоять льготные условия развития Одессы [14, л. 7].

Даже предвзятый в своих выводах относительно управленческих способностей градоначальника А. И. Левшина военный губернатор А.П. Толстой, приняв от него Одесское градоначальство в 1838 г., оценивал положительно функционирования ведомств, к нему были в ведении градоначальника. Отмечал эффективную деятельность Строительного комитета, Приказа общественного призрения, которые к нему возглавлял градоначальник, отмечал, что в его ведении также были дума, магистрат, городская полиция и др.. [15, л. 4 н.].

конце 50-х годов градоначальник П. Ф. Местмахер инициировал новые выборы в городскую думу, а также необходимость введения в Одессе управления по образцу Санкт-Петербургского, утвержденного в 1846 [16, л. 250]. Эта идея была созвучна с предложениями новороссийского генерал-губернатора А. Г. Строганова, который добивался от правительства восстановления социальных льгот для населения южного региона, доказывал неэффективность для государства слишком централизованного управления [11, с. 16]. Правительство поддержало идею об обновлении в Одессе городского управления и поручил градоначальнику организовать комитет для изучения ситуации и разработки детального плана организации городского самоуправления.

Комитет под руководством градоначальника разработал проект, который лег в основу Положения МВД «Об общественном управления г. Одессы» 1863 г., созданного с целью ликвидации недостатков общественного управления. В документе отмечалось соблюдение принципа преемственности с положениями предыдущего законодательства относительно городского управления с учетом местных обстоятельств [17]. Узаконивание нового порядка общественного управления Одессой было более совершенным по сравнению с Санкт-Петербургским (1846 г.) и московским (1862 г.).

Указанный нормативно-правовой акт закрепил основы общественного управления Одессой, которое делилось на общее управление для всей городской общины, и управления для отдельных разрядов горожан. Ведущее место отводилось общему управлению, в который входили: 1) общая городская дума, 2) городской голова 3) распорядительная городская дума с «состоящими при них установлениями и чинами» (п. 2). Раздел I Положения утвердившим состав, предметы ведения и деятельности общей городской думы, раздел II - распорядительной думы. Общую и распорядительную думу возглавлял городской голова. Исполнительным органом была распорядительная дума, действовал «под главным наблюдением генерал-губернатора и в ведении градоначальника».

Все постановления по делам городского хозяйства и общественного управления дума должна была предоставлять на утверждение градоначальнику. При этом думе предоставлялось право в делах, которые она будет считать невозможным немедленно выполнить распоряжение градоначальника, докладывать непосредственно генерал-губернатору, который при не согласие со своей стороны постановлению д?? Мы, передает его со своими выводами в Сенат. Жалобы на постановления распорядительной думы, утвержденные градоначальником, подлежали рассмотрению Сената. В случае «основательносты жалобы» градоначальник возвращал думе для пересмотра дела и принятия нового решения. В случае несогласия думы с предложением градоначальника, последний должен был обратиться к генерал-губернатору и далее - в Сенат.

Выбранная дума энергично взялась за выполнение возложенных на него обязанностей. Благодаря новому городском общественном управления появилось значительное подспорье градоначальнику по воплощению в жизнь важных проектов по благоустройству города - мощения и освещения улиц, прокладка водопровода и т.д.. Об этом свидетельствуют отчеты городского головы и представителей городского самоуправления градоначальнику, генерал-губернатору [18, л. 106]. По отчетным документам в начале 60-х годов XIX в. дума функционировала лишь «в двух столицах и Одессе» [11, с. 13].

Введение Городского положения 1870 стало важной вехой в развитии городского самоуправления и получения им определенной самостоятельности в решении хозяйственных дел, что способствовало более быстрому развитию городов. Была заложена основа для создания новых по содержанию и функциями органов городского самоуправления. В ст. 5 Городского положения указано: «Городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно» [19]. Отдельными статьями определялись те случаи, когда действия и распоряжения органов общественного самоуправления подлежали согласованию и утверждению представителями государственной власти, конкретизировали задачи должностных лиц относительно контроля и надзора за действиями органов местного самоуправления. Как подчеркивал А. Д. Градовский, введение Городского положения способствовало более четкому определению предметов ведения и уровня власти градоначальников по городского самоуправления в Одессе, Керчи и Таганроге. Права надзора, предоставленные градоначальнику, осуществлялись через местные в городских делах «присутствия». [20, с. 330]. Городское положение начало действовать на территории Одесского и Керчь-Еникальского градоначальству с конца 1872 г., Севастопольского и Таганрогского - с середины 1873 [21, л. 5, 22].

Градоначальник оставался главным представителем высшей правительственной власти и после городской реформы 1870 Однако некоторые изменения в его функции были внесены. Согласно проведенной реформы вопросы управления городским хозяйством, ранее градоначальник совместно решал с общей и шестигласной мыслями, теперь подавались на обсуждение органам городского самоуправления. Но с уменьшением непосредственного участия градоначальника в хозяйственной сфере, увеличивается его роль в надзоре за представителями общественного управления, городских дум и управ, обеспечении более тщательного контроля за их деятельностью со стороны местной администрации.

Купеческая, мещанская, ремесленная управы создавались на основе решения общины с обоснованием ее необходимости в градона-начальства, скрепленной подписями «благонадежных» ее представителей. В 70-е годы, как правило, основание таких управ в южных градоначальству происходило по инициативе градоначальников Н.И.Бухарина, П.А. Перелешина, А. П. Спицына.

Письменные отчеты о деятельности органов городского самоуправления, их решение представлялись в обязательном порядке градоначальнику. И только после его одобрения могли воплощаться в жизнь. Под контролем градоначальника были сметы городских доходов и расходов, он утверждал городской бюджет, который, в случае необходимости, мог опротестовать в соответствии с императорского указа 1873 г. В особом по городским делам присутствие [23]. Однако такие случаи практически отсутствовали. Активизация деятельности вышеуказанных присутствий на территории градоначальству наблюдается после принятия Городского положения 1892

В отчетах градоначальников по 70 - 80 гг XIX в. постоянно речь шла об успехах и проблемах городского самоуправления. Всего градоначальники давали положительную оценку изменениям по благоустройству городов, отмечали значительный потенциал органов самоуправления, связанный с внедрением Городского положения 1870 Все действия, решения органов самоуправления, выборы руководства всех присутственных мест, упражнений, обществ были под пристальным наблюдением градоначальника и его канцелярии . Он также утверждал состав различных городских исполнительных комиссий, в том числе санитарных, финансовых, бюджетных, ревизионных и других. Так, керчь-Еникальский градоначальник М.К. Вейс в отчетах 1882 и 1883 сообщал: «Городское управление в градоначальству состоит из управы и думы, а равно и сословных: мещанской, купеческой и ремесленной, Которые усердно заботятся о своих обществах и действуют удовлетворительно, правильно »[24, л. 99].

Органы местного самоуправления строили и ремонтировали дороги, организовывали медицинскую помощь населению, содержали народные школы, занимались благоустройством городов и проч. Но их деятельность тормозилась целом ограниченностью средствами, выделяемые по доходной части городского бюджета. Градоначальники имели право приостанавливать действие постановлений органов самоуправления, видказуваты в утверждении в должности любого чиновника. Однако в южных градоначальству серьезные конфликты между органами самоуправления и градоначальниками практически отсутствовали.

Если по положению 1870 градоначальнику предоставлялось право надзора за правильным выполнением обязанностей органами городского самоуправления, то согласно реформе 1892 ему было предоставлено право окончательно приостанавливать исполнение постановлений думы (аНЕ приостанавливать, как в предыдущем).

Таким образом, хозяйственные функции, которыми были наделены градоначальники на начальном этапе существования института градо-Начальство, частично ликвидировались, частично передавались органам местного самоуправления. С введением Городского положения 1870 одной из главных функций градоначальника стал контроль за законностью действий органов самоуправления. Тенденция такого сотрудничества с органами городского самоуправления прослеживается и в дальнейшем с усилением карательного направления градоначальництва к краху Российской империи в 1917

Литература

ПСЗ Российской империи: Собр. 1. - СПб., 1830. - Т. 27. - № 20449.

ГАОО. - Ф. +1. - Оп. 248. - Спр. 1606.

ГАОО. - Ф. 2. - Оп. 1. - Спр. 7.

Дерибас А.М. Старая Одесса. Забытые страницы: Исторические очерки и воспоминания. - М., 2004.

ПСЗ Российской империи: Собр. 1. - СПб., 1830. - Т. 27. - № 20601.

ПСЗ Российской империи: Собр. 1. - СПб., 1830. - Т. 27. - № 20755.

ПСЗ Российской империи: Собр. 1. - СПб., 1830. - Т. 28. - № 21172.

ПСЗ Российской империи: Собр. 1. - СПб., 1830. - Т. 37. - № 28776.

ПСЗ Российской империи: Собр. 2. - СПб., 1831. - Т. 5. - Отд. 2. - № 3953.

Филиал ГАОО в г. Измаиле. - Ф. 56. - Оп. 1. - Спр. 5.

Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов Хих в. Правительственная политика. - Ленинград, 1984.

Херлихы П. Одесса. История. 1794 - 1914. - Одесса, 2007.

ГАОО. - Ф. 2. - Оп. 1. - Спр. 41.

ГАОО. - Ф. 2. - Оп. 1. - Спр. 126.

ГАОО. - Ф. 1 - Оп. 149. - Спр. 127.

ГАОО. - Ф. 2. - Оп. 1. - Спр. 498.

ПСЗ Российской империи: Собр. 2. - СПб., 1864 - Т. 38. - Отд. 1. - № 39565.

ГАОО. - Ф. 2. - Оп. 1. - Спр. 621.

ПСЗ Российской империи: Собр. 2 - СПб., 1873. - Т. 45. - Отд. 1. - № 48498.

Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России //Собр. соч. - СПб., 1899.

ГААРК. - Ф. 162. - Оп. 2. - Спр. 258.

дам. - Ф. 15 - Оп. 1. - Спр. 2.

ПСЗ Российской империи: Собр. 2. - СПб., 1874. - Т. 46. - № 50070.

ГАОО. - Ф. 5. - Оп. 1. - Спр. 388.