Електронна бібліотекапідручники


Адміністративне право України: тенденції трансформації в умовах реформування

4. Об’єкт та інші елементи складу адміністративних правовідносин


Відносини, що складають предмет адміністративного права, характеризуються значним динамізмом і нестабільністю правової регламентації. Обслуговуючи різноманітні соціальні процеси, окремі групи цих відносин з часом втрачають свою актуальність та суспільне призначення. Вони можуть відмирати поступово або відразу, залежно від причин, що лежать в основі цих явищ. Так, наприклад, канули у небуття адміністративно-правові відносини народного й партійного контролю, майже не застосовуються норми ст. 157 КУАП, які регламентують деліктні відносини, пов´язані зі скоєнням дрібної спекуляції тощо.

Постійно змінюючись і коригуючись, система публічних потреб спричиняє до змін і коригування адміністративно-правових норм. Це породжує нові або оновлені суспільні відносини у владно-управлінській сфері, які можуть мати інші ознаки та властивості.

"Модернізація" правового масиву адміністративного права - це постійний, майже безперервний процес. Те саме характерно і для його відносин, практика здійснення яких змушує до продовження нормотворчості у сфері владно-управлінської діяльності. Цей своєрідний кругообіг з часом може суттєво змінити характеристики адміністративно-правових відносин, які набувають нових якісних ознак і властивостей. Особливо ці зміни є відчутними під час проведення кардинальних оновлень владно-управлінської моделі, нормативне забезпечення роботи якої здійснюється переважно за рахунок норм адміністративного права.

Розгляд характеристик будь-яких правовідносин, у тому числі й адміністративно-правових, потрібно проводити, виходячи з двох ключових позицій. Перша - стосується системи обов´язкових елементів, з яких складається зміст цих відносин, тобто об´єкта, суб´єктів та юридичних фактів. Друга - пов´язана із загальними особливостями відносин адміністративного права (насамперед це стосується їх властивостей і видових ознак).

Вітчизняними вченими-адміністративістами у різних наукових та навчальних джерелах наводяться різноманітні визначення адміністративно-правових відносин. Так, у підручнику з адміністративного права України за редакцією професора Ю.П. Битяка адміністративно-правові відносини визначено як суспільні відносини у сфері державного управління, учасники яких є носіями прав і свобод, урегульованих нормами адміністративного права [1, с.40].

В іншому навчальному джерелі - підручнику доцента В.К. Колпакова під адміністративно-правовими відносинами розуміється результат впливу адміністративно-правових норм на поведінку сфери державного управління, внаслідок якого між ними виникають сталі правові зв´язки державно-владного характеру [6, с 80].

На думку професора І.П. Голосніченка, адміністративно-правові відносини - це система прав та обов´язків органів виконавчої влади, посадових осіб і службовців, громадян та інших суб´єктів, а також взаємозв´язок між ними в результаті здійснення державної виконавчої влади та відповідальності у сфері державного управління [3, сі7].

Стислий аналіз цих варіантів визначення адміністративно-правових відносин свідчить про існування двох підходів до його формулювання. Перший має стисле (загальне) викладення, що пропонується в підручнику за редакцією професора Ю.П. Битяка, а другий - розширене, яке використовують професор І.П. Голосніченко і доцент В.К. Колпаков. Кожен з них має свої переваги та недоліки. Наприклад, у першому викладається лише сутність цих відносин - їх державно-управлінський характер та адміністративно-правова регламентація правосуб´єктності їх учасників. І навпаки, за другого підходу його прихильники намагаються максимально повно викласти ознаки цих відносин.

Зважаючи на особливості перехідного періоду розвитку українського адміністративного права, який характеризується значними змінами властивостей його відносин, вважаємо за доцільне використання стислого варіанту викладення визначення адміністративно-правових відносин, під якими, на нашу думку, слід розуміти суспільні відносини, учасники яких мають достатній рівень адміністративно-правової правосуб´єктності.

Відповідно до раніше запропонованої схеми перший блок питань, що стосуються характеристики відносин адміністративного права, - це питання його складу.

Структурно склад адміністративно-правових відносин утворюють такі елементи: об´єкт, суб´єкти та юридичні факти. Крім цих складових, деякі вчені виділяють ще такий елемент, як юридична основа, у ролі якої виступають адміністративно-правові норми, що опосередковують зміст адміністративно-правових відносин, визначають права, обов´язки, а також поведінку учасників таких відносин, впливають на їх характер і мету [4, с.31].

На наш погляд, даний елемент слід розглядати тільки як факультативний, оскільки суб´єкти та об´єкт конкретних адміністративних правовідносин вже мають закріплену нормами адміністративного права відповідну юридичну основу.

Першим елементом складу відносин адміністративного права є його об´єкт. Без сумніву, він відіграє роль ключового у цих відносинах. Від того, наскільки повно і правильно буде визначено об´єкт, залежить не тільки поведінка суб´єктів адміністративно-правових відносин, а й досягнення кінцевої мети цих відносин.

З приводу об´єкта адміністративно-правових відносин у наукових колах існує кілька думок. Більшість авторів вважають, що об´єктом відносин адміністративного права є дії, поведінка людей - учасників управлінських відносин [5, с.102-103]. Інші вчені поділяють об´єкт на два види: перший - це предмети і матеріальні речі, другий - немайнові відносини (дії, поведінка людей) [8, с 85-86].

Зі змісту останніх підручників з адміністративного права України, можна зробити висновок, що їх автори в розв´язанні цього питання схиляються на бік професора Ю.М. Козлова.

Так, у підручнику, за редакцією Ю.П. Битяка, об´єкт адміністративно-правових відносин - це те, заради чого виникають правовідносини (дії, утримання від дій) [1, с.41].

На думку доцента С.Т. Гончарука, об´єктом адміністративно-правових відносин є те, відносно чого вони виникають, розвиваються і припиняються. Передусім це суспільні відносини, що уособлюють характер діяльності окремих суб´єктів права (їхніх дій чи бездіяльності ), юридичні наслідки їх поведінки, певні правові інтереси, у тому числі майнового чи немайнового характеру та ін. [4, с.32].

На наш погляд, наведені позиції потребують суттєвого уточнення. По-перше, ми згодні, що об´єктом адміністративно-правових відносин є те, заради чого (відповідно до чого) вони виникають. По-друге, також підтримуємо тезу, що в основу дій (бездіяльності) учасників правовідносин покладено певні інтереси. По-третє, не можна погодитись з тим, що об´єкт адміністративно-правових відносин - це дія (бездіяльність), поведінка суб´єктів адміністративних відносин. Якщо це так, то що тоді покладено в основу іншого обов´язкового елементу відносин адміністративного права - юридичних фактів?

Як відомо, юридичні факти - це певні події, які служать підставою для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин. Юридичні факти - це своєрідний імпульс, який може надавати відносинам адміністративного права динамічних властивостей. Він поєднує в собі як внутрішнє ставлення суб´єктів до певної дії або події, так і зовнішній вираз їхнього діяння або події, на яку вони вже не в змозі об´єктивно вплинути після настання відповідного результату.

Об´єкт адміністративно-правових відносин не може перебувати в динаміці - навпаки, він знаходиться у статичному стані, навколо нього відбуваються дії або події, що стосуються конкретних суб´єктів. Не слід плутати об´єкт адміністративно-правових відносин з об´єктом адміністративного правопорушення. Якщо останній - це суспільні відносини, які охороняються нормами законодавства про адміністративні правопорушення, то об´єкт відносин адміністративного права - це частина загальних (публічних) потреб та інтересів, що реалізуються за допомогою норм адміністративного права.

Пропонуючи такий варіант визначення об´єкта адміністративно правових відносин, необхідно враховувати, що:

1)      адміністративне право - це правова галузь, яка є класичним представником публічного права;

2)      головним завданням адміністративного права є забезпечення загальних (публічних) потреб та інтересів у процесі владно-управлінської діяльності;

3)      владна сторона (або сторона з більшою правосуб´єктністю) адміністративно-правових відносин у першу чергу має керувати не поведінкою інших суб´єктів (у горизонтальних відносинах вона фактично не може цього робити), а процесами, які пов´язані з реалізацією конкретних публічних потреб у визначеній частині управлінської сфери.

Колективний або індивідуальний суб´єкт відносин адміністративного права (громадянин, юридична особа та ін.), реалізуючі свої права за допомогою функцій владно-управлінської діяльності, у першу чергу стикається з публічними потребами та інтересами, які репрезентує владний суб´єкт. Відбувається своєрідне зіставлення одних інтересів (приватних або вузько публічних) з іншими (вже тільки публічними), значно більшими за обсягом і значущими для суспільства. Якщо ці інтереси не вступають між собою у протиріччя, відповідно до нормативно визначених процедур, відбувається реалізація згаданих вище потреб у межах владно-управлінської діяльності або в інших формах державної діяльності, пов´язаних з нею (наприклад, адміністративна юстиція), здійснення яких регламентовано нормами адміністративного права. І навпаки, коли зазначені вище групи інтересів не збігаються, вступають між собою в певні протиріччя, процес їх реалізації або взагалі припиняється, або відкладається до усунення причин, що лежать в основі цих протиріч (наприклад, спроба 20-річним громадянином отримати дозвіл на придбання мисливської вогнепальної нарізної зброї).

У відносинах адміністративного права публічні потреби та інтереси домінують над інтересами індивідуального суб´єкта, і нічого дискримінаційного тут немає. Якщо громадянин є законослухняним і його відносини з владою відбуваються у звичайному управлінському режимі, то він, реалізуючи власні потреби, обов´язково з повагою і відповідальністю буде ставитись до потреб та інтересів інших членів суспільства.

Крім того, у громадянина є передбачене нормами ст. 38 Конституції України право брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та місцевого самоврядування, тобто громадянин має можливість брати участь у процесі формування системи публічних потреб та інтересів.

Закріплення в ролі об´єкта адміністративно-правових відносин публічних потреб та інтересів утворює реальну можливість здійснити класифікацію цих об´єктів. Першочерговим критерієм при цьому виступатиме рівень узагальнення або обсяг (масштаб) публічних інтересів, що реалізуються за допомогою норм адміністративного права.

Використовуючи зазначений критерій, об´єкт відносин адміністративного права пропонується поділити на загальний, родовий, видовий та безпосередній.

Загальний об´єкт адміністративно-правових відносин утворюють сукупні публічні потреби та інтереси, які реалізуються нормами адміністративного права.

Родовий об´єкт - це групи публічних потреб та інтересів, що втілюються в життя однаковими за функціональним призначенням нормами адміністративного права. За цією ознакою родовий об´єкт поділяється на дві складові частини: 1) сукупність публічних потреб, що забезпечуються сферою владно-управлінської діяльності; 2) система публічних інтересів у сфері адміністративно-правового захисту.

Видовий об´єкт є похідним від родового. Це відокремлена група публічних потреб, що реалізується в рамках однотипових адміністративно-правових відносин - державного управління, комунального управління, адміністративної відповідальності, адміністративної юстиції та ін.

Безпосереднім об´єктом виступають частини видового об´єкта, окремі публічні потреби та інтереси, які забезпечуються або захищаються на конкретних ділянках владно-управлінської діяльності або сфери адміністративно-правового захисту (наприклад, паспортна система, адміністративно-юрисдикційна діяльність загальних судів тощо).

З об´єктом адміністративно-правових відносин тісно пов´язаний їхній предмет, додатковий елемент складу цих відносин, у ролі якого можуть виступати конкретні речі, матеріальні, грошові цінності, майно та ін. Наявність або відсутність предмета визначається особливостями змісту безпосереднього об´єкта відносин адміністративного права. Так, безпосередній об´єкт відносин паспортної системи має прямий зв´язок з предметом цих відносин - паспортом громадянина України, а вже процес реалізації безпосереднього об´єкта адміністративно-правових відносин у сфері управління культурою не обов´язково повинен пов´язуватися з матеріалізованим предметом.

Завершуючи розгляд питання об´єкта адміністративно-правових відносин, потрібно ще раз нагадати, що в його ролі мають виступати публічні потреби та інтереси, які впроваджуються в життя за допомогою норм адміністративного права в конкретній галузі владно-управлінської діяльності або адміністративно-правового захисту. Така новація за умов її подальшого серйозного вивчення дозволить виробити узагальнені ознаки, які відрізнятимуть об´єкти адміністративно-правових відносин від об´єктів інших управлінських галузей права, а також значно конкретизувати об´єкти адміністративно-правових відносин, упорядкувати їхню систему за допомогою відповідної класифікації, виробити дієві схеми повної та своєчасної реалізації публічних потреб та інтересів у тій частині правового поля, у якому складаються і відбуваються відносини адміністративного права.

Наступним обов´язковим елементом складу адміністративно-правових відносин є їх суб´єкти, під якими розуміються конкретні учасники (сторони) цих відносин, що наділені законодавчо (нормативно) закріпленими правами й обов´язками, які вони реалізують у сфері владно-управлінської діяльності або в галузі адміністративно-правового захисту.

Необхідною передумовою для вступу цих суб´єктів у відносини адміністративного права виступає наявність у них адміністративної правосуб´єктності, складовими якої є адміністративна правоздатність та адміністративна дієздатність.

Адміністративною правосуб´єктністю володіє дуже широкий загал учасників суспільних відносин. Це пояснюється у першу чергу надзвичайною багатоманітністю управлінських схем, владними суб´єктами яких можуть бути не тільки державні управлінські структури, а й недержавні інституції, наділені владною компетенцією у сфері управління (наприклад, органи місцевого самоврядування, окремі громадські організації). Крім того, владно-управлінські повноваження мають інституції, що репрезентують законодавчу та судову владу, а також органи прокуратури (із суб´єктами законодавчої влади і прокуратури пов´язані так звані внутрішньоапаратні управлінські відносини).

Під адміністративною правоздатністю розуміється здатність суб´єкта відносин адміністративного права мати права та виконувати юридичні обов´язки у сфері застосування адміністративно-правових норм.

Адміністративна правоздатність державних і недержавних владних органів (їх посадових осіб) визначається колом їх компетенції, яка закріплена в законодавчих або інших нормативно-правових актах.

Адміністративна правоздатність цих структур може бути загальною і спеціальною. Загальна правоздатність притаманна всім органам. Спеціальна правоздатність є додатком до загальної і полягає в можливості здійснювати окремі завдання, пов´язані з державним управлінням або адміністративно-правовим захистом (наприклад, виконання контрольних функцій, юрисдикційна діяльність та ін.).

Адміністративна правоздатність владних суб´єктів виникає в більшості випадків з часу видання акта про їх утворення, а припиняється з їх реорганізацією або ліквідацією.

Адміністративна правоздатність громадян (індивідуальних суб´єктів) розглядається як сукупність прав, свобод і обов´язків, зафіксованих у Конституції та інших законодавчих (нормативно-правових) актах.

Адміністративна правоздатність громадян (індивідуальних суб´єктів) частково виникає з моменту їх народження (наприклад, право на медичну допомогу) і припиняється з їх смертю. У деяких випадках адміністративна правоздатність громадянина залежить від його віку (наприклад, реалізація права на освіту).

З адміністративною правоздатністю тісно пов´язана адміністративна дієздатність - спроможність суб´єкта своїми діями реалізовувати права, виконувати обов´язки, передбачені нормами адміністративного права, і нести відповідальність згідно з цими нормами.

У владних і колективних суб´єктів адміністративна правоздатність і дієздатність настають одночасно, тобто з моменту їх утворення (реєстрації).

У громадян України адміністративна дієздатність виникає пізніше їх правоздатності. Вік її остаточного настання для фізичних осіб чинним законодавством регламентується нечітко (виняток становить 16-річний вік, з якого настає адміністративна відповідальність).

Адміністративна правосуб´єктність як громадян, так і колективних суб´єктів може бути загальною та спеціальною. Кожна особа може одночасно мати як загальну, так і спеціальну правосуб’єктність (наприклад, іноземний громадянин, студент, громадянин, який знаходиться під адміністративним наглядом міліції, та ін.)

У зв´язку з цим виникає проблема класифікації суб´єктів адміністративно-правових відносин. У загальній теорії права вироблена чітка позиція щодо поділу всіх суб´єктів права на дві групи: громадяни й організації [7, с 269]

Використання такої класифікації в науці адміністративного права є не зовсім вдалим. Намагаючись розв´язати дану проблему, професор Д.Н. Бахрах пропонує замість поняття "громадянин" використовувати поняття "індивідуальний суб´єкт ", а замість поняття "організації"" - "колективні суб´єкти"[2, с.22].

Враховуючи поділ адміністративної правосуб´єктності на загальну і спеціальну, а також структурні характеристики окремих організацій, наведений варіант класифікації Д.Н. Бахраха заслуговує на увагу, однак і він має окремі недоліки. Так. досить проблематичним виглядає віднесення юридичної особи або посадової особи до конкретної групи суб´єктів.

Юридична особа в більшості випадків є колективом осіб, а в деяких випадках за її діяльністю може стояти лише один індивід, тому в першому випадку юридична особа має розлягатися як колективний суб´єкт, а у другому - як індивідуальний суб´єкт.

Що стосується посадової особи, то, виконуючи свої повноваження, вона діє як представник органу, організації, установи, тобто колективного суб´єкта. її дії тягнуть за собою юридичні наслідки для організації, тому вони повинні бути визнані діями організації. Суб´єктом правовідносин тут виступає саме організація, а не посадова особа, що діє від її імені [2, с.22].

У разі, якщо особа за скоєння посадового правопорушення притягується до адміністративної відповідальності, то вона стає індивідуальним суб´єктом адміністративного правопорушення [2, с.23].

Наступним, найбільш розповсюдженим способом поділу учасників відносин адміністративного права є їх градація на владні та невладні суб´єкти.

Останнім часом в Україні суттєво зросла кількість владних суб´єктів адміністративно-правових відносин. Насамперед це Президент України, Адміністрація Президента України, Конституційний Суд України (внутрішньоапаратні відносини), Національний банк України, Рада національної безпеки й оборони, Рахункова палата, Вища рада юстиції, Фонд державного майна України, місцеві державні адміністрації, структури місцевого самоврядування та ш.

До суб´єктів адміністративно-правових відносин, які наділені владною компетенцією, можна віднести:

а)      державні структури та їх посадові особи: Президент України; органи виконавчої, законодавчої, судової влади; Нацбанк України та інші державні органи;

б)      недержавні владні органи - органи місцевого самоврядування та їх посадові особи;

в)      громадські організації, що мають делеговані державою владні повноваження (об´єднання громадян, народні дружини, різноманітні спілки та ін.)

Існує тенденція щодо підвищення адміністративно-правового статусу невладних суб´єктів. У першу чергу це стосується фізичних осіб - громадян. Поясненням цьому служить процес подальшої оптимізації співвідношення їх прав та обов´язків у сфері владно-управлінської діяльності, а також впровадження більш ефективних засобів адміністративно-правового захисту їхніх інтересів та потреб (наприклад, адміністративна юстиція).

Систему невладних суб´єктів відносин адміністративного права утворюють:

а)      громадяни України, підприємства, установи, організації недержавних форм власності, їхні підрозділи, власники, менеджери та інші об´єднання громадян, кооперативи, самодіяльні організації тощо;

б)      іноземні громадяни та особи без громадянства, їхні підприємства, установи й організації та ін.

Останнім обов´язковим елементом складу адміністративно-правових відносин є юридичні факти - певні життєві обставини, які є підставою для виникнення, зміни та припинення правових відносин.

Зазначені обставини недаремно називають юридичними фактами, їх настання тягне за собою юридичні наслідки - початок, продовження або завершення правовідносин.

За ознакою характеру юридичного наслідку юридичні факти поділяються на:

а) правоутворюючі, тобто ті, що породжують адміністративні правовідносини (отримання в органах внутрішніх справ технічного паспорта на придбаний автомобіль);

б)      правозмінюючі фактори, які викликають зміну правовідносин (наприклад, передача на баланс державної установи майна іншої державної установи);

в)      провозастосовуючі (наприклад, лікування в державному закладі охорони здоров´я).

Другим критерієм поділу юридичних фактів є вольова ознака, за якою вони поділяються на події та дії.

Події - це юридичні факти, явища, настання яких не залежить від волі учасників правовідносин (наприклад, землетруси, самозаймання, епідемії, епізоотії, припинення певного строку, нещасний випадок з людиною, технічні катастрофи тощо).

Дії - це результат активного волевиявлення людей, зовнішній вираз їхньої волі та свідомості. Дії можуть поділятися на правомірні й неправомірні. Правомірні дії - це такі дії людей, які відповідають вимогам адміністративно-правових приписів. Правомірні дії можуть здійснюватися шляхом видання актів управління, складання індивідуальних актів, укладання адміністративних угод, написання заяв тощо. Крім цього, правомірні дії можуть чинитися у вигляді юридичних проступків, тобто таких правомірних дій, які відповідають вимогам адміністративно-правових норм (наприклад, дотримання правил дорожнього руху, вчасна сплата комунальних послуг, оплата проїзду в громадському транспорті тощо).

Неправомірні дії - це передусім порушення адміністративно-правових норм або норм інших управлінських правових галузей (земельного, фінансового права), за які чинним законодавством передбачена адміністративна відповідальність. Неправомірні дії можуть утворювати склад адміністративних або кримінальних правопорушень. До осіб, які своїми діями (бездіяльністю) спричинили виникнення деліктних адміністративно-правових відносин, можуть застосовуватися дисциплінарні стягнення.

Розглядом юридичних фактів - останнього обов´язкового елемента складу адміністративно-правових відносин - завершується перший етап ознайомлення з характеристиками їхнього змісту. Необхідно відзначити кілька важливих моментів: по-перше, елементи, які складають структуру зазначених відносин, тісно пов´язані з нормами адміністративного права; по-друге, вдосконалення механізмів визначення їхніх родових, видових та безпосередніх об´єктів спонукає до подальшого поліпшення якості нормативного середовища, яке забезпечує здійснення адміністративно-правових відносин; по-третє, у перспективі слід змінити деформовані пропорції адміністративно-правового масиву у бік зростання в ньому питомої ваги законодавчих норм і, навпаки, зменшення маси підзаконних, відомчих нормативно-правових актів, які повинні відігравати допоміжні функції щодо відповідних законів.

Використана література

1.      Адміністративне право України: Підруч. для юрид. вузів і фак-в / За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2001.

2.      БахрахД.Н. Административное право. Учеб. для вузов. - М., 1999.

3.      Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Посіб. - Ірпінь., 1998.

4.      Гончарук С. Т. Адміністративне право України: Навч. посіб. -К.,2000.

5.      Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. -М, 1967.

6.      Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підруч. - К., 1999.

7.      Общая теория советского права. -М., 1966.

8.      Петров Г.М. Советское административное право. Часть общая. -Л., 1961.



Повернутися до змісту | Завантажити
Інші книги по вашій темі:
Адміністративне право України: тенденції трансформації в умовах реформування
Конкурентне право України
Дипломатичне представництво: організація і форми роботи
Аграрне право України
Історія держави і права України - Ч.1
Юридична деонтологія
Історія вчень про державу і право
Адміністративне право України
Аграрне право України
Юридична деонтологія (Основи юридичної діяльності)
Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади
Правове регулювання застосування сили працівниками правоохоронних органів
Цивільне право України. Загальна частина
Історія вчень про право і державу
Податкове право