Українська електронна бібліотека

Загрузка...


Академія прокуратури України (збірник наукових праць)

80. Проблеми кадрового забезпечення адміністративних судів


Становлення адміністративної юстиції в Україні, завершення процесу формування системи судів адміністративної юрисдикції вимагають реалізації різнопланових заходів. При цьому на сьогодні залишається актуальним та набуває першочергового значення, враховуючи специфіку сфери публічно-правових відносин, кадрове забезпечення діяльності адміністративних судів.

У правовій державі суддям надається виключна роль, і це зрозуміло, бо на відміну від інших гілок державної влади судова влада надається судді особисто. Тому в інтересах кожної людини, суспільства і держави в цілому, щоб посади носіїв судової влади обіймали фахівці з відмінною професійною підготовкою і відповідними моральними якостями. Як зазначається в літературі, «... проблема підготовки суддівських професійних кадрів як для загальних судів, так і для спеціалізованих, є однією з найважливіших проблем реформаторських процесів в Україні» [1, 125].

Проблеми кадрового забезпечення адміністративних судів привертали увагу науковців (Ю.С. Педько, О.Г Свида та ін.), однак потребують подальших досліджень [1, 118-131; 2, 160-173]. Таким чином, метою даної статті є науковий аналіз проблем підбору кадрів на посади суддів адміністративних судів.

З етимологічної точки зору слово «підбір» (підбирати) означає «вишукуючи добирати, вибирати потрібне, відповідне чому-небудь» [3, 764]. У теорії управління «підбір кадрів» визначається як процес встановлення придатності кандидатів і вибір найбільш підготовленого з них для ефективного виконання функціональних обов’язків [4, 60]. Зміст процедури підбору кадрів становлять аналіз та оцінка особистісних якостей претендента, а також формулювання висновку про ступінь його відповідності вимогам конкретної посади [5, 24]. Сутність процедури підбору кадрів кандидатів на посаду судді адміністративного суду полягає в доборі осіб, найбільш придатних до здійснення функцій судової влади в сфері публічно-правових відносин.

У п. 10 Основних принципів незалежності судових органів, прийнятих в 1985 році на сьомому конгресі ООН у місті Мілані, встановлено, що особи, відібрані на судові посади, повинні мати високі моральні якості та здібності, а також відповідну підготовку і кваліфікацію. Кожен метод підбору суддів має гарантувати від призначення судді з неправомірних мотивів [6, 13-18].

Процедура підбору кандидатів на посаду судді відповідає конституційним нормам, які встановлюють вимоги до кандидатів (кандидатський ценз). Водночас критерії придатності носять як об’єктивний, так і

суб’єктивний характер. Перші піддаються формалізації і можуть бути вказані в законі, другі ж пов’язані з індивідуально-психологічними передумовами цієї діяльності [7, 108; 8, 142].

Відповідно до ч. 1 ст. 128 Конституції України перше призначення на посаду професійного судді строком на п’ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково, в порядку, встановленому законом. Вимоги до кандидатів на посаду судді у найбільш загальному вигляді сформульовано в ч. 3 ст. 127 Конституції України: «... громадянин України, не молодший двадцяти п’яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж роботи у галузі права не менш як три роки, проживає в Україні не менш як десять років та володіє державною мовою».

У ч. 4 ст. 127 Конституції України вказано, що суддями спеціалізованих судів можуть бути особи, які мають фахову підготовку з питань юрисдикції цих судів. У цьому разі згідно з ч. 3 ст. 59 Закону «Про судоустрій України» на посаду судді спеціалізованого суду відповідною кваліфікаційною комісією суддів може бути рекомендований громадянин України, не молодший тридцяти років, який проживає в Україні не менш як десять років, володіє державною мовою, має вищу освіту у галузі знань, що охоплюються межами юрисдикції відповідного спеціалізованого суду, та стаж роботи за спеціальністю не менше п’яти років. Вони відправляють правосуддя лише у складі колегій суддів.

З цього приводу Л.М. Москвич пише, що за юристом зберігається певна перевага, оскільки при колегіальному розгляді справи двоє з трьох суддів повинні бути правознавцями. Далі він звертає увагу на такий цікавий факт: у деяких країнах англосаксонської правової сім’ї наявність вищої юридичної освіти не є обов’язковою вимогою до претендентів на посаду судді. Як вважає автор, можливо, це пояснюється тим, що суддя в цих країнах не тільки застосовує право, а й сам є його творцем. Якщо ж установити стосовно суддів вимогу щодо вищої юридичної освіти, того ж варто вимагати і від посадових осіб законодавчої влади. Однак практика свідчить, що перевага все ж таки надається фахівцям з юридичною підготовкою [9, 101].

Справді, положення про необов’язковість юридичної освіти містяться, наприклад, у законодавстві Великої Британії та США. Але в цих країнах не існує адміністративних судів, як цілком незалежних від органів адміністративних установ (у Великій Британії створені так звані квазісудові органи трибунали, що займають проміжне становище між адміністрацією та загальними судами, у США це система органів та посадових осіб, що здійснюють квазісудові функції в органах управління) [10, 188, 194].

Вважаємо, положення ч. 3 ст. 59 Закону України «Про судоустрій України» про те, що суддями можуть бути особи, які не мають вищої юридичної освіти, суперечить правовій традиції в Україні. До того ж ставлення чинних професійних суддів до можливості поповнення суддівського корпусу колегами без юридичної освіти в цілому негативне [11, 88], а практика не знає випадків, коли б за весь період після прийняття Конституції України на посади професійних суддів зараховувались особи, які не мають вищої юридичної освіти [2, 166].

Водночас, враховуючи особливості адміністративних спорів, є сенс, щоб їх вирішували судді, які не тільки мають юридичну освіту, а й володіють ґрунтовними знаннями з проблематики державного управління та місцевого самоврядування [12, 42]. З огляду на це законодавством нашої країни передбачена можливість висунення додаткових умов до окремих категорій суддів (ч. 5 ст. 127 Конституції України та ч. 5 ст. 59 Закону України «Про судоустрій України»).

У зв’язку з тим, що судді адміністративних судів повинні володіти фаховою підготовкою з питань юрисдикції адміністративних судів, у науковій літературі також висловлюється думка про бажане висунення такої додаткової вимоги до кандидатів на посаду судді цих спеціалізованих судів, як досвід роботи у галузі управління [13, 144;

14, 200]. З цією думкою слід погодитися. Встановлення додаткових вимог стосовно стажу роботи в органах управління до осіб, які мають вищу юридичну освіту і претендують на посаду судді адміністративного суду, можна визнати цілком виправданим. Адже, як вважає О.Г. Свида, це забезпечить ефективність функціонування адміністративних судів, а також сприятиме закріпленню їхнього авторитету серед населення як важливого інструменту захисту прав та інтересів людини і громадянина й підвищить авторитет судової влади взагалі [15, 257]. Відкритим залишається питання про оптимальне визначення мінімально необхідного строку роботи в органах управління.

Стосовно кандидата на посаду судді, в тому числі адміністративного суду, передбачена вимога про вищу юридичну освіту. Згідно зі ст. 42 Закону України «Про освіту» вища освіта забезпечує фундаментальну, наукову, професійну і практичну підготовку, придбання громадянами освітньо-кваліфікаційних рівнів відповідно до їх покликання, інтересів і здібностей. Тобто вимога щодо наявності вищої юридичної освіти у кандидата на посаду судді спрямована на укомплектування судової системи професійними юристами. Проте неточність формулювання цього положення викликає деякі питання.

Так, відповідно до ст. 30 цього Закону в Україні існують базова і повна вища освіта. До здійснення суддівської діяльності слід залучати високопрофесійних фахівців, тому вважаємо за необхідне уточнити сформульовану в законодавстві вимогу про наявність повної юридичної освіти у кандидата на посаду судді.

Як уже зазначалося, вимога щодо вищої юридичної освіти передбачає високий освітньо-кваліфікаційний рівень претендента. Однак сьогодні кандидати на посаду судді мають не завжди належну професійну підготовку до суддівської діяльності, що, в свою чергу, передусім пов’язано з низькою якістю викладання у вищих навчальних закладах країни. Нині юристів в Україні готують 288 ВНЗ. Це майже стільки, як в усіх країнах Європи разом узятих. Чимало серед таких закладів технічного спрямування. Викладачі багатьох із них не досить кваліфіковані [16] . Вихід зі становища, що склалося у галузі підготовки юристів, можливий за умови перегляду програми навчання і порядку видачі ліцензій на підготовку фахівців.

Підкреслимо, що специфіка судової діяльності потребує спеціальної підготовки кандидата. У більшості держав (Франція, Португалія, Іспанія, ФРН та ін.) нормативно закріплена необхідність проходження кандидатом на посаду судді навчання в спеціалізованих навчальних закладах для суддів [17]. В Україні створення системи підготовки кандидатів передбачено ст. 129 Закону «Про судоустрій України» і Указом Президента України від 11 жовтня 2002 року «Про Академію суддів України». Одним із завдань функціонування цього навчального закладу є саме спеціальна підготовка осіб, які претендують на заняття суддівської посади.

На необхідність спеціальної підготовки вказують і практикуючі судді. На запитання: «Чи вважаєте ви, що професія судді вимагає спеціальних знань і спеціальної підготовки?» 94,4% опитаних суддів відповіли ствердно. Отже, практики схвалюють пропозицію щодо закріплення в законодавстві вимоги про обов’язкове навчання кандидата у відповідному спеціалізованому навчальному закладі до заняття суддівської посади [9, 108].

Окрім належної теоретичної підготовки майбутні судді адміністративних судів повинні одержати значний обсяг практичних навичок. Тобто необхідна така організація навчального процесу, що передбачала б послідовне опанування як глибокими теоретичними розробками у сфері здійснення правосуддя і державного управління («знаннями в галузі публічного права» [18, 296]), так і особливостями суддівської практики безпосередньо в залі суду. Як підкреслюється у фаховій літературі, необхідно удосконалювати ефективність виробничої практики [19, 55-60].

Таким чином, особи, які претендують на заняття посади адміністративного судді, мають пройти спеціалізоване навчання в Академії суддів України.

Потребує уваги і питання про вік кандидата на посаду судді адміністративного суду. У ч. 3 ст. 127 Конституції України встановлено: «На посаду судді може бути рекомендований кваліфікаційною комісією суддів громадянин України, не молодший двадцяти п’яти років ...» Кваліфікаційній комісії необхідно визначити, чи зможе 25-річна людина належним чином виконувати функції судді, адже крім юридичного стажу та стажу роботи у сфері державного управління специфіка діяльності судді передбачає наявність певного життєвого досвіду. Вважаємо за необхідне підвищити мінімальний вік кандидата на посаду судді адміністративного суду до 30 років. Специфіка професійної діяльності судді передбачає не тільки досить високий рівень освіти кандидата на цю посаду, а й достатній індивідуальний життєвий досвід.

У чинному законодавстві не зазначено максимально можливого віку кандидата на посаду судді. У ст. 126 Конституції України встановлено, що однією з підстав звільнення судді з посади є досягнення ним шістдесяти п’яти років. Виникає запитання: чи доцільно рекомендувати на посаду судді людину, яка вперше претендує на це місце, наприклад, у віці 60 років? Чи зможе такий суддя енергійно виконувати обов’язки, адже його робота супроводжується серйозним фізичним та психічним навантаженням і вимагає високої працездатності? Вважаємо: у даному випадку необхідно виходити з того, щоб в інтересах суспільства у судовій системі працювали люди, які могли б належним чином виконувати свої обов’язки тривалий проміжок часу. Тому призначення на посаду передбачає такий вік кандидата, щоб йому не довелося, щойно набувши професійного досвіду, виходити на пенсію.

Цікавим є зарубіжний досвід. У багатьох країнах положення про граничний вік кандидата знайшло законодавче закріплення. Так, у Великій Британії кандидат на посаду магістрату повинен бути не старший 60 років (граничний вік перебування на посаді 70 років). У Франції щодо осіб, які не мають п’ятирічного стажу роботи кваліфікаційної категорії у публічній службі, встановлено граничний вік 27 років, а для осіб, які мають відповідний стаж роботи, 40 років. В Італії претендувати на суддівську посаду може особа, не старша 30 років. Однак у законодавстві цих країн передбачено певні винятки, спрямовані на залучення до виконання суддівської діяльності досвідчених юристів. Наприклад, в Італії винятки допускають стосовно відомих професорів права, а також адвокатів з не менш ніж 15-річним стажем, внесених в особливі списки для заняття посад у вищих ланках судової системи. У Франції подібні винятки встановлено щодо чиновників, університетських викладачів та осіб судових професій, які мають певний професійний стаж роботи. Також у країні передбачено можливість укладення тимчасових договорів з колишніми суддями і чиновниками, вік яких не перевищує 52 років [20, 117, 182, 183, 222].

Обов’язковою вимогою щодо кандидата на посаду судді є наявність у нього певного стажу роботи в галузі права, що, як уже зазначалося, спрямовано на укомплектування суддівського корпусу досвідченими юристами. Однак відсутність у законі чіткого визначення поняття «стаж роботи у галузі права» призводить до того, що вимога про мінімально необхідний стаж юридичної практики сприймається у багатьох випадках формально.

Можлива також ситуація, коли необхідний стаж роботи у галузі права було одержано, наприклад, за рахунок часу перебування в частково оплачуваній або додатковій відпустці з догляду за дитиною, інших відпустках відповідно до чинного трудового законодавства. За формального, виключно нормативного підходу така особа може претендувати на заміщення посади судді. Але чи відповідатиме цей «стаж роботи у галузі права» необхідному рівню професійного, індивідуального досвіду для того, щоб такий суддя міг легко орієнтуватися під час розгляду будь-якого правового конфлікту? Наведені аргументи ще раз підтверджують: при підборі кандидатів на посаду судді слід враховувати як кількісну, так і якісну характеристики юридичного стажу претендента.

Насамкінець зазначимо, що проблема якісного комплектування суддівського корпусу існувала завжди, але особливо актуальною вона стала в сучасних умовах, коли значно змінилися суспільно-економічні відносини, відбувається процес розбудови правової держави зі змінами чинного законодавства. За цих умов одним із ключових напрямів кадрової політики повинні стати розробка і впровадження нових підходів до підбору і розстановки суддівських кадрів. Цей процес передбачає виявлення, вивчення, оцінку професійно значущих якостей і здібностей, професійне навчання як кандидатів, так і діючих суддів. Його метою є забезпечення більш раціонального та ефективного використання особистісного потенціалу у вирішенні завдань, що ставляться перед професійною діяльністю судді.

Психологи, які досліджували різні види діяльності, дійшли висновку, що психологічні особливості особистості, виступаючи професійно важливими якостями, можуть значно впливати на різні показники професійної діяльності [21; 22]. Ці особливості являють собою найважливіші фактори професійного навчання, від них багато в чому залежать швидкість та якість набуття професійних знань, умінь і навичок. Тому фундаментом організації підбору і розстановки кадрів повинен стати соціально-психологічний аналіз професійної суддівської діяльності (в тому числі спеціалізованої) через систему вимог, що ставляться до людини, яка її здійснює, включаючи якості особистості, особливості процесів мислення, знання, уміння і навички. Сконструйована таким чином професіограма діяльності допоможе підійти до проблеми формування суддівських кадрів з наукових позицій.

Список використаних джерел:

1. Педько Ю.С. Становлення та правове регулювання адміністративної юстиції в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Педько Ю.С. К., 2003. 230 с.

2. Свида О.Г. Адміністративні суди в Україні: становлення та перспективи розвитку: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10 / Свида О.Г. О., 2008. 232 с.

3. Великий тлумачний словник сучасної української мови [уклад. і гол. ред. В.Т. Бусел]. К.; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2003. 1440 с.

4. Научная организация труда в управлении производственным коллективом (общеотраслевые научно-методические рекомендации). М.: Экономика, 1991. 120 с.

5. Слепенков И.М. Основы теории социального управления: учеб. пособ. / Слепенков И.М., Аверин Ю.П. М.: Высшая школа, 1990. 32 с.

6. Міжнародні стандарти незалежності суддів: зб. документів. К.: Поліграф-Експрес, 2008. 184 с.

7. Радутная Н.В. Народный судья: профессиональное мастерство и подготовка / Радутная Н.В. М.: Юридическая литература, 1977. 144 с.

8. Москвич Л.М. Статус судді: питання теорії та практики / Москвич Л.М., Подкопаєв С.В., Прилуцький С.В. Х.: ВД «ІНЖЕК», 2004. 360 с.

9. Москвич Л.М. Організаційно-правові проблеми статусу суддів: дис. ... канд. юрид. наук: 12.0. 10 / Москвич Л.М. Х., 2003. 223 с.

10. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Старилов Ю.Н. М.: Изд-во НОРМА, 2001. 304 с.

11. За це висловились лише 8% з опитаних суддів. Див.: Коваль В.М. Актуальні проблеми організації та діяльності апеляційних судів в Україні: моногр. / Коваль В.М. Севастополь: Видавець Кручинін Л.Ю., 2005. 188 с.

12. Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / авт.-упоряд. І.Б. Коліушко, РО. Куйбіда. К.: Факт, 2003. 536 с.

13. Лучковська С. Створення адміністративних судів в Україні як механізму захисту прав і свобод людини і громадянина / С. Лучковська // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: м-ли VIII Регіон. наук.-практ. конфер. (13-14 лютого 2002 року) / Львівський національний університет імені Івана Франка. Львів, 2002. С. 143-144.

14. Педько Ю.С. Адміністративний суд: до питання про статус і призначення / Ю.С. Педько // Держава і право: зб. наук. праць / Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Спілка юристів України. К., 2000. Вип. 8. С. 197-203. (Серія «Юридичні і політичні науки»).

15. Свида О.Г. До питання про кадрове забезпечення адміністративних судів / О.Г Свида // Актуальні проблеми політики. 2005. Вип. 25. С. 256-259.

16. Войтюк І. Юрист ще не суддя. Готувати фахівців для Феміди повинен спеціалізований державний заклад освіти, а не звичайний вуз / І. Войтюк, Ф. Марчук // Закон і бізнес. 2009. № 12 (896). 21-27 березня.

17. Пейсиков В. Обучение судей: международный опыт и российские перспективы / В. Пейсиков // Российская юстиция. 2001. № 5. С. 60-62; № 6. С. 59-62.

18. Осадчий А. Конституційний контроль та адміністративні суди / А. Осадчий // Сучасний конституціоналізм та конституційна юстиція: м-ли Міжнародної науково-практичної конференції. О., 2001. - С. 296.

19. Бринцев В. Шляхи підвищення ефективності професійної підготовки суддів і апарату судів / В. Бринцев // Право України. 2001. № 1. С. 55-60.

20. Судебные системы западных государств / Ю.П. Урьяс, В.А. Туманов, С.А. Егоров и др. М.: Наука, 1991. 235 с.

21. Глоточкин А.Д. К вопросу о военно-профессиональном психологическом отборе / А.Д. Глоточкин // Военная мысль. 1978. № 11. С. 62-68.

Абульханова-Славская К.А. Деятельность и психология личности / К.А. Абульханова-Славская. М.: Наука, 1980. 336 с.



Повернутися до змісту | Завантажити
Інші книги по вашій темі:
Академія прокуратури України (збірник наукових праць)
Адміністративний суд Украіни (збірник наукових праць)
Правові науки України (Збірник наукових праць)