Електронна бібліотекапідручники


Адміністративне право України: тенденції трансформації в умовах реформування

2. Загальні питання аксіології адміністративного права України


Проблему суспільної цінності сучасного адміністративного права України (аксіологічний аспект) можна розглядати з двох визначальних позицій. Перша - пов´язана з місцем і роллю адміністративного права у вітчизняній правовій системі, друга позиція характеризується змістом основних завдань, що покладаються на цю правову галузь як на один із головних правових інструментаріїв регулювання соціально-управлінських процесів у суспільстві.

Алгоритм розгляду питання про місце адміністративного права у правовій системі України, має будуватися за схемою, у ролі основних елементів якої виступають поняття: фундаментальна галузь права; галузь публічного права; метропольна галузь права у сфері державного управління.

Не викликає сумніву правильність тези професора В.Б. Авер´янова про те, що адміністративне право - це класичний зразок фундаментальної галузі так званого публічного права [1, с. 9].

Зупинимось докладніше на кожній зі складових цієї характеристики. Фундаментальність адміністративного права означає, що воно є невід´ємною складовою підвалин вітчизняної правової системи разом з іншими профілюючими галузями права, такими, як конституційне право, цивільне право, кримінальне право, а також процесуальними галузями утворює, з юридичного боку, провідну частину розвинутої правової системи, її непорушне ядро [2, с 247].

Структурно-фундаментальні галузі української системи права складаються з трьох функціональних поясів (в основу поділу системи фундаментальних галузей права на функціональні пояси покладене функціональне призначення цих галузей, воно може бути регулятивне, охоронне або змішане).

Перший пояс утворює конституційне право, норми якого є відправними у формуванні змісту інших фундаментальних правових галузей. Первинність конституційного права за відношенням до інших фундаментальних галузей права не потребує додаткових доказів і роз´яснень. Згадаймо лише те, що його норми мають вищу юридичну силу та відіграють роль своєрідних першооснов, за допомогою яких будуються інші фундаментальні галузі права, визначається їх функціональне призначення та орієнтири стратегічного розвитку.

Другий функціональний пояс утворюють норми адміністративного і цивільного права, за допомогою яких в основному втілюються у життя базові конституційні принципи, що присвячені таким важливим питанням, як: правовий статус людини і громадянина, власність, організація та функціонування виконавчих і розпорядчих органів влади тощо.

Третій функціональний пояс системи фундаментальних галузей права, складає кримінальне право, функціональне призначення якого має яскраво виражену охоронну спрямованість, захист суспільства від найбільш небезпечних правопорушень - злочинів.

Адміністративне право займає центральне місце в системі фундаментальних галузей права. Пов´язуючись якнайтісніше з конституційним правом, воно забезпечує процес повної та своєчасної реалізації значної частини конституційних положень у сфері прав, свобод та обов´язків людини і громадянина, діяльності Президента України та інших органів виконавчої влади, територіального устрою України, відправлення певних видів правосуддя, функціонування виконавчих органів місцевого самоврядування та їх взаємодії зі структурами державної виконавчої влади.

Також тісно адміністративне прав переплітається з іншими фундаментальними правовими галузями. Так, норми адміністративного права, як і норми цивільного права, регулюють майнові відносини. Однак перші це здійснюють у межах публічного права, другі в рамках так званого приватного права, норми якого регулюють відносини між суб´єктами, котрі відстоюють свої власні (приватні) інтереси.

З кримінальним правом адміністративне право зближують завдання щодо виконання охоронних функцій та спільна приналежність до системи публічного права. Також у багатьох випадках можуть збігатися родові й видові об´єкти адміністративних та кримінальних правопорушень. Різниця між цими фундаментальними галузями зводиться до двох моментів: по-перше, адміністративне право на відміну від кримінального є багатофункціональним, ним здійснюються як регулятивні, так і охоронні функції; по-друге, кримінальні заходи правового захисту порівняно з адміністративними характеризуються значно більшою суворістю, тому що застосовуються до осіб, які скоїли злочини.

Щоб наша уява про місце адміністративного права в підвалинах правової системи України була більш повною, слід навести загальні характеристики фундаментальних галузей права, що пропонуються професором С.С. Алексєєвим. На його думку, фундаментальні галузі: 1) вичерпно конкретизують генеральні юридичні режими, групові методи правового регулювання; 2) відрізняються юридичною "чистотою", яскравою контрастністю, юридичною несумісністю і тим самим виключають можливість взаємного субсидіарного застосування норм, що входять у дані галузі; 3) юридично первинні, тобто містять вихідний правовий матеріал, який потім так чи інакше використовується під час формування правових режимів інших галузей; 4) у своїй сукупності, як ядро цілісної системи, вони мають струнку завершену архітектоніку, спаяні чіткими закономірними залежностями, ієрархічними зв´язками [2, с. 248].

Без сумніву, перелік цих характеристик не є вичерпним, і його можна доповнити окремими положеннями, що стосуються практичної ролі, яку відіграють фундаментальні галузі в суспільному житті. Кожна з цих правових галузей: 1) виконує окреме стратегічне завдання в процесі регулювання суспільних відносин; 2) маючи особливі характеристики галузевої правосуб´єктності, відіграє одну з вирішальних ролей у реалізації прав, свобод та обов´язків людини і громадянина; 3) здійснює безпосереднє правове супроводження функціонування всіх або окремих гілок влади; 4) у власній структурі обов´язково містить норми правової відповідальності; 5) обслуговується відповідною процесуальною галуззю або підгалуззю, як це відбувається в адміністративному праві.

Наступним аспектом, який характеризує місце адміністративного права в правовій системі України, є його публічність. Раніше вже наголошувалось, що адміністративне право є класичним представником так званого публічного права.

Публічне право - це одна з частин правової системи держави, яка об´єднує галузі права, що регулюють суспільні відносини, які забезпечують загальний, сукупний (публічний) інтерес. До галузей публічного права відносять: міжнародне публічне право, конституційне право, адміністративне право, фінансове, земельне право, кримінальне та кримінально-процесуальне право та ряд інших.

Потрібно відмітити, що норми галузей, які об´єднані в публічне право, обслуговують суспільні відносини, обов´язковою з сторін яких мають виступати владні структури, що наділені правом відстоювати публічні (загальні) інтереси. Зазначені владні структури можуть представляти як державні, так і недержавні інститути (наприклад, органи місцевого самоврядування).

Основною сферою застосування адміністративного права є владно-управлінська діяльність, зазначена діяльність, яка характеризується значними масштабами і видовою різноманітністю. Як одна з ключових галузей публічного права, адміністративне право покликано реалізовувати публічні потреби й інтереси у процесі здійснення покладених на нього регулятивних і охоронних функцій.

У науковій і навчальній літературі можна зустріти думки про доцільність поділу адміністративного права на публічне та приватне [3, с. 5-6].

Прихильники цієї точки зору вважають, що адміністративне приватне право має охоплювати норми, які регулюють відносини управлінського характеру, що виникають між державою та фізичними особами на підставі юридичних актів (наприклад, питання паспортного режиму, порядку пересування іноземних громадян у межах країни, організації та проведення демонстрацій, мітингів, реєстрації релігійної громади тощо) [там же, с 6].

На мою думку, під час вирішення цієї проблеми слід спиратись на висновки, зроблені професором Авер´яновим, котрий стверджує, що вирішальним критерієм віднесення конкретної галузі до публічного чи приватного права є не характер суб´єктів суспільних відносин, що регулюються, а характер самого регулювання даних відносин, який проявляється у специфічній меті регулювання та його юридичних наслідках [1, с. 9].

Виходячи з цього можна констатувати, що немає принципового значення, коли в ролі одного із суб´єктів адміністративно-правових відносин виступає приватна (фізична або юридична) особа, тому що характер регулювання цих відносин і його кінцева мета спрямовані на відстоювання загальних (публічних) потреб.

При цьому мають бути також задоволені й потреби цієї приватної особи, але за умов, що вони не протиставляються загальним інтересам, які репрезентує відповідна владна структура.

Слід зауважити, що сучасний розвиток ключових управлінських галузей вітчизняного публічного права гальмується через недостатнє вивчення проблем формування і реалізації публічних інтересів, вироблення оптимальної формули їх співвідношення з інтересами та потребами конкретної людини. З огляду на це, перед адміністративним правом постають реальні перспективи еволюції як галузі публічного права, що неминуче буде сприяти подальшому збагаченню змісту його аксіологічних характеристик.

Займаючи ключове положення у фундаменті правової системи України, виконуючи провідну роль у процесах регулювання владно-управлінських відносин, адміністративне право небезпідставно вважається визначальним для таких управлінських правових галузей, як: фінансове право, земельне право, екологічне право, господарське право та ін. Саме завдяки адміністративному праву, у першу чергу, перелічені правові галузі зобов´язані своїм сучасним самостійним функціонуванням. їхній зв´язок з адміністративним правом можна порівняти зі зв´язком сателітів із метрополією. Маючи для порівняння з адміністративно-правовою галуззю достатньо обмежений за обсягом предмет правового регулювання, "сателітні" галузі не можуть повністю забезпечити власний автономний розвиток, вони знаходяться у відчутній залежності від адміністративного права - "метропольної" управлінської галузі. Ними широко використовується метод адміністративно-правового регулювання, у багатьох випадках також збігаються і форми управлінської діяльності. Крім цього, похідні від адміністративного права управлінські галузі для забезпечення власних процедурних відносин використовують адміністративно-процесуальні приписи. Вони мають також відчутну залежність від "метрополії"" з питань здійснення охоронних функцій. З цією метою ними використовуються норми, що складають інститут адміністративної відповідальності. Такі "родинні" зв´язки тільки ще раз підтверджують домінуюче положення адміністративного права серед інших управлінських галузей права.

Фундаментальна галузь публічного права забезпечує виконання всього комплексу правових функцій (регулювання, охорони та виховання) у владно-управлінській сфері. Цими високими і незаперечними характеристиками можна завершити розгляд питання про роль і місце адміністративного права у правовій системі України.

Наступний компонент, без якого наведені характеристики суспільної цінності адміністративного права будуть відчутно неповними, складають основні завдання, що покладаються на цю правову галузь.

Адміністративне право є найбільш динамічним і в нормативному плані нестабільним правовим інструментарієм регулювання суспільних відносин. Це пояснюється як його багатофункціональністю, так і швидкими змінами тактичних завдань, що коригуються поточними суспільними інтересами в конкретних соціальних сферах.

Зміни, що почали відбуватися в українському суспільстві в 90-х роках минулого століття, не могли не спричинити процеси трансформації теорії та практики вітчизняного адміністративного права. Потреба побудови нової незалежної країни, становлення її основних владно-управлінських інституцій, фактична зміна суспільно-політичної формації, проблеми впровадження елементів ринкової економіки в народному господарстві, перегляд і підвищення правового статусу людини та громадянина, заходи щодо практичного втілення задекларованих намірів побудови демократичного суспільства - ось неповний перелік факторів, що радикальним чином вплинули на процес подальшого розвитку адміністративного права в Україні.

За часів радянської влади адміністративно-правова галузь відігравала роль потужного і надійного правового важеля, за допомогою якого на всіх владних рівнях реалізовувалася політика незмінно правлячої Комуністичної партії Радянського Союзу. В умовах жорстких адміністративно-правових режимів за допомогою фактично монопольної функції державного управління за перші 50-60 років існування СРСР вдалося досягти відчутних позитивних результатів у більшості галузей соціального життя.

Однак владно-управлінська модель, в основі якої були тотальна державна регламентація, пріоритетність колективізму над інтересами конкретної людини, жорсткий державний примус, не могла розраховувати на тривале успішне функціонування.

Можливості радянського адміністративного права були штучно звужені, а вектори його розвитку обмежувалися лише двома основними напрямками - державним управлінням і адміністративним примусом.

Саме з цих позицій, переважно оцінювалось і продовжує оцінюватись суспільне призначення адміністративного права. За твердженням професора Б.В. Авер´янова, принципова зміна поглядів на суспільне призначення адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах із громадянами, а саме: не владарювання над людиною, служіння їй, адміністративне право за своїм глибинним призначенням має визначатись не як "право державного управління", а як "право забезпечення і захисту прав людини" [1, с 10].

У цілому підтримуючи цю концептуально вірну позицію, слід дещо її розвинути та зробити при цьому необхідні акценти. Поза всяким сумнівом, після покладання на державу нових обов´язків, передбачених нормами статті 3 Конституції України, а саме: утвердження та забезпечення прав і свобод людини й відповідальності перед нею за свою діяльність, мають змінитись стосунки між цими головними суспільними фігурантами, у тому числі й у сфері відносин, що регулюються адміністративним правом.

Проаналізувавши зазначені вище конституційні положення, можна дійти висновку, що вони в цілому є визначальними для всіх галузей правової системи України, особливо це стосується представників так званого публічного права. Інша річ, що для реалізації цих високих декларацій кожна галузь використовуватиме власний набір правового інструментарію, який складають тільки характерні для неї правові риси, форми, методи, функції, режими тощо.

Тому, на наш погляд, викладена професором А.В. Авер´яновим сутність суспільного призначення адміністративного права України має бути доповнена трьома важливими моментами і трансформована в його стратегічну мету, зміст якої полягає в забезпеченні захисту прав і свобод людини, сприянні особі у виконанні обов´язків перед суспільством під час реалізації публічних інтересів у межах владно-управлінської діяльності.

Обґрунтовуючи це розширення характеристик суспільного призначення адміністративного права, необхідно виходити з таких положень: 1) норми адміністративного права повинні забезпечувати належне правове обслуговування відносин, пов´язаних з адміністративно-правовим статусом людини, виходячи з того, що серед його загальновизнаних елементів правам і обов´язкам належить головне місце (норми ст.З Конституції, безумовно, є вирішальними у визначенні високого правового статусу людини і громадянина в нашій країні, але не менш вирішальними щодо цього правового статусу є норми ст. 23, 68 Основного Закону України, які покладають на кожну людину й загальні обов´язки мати зобов´язання перед суспільством і неухильно додержуватися Конституції України та Законів України, не посягаючи на права і свободи, честь і гідність інших людей); 2) адміністративне право - це важлива складова публічного права, яка покликана відстоювати рівною мірою як публічні потреби, так і потреби конкретної людини, якщо вони кореспондуються із загальними інтересами і не протиставляються їм; 3) основною формою, у рамках якої реалізуються норми адміністративного права, є владно-управлінська діяльність, тобто виконавчо-розпорядча діяльність органів виконавчої влади та інших державних і недержавних структур, наділених владною компетенцією (наприклад, НБУ, виконкоми місцевих рад, окремі громадські організації).

Якщо забезпечення і захист прав людини, а також сприяння виконанню нею обов´язків перед суспільством можна розглядати як загальні ознаки суспільної цінності адміністративного права, то публічність і владно-управлінська діяльність - це безпосередньо родові ознаки цієї галузі.

Стратегічна мета адміністративного права досягається шляхом виконання його головних завдань, формування яких відбувається згідно з двома основними функціями цієї галузі права і відповідно до двох родових ознак, що характеризують його суспільну цінність.

Першим таким завданням можна вважати здійснення правового регулювання суспільних відносин щодо забезпечення прав і обов´язків людини під час реалізації публічних потреб у рамках владно-управлінської діяльності, що охоплюється предметом адміністративного права. Другим головним завданням адміністративного права є здійснення правової охорони вказаних вище відносин.

У реалізації першого завдання вирішальна роль відводиться органам виконавчої влади держави, аналогічні проблеми також покликані вирішувати також і виконавчі структури місцевого самоврядування, державні інституції, які не входять до системи виконавчої влади. Регулятивні функції внутрішньо-організаційного характеру також використовують в апаратах парламенту, судів, державних установ, підприємств тощо.

Втілення в життя другого головного завдання адміністративного права в сучасних умовах здійснюють загальні суди (у перспективі - адміністративні суди), органи виконавчої влади, Нацбанк, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Не маючи за мету детально розкривати зміст владно-управлінської діяльності та її вплив на загальну оцінку цінності адміністративного права, хотілося б відмітити, що більшість причин, які лежать в основі таких загрозливих для суспільства явищ, як корупція, широкий сектор тіньової економіки, безробіття, дитяча безпритульність, епідемії СНІДу та туберкульозу тощо, можна локалізувати і з часом усунути тільки за умов умілого й оптимального владного управління, здійснення якого регламентується в основному за рахунок норм адміністративного права.

Чи можливо за теперішнім рівнем розвитку вітчизняної адміністративно-правової галузі виконати такі складні завдання? Думаю, що ні: рецидиви радянської системи державного управління виступають своєрідним гальмом і не дозволяють зробити це повною мірою.

Ключовою проблемою, розв´язання якої відкриє шлях до всебічного втілення завдань сучасного адміністративного права, на мій погляд, є пошук нових схем формування і реалізації публічних інтересів під час управлінської діяльності, зміст яких за часів СРСР часто підмінявся інтересами держави, а точніше керівництва КПРС, вони часто не співпадали з інтересами суспільного загалу. У сучасній Україні ця ситуація повністю не викоренилась, і досі в деяких випадках за "державними інтересами" можна вгледіти інтереси наближених до влади окремих кланових угруповань.

Завершуючи розгляд питань аксіології сучасного адміністративного права, потрібно ще раз зазначити, що воно відіграє вирішальну роль в управлінні суспільними процесами. Саме за допомогою   адміністративно-правових   норм   можна утворити найсприятливіший режим для всебічної і повної самореалізації особистості, демократичного розвитку суспільства, поширення процесів свободи слова, творчості, духовного та культурного зростання громадян, або, навпаки, - вибудувати штучний "управлінський мур", об який будуть розбиватись численні потенційні таланти, і за яким пануватиме сваволя поліцейської держави.

Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан зазначав, що немає таких секторів суспільного життя, які б цілком випадали зі сфери адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, вкоріненим у суспільстві, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини [4, с.21].

Також значну роль адміністративне право відіграє у правовій системі нашої країни, займаючи центральне місце у фундаменті цієї системи. Воно утворює розгалужену управлінську підсистему, здатну на автономне функціонування і саморозвиток. Оперативно реагуючи на зміни суспільних потреб, адміністративне право генерує подальшу еволюцію всієї правової системи України.

Не так давно розпочався черговий етап розвитку вітчизняного адміністративного права, позитивні результати якого повинні наповнити новими характеристиками суспільне призначення і збагатити оцінки соціального феномену цієї фундаментальної галузі публічного права.

Використана література

1.      Авер´янов В.Б. Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування // Право України. - 1998. - №8.

2.      Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. - Т.1. -М., 1981.

3.      Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів юрид. вузів та факультетів. - К., 1996.

4.      Бренбан Г. Французское административное право. -М., 1988.



Повернутися до змісту | Завантажити
Інші книги по вашій темі:
Адміністративне право України: тенденції трансформації в умовах реформування
Конкурентне право України
Дипломатичне представництво: організація і форми роботи
Аграрне право України
Історія держави і права України - Ч.1
Юридична деонтологія
Історія вчень про державу і право
Адміністративне право України
Аграрне право України
Юридична деонтологія (Основи юридичної діяльності)
Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади
Правове регулювання застосування сили працівниками правоохоронних органів
Цивільне право України. Загальна частина
Історія вчень про право і державу
Податкове право