Електронна бібліотекапідручники


Адміністративне право України

4.1. Методи державного управління


Поняття методів державного управління. У загальноприйнятому розумінні термін "метод" означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь.
   Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності. Використовуючи дану теоретичну конструкцію, можна сформулювати визначення методів державного управління — це різноманітні способи, прийоми і засоби цілеспрямованого впливу органів управління та їх посадових осіб на свідомість, волю і поведінку керованих.
   Саме методи управління виражають змістовий бік керівного впливу. Вони й є волею держави, конкретизованою відповідним управлінським органом у рамках наданих йому юридично-владних повноважень. Тому методи державного управління, як правило, фіксуються в адміністративно-правових актах.
   Як приклад можна навести Указ Президента України від 21 липня 1994 p. "Про невідкладні заходи щодо посилення боротьби зі злочинністю". Даний документ містить ряд адміністративно-правових норм, які визначають най-раціональніші методи державного управління для використання в цій специфічній галузі.
   Насамперед він містить норму, яка приписує правоохоронним органам "вважати боротьбу зі злочинами проти особи, злочинністю в економічній сфері, зокрема в кредитно-фінансовій та банківській системах, у зовнішньоекономічній діяльності та торгівлі, на транспорті, головними напрямами в діяльності".
   У зв´язку з цим силовим структурам (МВС, СБУ, Генпрокуратурі, Національній гвардії тощо) разом з іншими органами державної виконавчої влади приписується "систематично здійснювати скоординовані заходи, спрямовані на рішуче посилення боротьби з бандитизмом, корупцією, іншими тяжкими злочинами".
   Їм пропонується звернути особливу увагу "на знешкодження озброєних злочинних угруповань, які мають міжрегіональний та міжнародний характер, використовують вибухові речовини та пристрої, тероризують населення".
   З метою найефективнішої реалізації даної норми дозволяється "більш активно використовувати спеціальні підрозділи Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України та Національної гвардії України, а також технічні засоби Збройних Сил України та інших військових формувань".
   Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим органам державної виконавчої влади, за участю правоохоронних органів, нормами цього акта державного управління надано право "визначати населені пункти та місцевості, на територіях яких поширені факти бандитизму... та тримати розвиток ситуації в них на особливому контролі".
   МВС та СБУ, а також їх підрозділи на місцях згідно з нормами Указу можуть на цих територіях "переводити особовий склад підпорядкованих їм служб... на посилений варіант оперативно-службової діяльності для проведення спеціальних операцій щодо боротьби з бандитизмом, рекетом, захопленням заложників та іншими тяжкими злочинами..., залучати додаткові мобільні групи працівників правоохоронних органів та військовослужбовців, збільшувати кількість патрульних нарядів, особливо у вечірні та нічні години, а також виділяти відповідні технічні засоби".
   За наявності достовірної інформації про місця зборищ кримінальних елементів МВС, СБУ, Національна гвардія одержали право "терміново проводити спеціальні операції з затримання і перевірки підозрюваних осіб та вживати до них заходи відповідно до законодавства України".
   За наявності передбачених законодавством підстав, правоохоронним органам надано право "на невідкладне ознайомлення та вилучення у разі потреби документів і матеріалів, які мають важливе значення для розкриття та припинення злочину, у підприємств, установ та організацій усіх форм власності".
   З профілактичною метою правоохоронним органам дозволено "систематично здійснювати цільові обстеження гуртожитків, готелів, вокзалів, портів, ринків, інших місцезнаходжень осіб, що приїздять з іноземних держав, з метою виявлення тих, які перебувають на території України з порушенням установленого порядку, та вирішення питань щодо їх подальшого перебування в Україні".
   Узагальнення та наукове осмислення усього масиву відомих практиці методів державного управління дозволяє визначити їх конкретне призначення, а саме:
   1. Встановлення правил поведінки у сфері державного управління, тобто встановлення обов´язкових для учасників управлінських відносин нормативів. Наприклад: "вважати боротьбу зі злочинами проти особи, злочинністю в економічній сфері, зокрема в кредитно-фінансовій та банківській системах, у зовнішньоекономічній діяльності та торгівлі, на транспорті головними напрямами в діяльності".
   2. Видання індивідуальних приписів на адресу конкретних учасників управлінських відносин. Наприклад: "Міністерству внутрішніх справ України терміново проводити спеціальні операції з затримання і перевірки підозрюваних осіб".
   3. Вирішення в односторонньому порядку питань, які виникають з ініціативи керованих об´єктів. Наприклад: у даному випадку йдеться про вирішення, припустімо, питань, з якими МВС виходить до Кабінету Міністрів України.
   4. Нагляд і контроль за поведінкою учасників управлінських відносин. Наприклад: "тримати розвиток ситуації в них на особливому контролі".
   5. Застосування стимулюючих засобів впливу на керовані об´єкти. Наприклад: "забезпечити виділення коштів для заохочення працівників правоохоронних органів і представників громадськості, які відзначились у виявленні, знешкодженні злочинних угруповань та затриманні злочинців".
   6. Застосування при потребі офіційних заходів примусового характеру з метою забезпечення належного порядку у сфері державного управління. Наприклад: "вживати до них заходів відповідно до законодавства України".
   Крім зазначеного, їх функціями також є: затвердження конкретних адресних завдань; призначення на посаду або звільнення з посади; видача дозволів різного роду; здійснення реєстраційних дій; установлення стандартів; оформлення державних замовлень тощо.
   Аналіз даного нормативного акта показує, як держава за допомогою методів вирішує завдання в конкретній сфері управлінської діяльності. З нього також видно, що методи визначають якісний бік управління. Тому вдосконалювати управління, підвищувати його ефективність, — насамперед, означає удосконалювати й підвищувати ефективність його методів.
   Методи державного управління численні та різноманітні. Пояснюється це багатоманітністю функцій усієї системи суб´єктів державного управління, призначенням і змістом діяльності державно-управлінських, а також підлеглих їм структур.
   Проте хоч якими б різноманітними в конкретних виявах вони не були, існують особливості, характерні як для всієї системи методів державного управління, так і для окремих їх видів.
   Особливості методів державного управління в цілому полягають у такому:
   По-перше, вони реалізуються в процесі державного управління.
   По-друге, вони виражають керівний (упорядковуючий) вплив суб´єктів управління на об´єкти управління. Становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об´єкт (індивідуальний чи колективний).
   По-третє, в методах державного управління завжди міститься керівна воля держави. Вони і є державно-владні приписи органів управління. В них виражаються повноваження юридичне владного характеру, що належать цим органам.
   По-четверте, вони використовуються суб´єктами державного управління як засіб реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична сила методів завжди знаходиться в межах повноважень того органу, який їх використовує.
   По-п´яте, методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє вираження. Для методів державного управління засобом зовнішнього вираження є форми державного управління.
   Отже, за головними характеристиками метод управління є засобом цілеспрямованого керуючого впливу. Дана обставина зближує його з методом правового регулювання суспільних відносин. Проте, цілком очевидно, що це різні правові явища. Відмінності між ними такі:
   • метод правового регулювання містить у собі веління законодавчої влади. Єдине джерело закладеної в ньому юридичної сили — норми законів; воно рівнозначно поширюється на всіх учасників суспільних відносин, у тому числі й на органи державного управління вищих рівнів;
   • метод державного управління містить у собі веління виконавчої влади, джерело його юридичної сили — підзаконна діяльність органів державного управління. Юридична сила і сфера дії методів управління прямо залежать від того органу, який їх застосовує. Так, методи управління, що застосовуються місцевими державними адміністраціями, не поширюються на Кабінет Міністрів і поступаються за своєю юридичною силою методам, які застосовує Кабінет Міністрів;
   • метод правового регулювання виражається в нормативах, бо правове регулювання завжди нормативне;
   • методи державного управління в найтиповішому варіанті індивідуалізовані, тобто часто містяться в ненормативних (індивідуальних) правових актах;
   • метод правового регулювання — функція адміністративного права;
   • метод управління — функція суб´єкта адміністративного права, причому не кожного, а тільки того, який одночасно є й суб´єктом державного управління.
   Проблема методів державного управління нині надзвичайно актуальна. Багато в чому це пов´язано з активними спробами прискорити перехід до цивілізованих відносин ринкового типу й тими змінами, які у зв´язку із цим відбуваються в механізмі державного управління. Серйозні зміни спостерігаються в організаційно-правовому статусі як суб´єктів, так і об´єктів управління, а також у зв´язках між ними. Значне послаблення, а в багатьох випадках й усунення прямої залежності між підприємствами й міністерствами, зміщення центру ваги в бік господарських структур нового типу (концерни, корпорації), підвищення значущості регіональних управлінських структур цілком слушно поставило питання про межі використання в управлінській роботі односторонніх юридично-владних приписів і ролі загальнорегулюючих засобів впливу на економіку та інші галузі життя суспільства.
   Проте це зовсім не означає повної відмови від властивої державно-управлінській діяльності владності. Без неї не обійтись і за нових, ринкових умов формування яких відбувається зі значними труднощами.
   Спроби позбутися бюрократичних перекручень у державному управлінні призвели, на жаль, до інших перекосів — прагнення усунути з цієї сфери будь-яке адміністрування, в тому числі й адміністрування як нормальний управлінський вплив адміністративно-правовими методами.
   Точніше кажучи, саме адміністративно-правові методи через недостатнє розуміння їх об´єктивної необхідності за будь-якої системи управління замість очищення їх від бюрократичних нашарувань були оголошені неприйнятними в наших умовах. У засобах масової інформації пропагувались ідеї ліквідації адміністративної системи, тобто управлінського апарату взагалі. В першому варіанті боротьба з цією системою (починаючи з б0-х років) велася під гаслом повної відмови від адміністративних, тобто суто управлінських важелів державної діяльності. Вони були оголошені бюрократичними, ненауковими, волюнтаристськими, примусовими, руйнівними тощо.
   Подібне негативне ставлення до адміністративно-правових методів державного управління не подолано й нині.
   Знову раз по раз звучать слова про загрозу "панування адміністративно-командної системи". Причому сама проблема методів управління значною мірою має суто публіцистичний характер, що не відображає наукові підходи до організації державно-управлінської діяльності за нових умов. Водночас об´єктивні наукові дослідження проблем державного управління й виконавчої влади цілком очевидно свідчать, що ігнорування адміністративно-правових методів стало однією з причин виникнення й поглиблення кризових явищ у громадському й державному житті.
   З цих позицій не викликає сумніву той факт, що адміністративно-правові методи невіддільні від процесу реалізації виконавчої влади, що державне управління не може бути витіснене цивільно-правовими категоріями договірного типу. Очевидно також, що ці методи відіграють вирішальну роль у забезпеченні належного правового порядку, рівня державної дисципліни.
   Види методів державного управління. Різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їх класифікації.
   У зв´язку з тим, що конкретних прийомів, які застосовуються для впливу на керовані об´єкти, дуже багато (про це достатньою мірою добре свідчить аналіз Указу Президента України від 21 червня 1994 p. "Про невідкладні заходи щодо посилення боротьби зі злочинністю"), проблема класифікації методів полягає у визначенні критеріїв, грунтуючись на яких можна звести ці прийоми до однорідних груп.
   Враховуючи, що вибір критерію багато в чому залежить від мети і завдань, які стоять перед дослідником, в юридичній літературі можна знайти найрізноманітніші варіанти класифікацій. Так, Ю. Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу; А. Лунєв — на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно-директивні;
   Г. Атаманчук — також на чотири: морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні. Існують й інші підходи, коли виділяють методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо.
   Усі перелічені класифікації мають на меті: розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей у процесі державного управління. Тому вони, безумовно, корисні й, до певної міри, ефективні. Проте необхідність впливу не є за своєю природою суб´єктивістською чи довільною. Вплив завжди здійснюється через необхідність задоволення об´єктивних потреб. Тому і засоби, які використовуються для такого задоволення, об´єктивно зумовлені.
   Отже, потреби процесу управління є важливим критерієм класифікації методів управління. У найбільш загальному вигляді ці потреби можна поділити на три види потреб: переконувати, заохочувати, примушувати.
   Потреба переконувати полягає у використанні економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психологічних засобів.
   Потреба заохочувати передбачає використання цих же (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психологічних) засобів.
   Потреба примушувати також передбачає використання саме цих засобів (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психологічних).
   Відмінність полягає тільки у цільовій спрямованості при конкретному застосуванні того чи іншого прийому й в інтенсивності використання тієї чи іншої групи прийомів.
   Отже, йдеться про три найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоретичному розумінні найкраще визначені й детерміновані методи державного управління: переконання, заохочення і примус.
   Дана позиція визнається усіма адміністративістами і дискусії з цього питання практично не ведуться (окрім проблеми співвідношення переконання й заохочення).
   Останніми роками відомі вчені-адміністративісти (Ю. Козлов, Л. Коваль) дедалі частіше звертаються до класифікації методів управління на адміністративні (позаекономічні, прямого керівного впливу) й економічні (непрямого керівного впливу). Як критерій у даному випадку ви-користовується вид конкретних засобів, які застосовуються при розв´язанні управлінських завдань.
   Адміністративні методи — це засоби впливу на діяльність підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян з боку органів управління шляхом прямого встановлення їх обов´язків, шляхом наказу, що спирається на владні повноваження і стан підпорядкування. Це односторонній вибір органом управління способу вирішення завдання чи конкретного варіанта поведінки об´єкта управління.
   При використанні адміністративних методів орган управління прямо приписує керованому, що він повинен робити. Тут найрельєфніше виявляється природа державного управління, що насамперед характеризується відносинами влади і підлеглості.
   Позаекономічний характер даних методів означає, що реальним об´єктом управління є свідомо-вольова поведінка керованих (чи то громадянин, чи то підприємство). При цьому використовуються необхідною мірою засоби переконання й примусу.
   Економічні методи — це такі способи впливу на поведінку трудових колективів, посадових осіб і громадян, які орієнтуються не на прямий, а на непрямий вплив.
   Застосування економічних методів означає утворення таких економічних умов, які викликають зацікавленість у виконанні певної роботи, у підвищенні продуктивності праці. Тут не приписується прямо, що і як слід робити.
   Суб´єкт управління досягає належної поведінки керованих шляхом впливу на їх матеріальні інтереси. З цією метою однаковою мірою можуть використовуватися й перспективи матеріальних переваг, й загрози матеріальних санкцій.
   Проблема методів діалектична. Це означає, що між даними методами немає і не може бути антагоністичних суперечностей. З таких причин:
   - по-перше, управлінська діяльність за своєю природою адміністративна. Через це застосовувані методи не можуть бути неадміністративними, незалежно від вкладеного в них змісту;
   - по-друге, у названих методів єдина кінцева мета — реалізація управлінського впливу;
   - по-третє, ці засоби використовуються практично одними й тими ж суб´єктами державного управління;
   - по-четверте, вони використовуються стосовно одних і тих же об´єктів, оскільки не існує об´єктів, які потребували б лише адміністративного чи економічного впливу;
   - по-п´яте, й ті й інші засоби виступають як односторонні й владні волевиявлення суб´єктів управління;
   - по-шосте, й ті й інші часто фігурують в одному й тому ж акті державного управління.
   Цей аналіз свідчить про те, що ці методи дають найбільший ефект при комплексному використанні з урахуванням конкретної управлінської мети. У зв´язку з цим необхідно підкреслити, що поширене нині конструювання особливих, протилежних адміністративним, економічних методів не відповідає реальним потребам виконавчої влади і стану, який склався в галузі державного управління.
   На жаль, незважаючи на вищевикладені обставини, у засобах масової інформації на публіцистичному рівні досить активно пропагується ідея необхідності вже сьогодні повністю відмовитися в державному управлінні від методів адміністративного характеру на користь економічних важелів впливу на суспільні відносини. Як аргумент на захист даної позиції наводиться стимулююча сила цих важелів.
   Необхідно зазначити, що стимулююча сила й призначення економічних методів очевидні. Проте не можна обмежуватися лише подібною констатацією, тому що все врешті-решт залежить від їх практичного використання. Практика ж свідчить, що за допомогою таких методів не завжди досягається необхідна мета. По суті, орієнтація на їх широке застосування, на витіснення ними адміністративних методів нічого істотного в 60—90-і роки не дала. Як самоціль економічні методи не спрацювали. Не спрацьовують вони й нині. Якби все було так, як уявляють їх прихильники, то їх застосування неодмінно призвело б до ефективного вирішення усіх проблем і насамперед у сфері економіки.
   Проте стимулюючий вплив цих методів з належною результативністю не виявляється. Більше того, практика свідчить про деформацію суті економічного стимулювання як такого. При широкому використанні таких економічних засобів, як податки, кредити, пільги, ліцензування, квотування, акцизи тощо економічний стан підприємств і населення має стійку тенденцію до погіршення. Непомірні матеріальні тягарі населення (податковий тягар, непомірно високий рівень оплати житлово-комунальних послуг, зростання цін тощо) ускладнюються діяльністю шахрайських комерційних структур (трастові компанії), що "розцвіли" за економічних важелів управління. Позбавлена будь-якого стимулюючого характеру безупинно зростаюча вартість енергоносіїв. У економічно невигідних умовах опиняються не лише споживачі паливно-енергетичних ресурсів, а й їх виробники. За такої ситуації на питання — що стимулюєтья? — відповідь може бути такою — збільшення інфляції.
   Отже, економічні важелі за нинішніх умов втрачають стимулюючий характер й перетворюються на суто конфіскаційні засоби. Подібна ситуація підкреслює необхідність, по-перше, відмови від занадто прямолінійного трактування проблеми методів управління, по-друге, врахування як негативних, так і позитивних їх проявів.
   Основними й найзагольнішими методами державного управління є методи переконання, заохочення й примусу.
   Правильне застосування саме методів переконання, заохочення й примусу в процесі здійснення державного управління забезпечує найбільшу ефективність управлінської діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових устоїв у галузі управління.
   Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління застосовуються для того, щоб забезпечити:
   1) цілеспрямованість управлінської діяльності;
   2) правомірність поведінки учасників управлінських відносин;
   3) функціонування й захист режиму, встановленого державою, режиму за якого б неухильно виконувались правові приписи усіх ланок управлінської системи;
   4) нормальні взаємовідносини усіх учасників управлінських відносин.
   Для того, щоб ці завдання були виконані, методи переконання, заохочення й примусу, що є визначальними методами управління й боротьби з правопорушеннями, повинні розумно поєднуватись, тобто не протистояти одне одному, а доповнювати, підпорядковуватись загальним завданням керівного впливу.
   Правильне розуміння принципу розумного поєднання методів переконання, заохочення й примусу забезпечує досягнення максимально корисних результатів у процесі здійснення державного управління.
   При цьому поєднання методів переконання, заохочення й примусу повинно бути гармонійним. Перебільшення ролі того чи іншого методу керівництва неухильно призводить до соціальних дисонансів, до порушення норм законності.
   Гарантією правильного поєднання методів переконання, заохочення й примусу є визнання головної ролі методів переконання і заохочення як методів психічного впливу на свідомість, а через неї — на поведінку людей. Ці методи виявляються в системі заохочувальних, виховних, пояснювальних, рекомендуючих заходів, що забезпечують правочинність вчинків і дій учасників управлінських відносин.
   Переконання й заохочення як всеохоплюючі методи становлять основу функціонування апарату державного управління.
   При здійсненні державного керівництва господарством, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом, а також у процесі правоохоронної діяльності органи державного управління використовують найрізноманітніші прийоми і способи переконання і заохочення як методи цілеспрямованого впливу.
   Якщо звернутися до правоохоронної діяльності, то виявиться, що органи держави найчастіше використовують:
   1) правове пропагування, пояснення сутності законів, правової політики держави;
   2) постійне інформування населення про стан справ у галузі охорони громадського порядку;
   3) стимулювання ініціативи громадськості у справі надання правоохоронним органам допомоги у боротьбі за забезпечення правопорядку;
   4) забезпечення поширення позитивного досвіду в боротьбі з порушеннями правопорядку;
   5) проведення профілактичних заходів щодо недопущення антигромадських проявів;
   6) заохочення громадян, які активно виявили себе в боротьбі з правопорушеннями.
   Зростання свідомості, організованості громадян робить методи переконання й заохочення дедалі ефективнішими інструментами регулювання громадських управлінських відносин. При цьому звужується сфера адміністрування, невиправдане застосування адміністративно-примусових засобів впливу.
   Останнім часом у правовій науці більше уваги приділяється такому методу, як заохочення правомірної поведінки громадян.
   Вважається, що цей метод досить ефективно використовується в ряді розвинених країн (США, Японія, ФРН, Швеція та ін.). Передбачається, що з побудовою правової економічно розвиненої і стабільної держави, він пошириться і в діяльності наших органів управління.



Повернутися до змісту | Завантажити
Інші книги по вашій темі:
Адміністративне право України: тенденції трансформації в умовах реформування
Конкурентне право України
Дипломатичне представництво: організація і форми роботи
Аграрне право України
Історія держави і права України - Ч.1
Юридична деонтологія
Історія вчень про державу і право
Адміністративне право України
Аграрне право України
Юридична деонтологія (Основи юридичної діяльності)
Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади
Правове регулювання застосування сили працівниками правоохоронних органів
Цивільне право України. Загальна частина
Історія вчень про право і державу
Податкове право